C-125-2003

6 de mayo de 2003 

 

Licenciada

Lineth Saborío Chaverri

Ministra de Planificación Nacional y

Política Económica

Primera Vicepresidenta de la República

S.   D.

Estimada señora Ministra:

            Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio D. M.–151-03 de 26 de marzo del presente año, recibido el 9 de abril siguiente, por medio del cual consulta el criterio de la Procuraduría General en relación con las instituciones del sector público que deben sujetarse al Plan Nacional de Desarrollo y a la evaluación por parte de ese Ministerio. En ese sentido, consulta Ud.

“¿Cuáles órganos y entes del sector público deben sujetarse al Plan Nacional de Desarrollo?

¿Cuáles órganos y entes del sector público se constituyen en sujetos de evaluación por parte de esta cartera ministerial?”.

            Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio N° 063-03 de 12 de marzo anterior. Es criterio de dicha Asesoría que deben sujetarse al Plan Nacional de Desarrollo tanto la Administración Central, constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias, como la Administración Descentralizada y las empresas públicas.  Se agrega que el funcionamiento del Sistema Nacional de Planificación se sujeta a los lineamientos de política general establecidos por el Presidente de la República y definidos en el Plan Nacional de Desarrollo. Forman parte del ámbito de acción de ese Plan los órganos y entes comprendidos dentro de la Administración Pública centralizada y descentralizada y las empresas públicas del Estado, sin injerencia en los demás Poderes de la República, salvo como un marco orientador. El Plan Nacional de Desarrollo debe ser consecuente con los fines legales y constitucionales de los órganos y entes a los que se dirige. La Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos concibe al Plan Nacional como el marco global que orientará los planes operativos institucionales “según el nivel de autonomía que corresponda con las disposiciones legales y constitucionales pertinentes”.  MIDEPLAN debe crear mecanismos que permitan analizar el desarrollo del país en función de la operación del Estado, si bien partiendo de la información y los resultados que se amparan al Plan Nacional de Desarrollo, pero dimensionando sus efectos en todo el actuar del aparato estatal. Considera la Asesoría que la Ley N° 8131 supone que los presupuestos de las entidades deben sujetarse a los criterios de planificación y responder a los objetivos del Plan, como un medio para el mejor aprovechamiento de los recursos públicos. Se sostiene la posibilidad de someter a los entes autónomos a criterios de planificación nacional, agregándose que la materia presupuestaria es materia de gobierno. Por lo que se estima que el Plan Nacional de Desarrollo, “resultado del principio de Unidad del Estado”, contiene un marco orientador que puede servir de insumo a todos los Poderes del Estado, pero es de acatamiento obligatorio para la Administración Central y Descentralizada, salvo las municipalidades.  Se concluye señalando que están sujetos a evaluación tanto la Administración Central, como la Descentralizada y las empresas públicas del Estado. Se estima que no hay inconveniente para que los demás Poderes comuniquen a MIDEPLAN, al Ministerio de Hacienda y a la Autoridad Presupuestaria los informes sobre evaluación y rendición de cuentas. Se actuaría en un marco de colaboración entre Poderes y no de una violación a su independencia.

            Tanto la Ley de Planificación Nacional como la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos tienen como destinatario la Administración Pública. De ese ámbito podría considerarse que efectivamente rige tanto la Administración Central como la Descentralizada. No obstante, la determinación de los organismos públicos sujetos al Plan Nacional de Desarrollo y a la evaluación por parte de MIDEPLAN debe ser analizada a partir de dos principios fundamentales del ordenamiento: la independencia funcional de los órganos constitucionales y la autonomía de ciertos entes descentralizados.

A.-       LA INDEPENDENCIA FUNCIONAL DE LOS ORGANOS CONSTITUCIONALES

            La organización del poder en el Estado se ha fundado sobre diversos principios fundamentales. Uno de estos es el principio de división y distribución de poder. Se organiza jurídicamente el poder y al hacerlo no sólo se lo somete al Derecho sino también que se lo distribuye entre distintos órganos, a fin de limitar su ejercicio. La división del poder se presenta como una garantía de la libertad y un medio para determinar cómo y a través de qué órganos actúa el Estado. Se trata de establecer un sistema de frenos y contrapesos que permita el ejercicio efectivo de los poderes del Estado, donde el poder detiene al poder y se mantiene la unidad del Estado.:

“...ha diseñado un complejo sistema de frenos y contrapesos como una garantía, la más importante, si se quiere, de la libertad. Desde esta perspectiva, la separación de funciones, la fiscalización recíproca y autolimitación de esos poderes, se yergue como un vallar de protección de los valores, los principios y las normas constitucionales en beneficio de todos los habitantes del país.” ( Sala Constitucional, resolución N° 4091-94 de 15:12 hrs. del 9 de agosto de 1994).

  El constitucionalismo clásico se ha fundado en el principio de separación de poderes. La separación se configura como garantía de la   libertad, en tanto implica disminución de la  esfera del poder de los órganos estatales  por medio de la distribución.

En su concepción clásica dicho principio entraña que cada poder es independiente de los demás para el ejercicio de la función fundamental del Estado que le corresponde.  Lo que implica que cada una de las tres funciones del Estado debe ser ejercida por un órgano independiente.  Un principio consagrado en el artículo 9 de la Carta Política:

“El Gobierno de la República es popular y representativo, alternativo y responsable. Lo ejercen tres Poderes distintos e independientes entre sí: Legislativo, Ejecutivo y Judicial.

Ninguno de los Poderes puede delegar el ejercicio de funciones que le son propias.

Un Tribunal Supremo de Elecciones, con el rango e independencia de los Poderes del Estado, tiene a su cargo en forma exclusiva e independiente la organización, dirección y vigilancia de los actos relativos al sufragio, así como las demás funciones que le atribuyen esta Constitución y las leyes”.

            Diversas críticas se han dirigido contra el principio de separación de poderes. Estas han llevado a considerar que no puede hablarse de una separación de poderes sino de una separación de funciones y que aún así no se trata verdaderamente de una separación. Ello en virtud de que existe una colaboración entre los Poderes y una misma función puede ser ejercida por dos Poderes. Lo que no significa, empero, una autorización para interferir o invadir la función predominantemente asignada al otro. Una rígida separación afectaría la unidad de acción y poder del Estado. El ejercicio de las funciones está sujeta a control recíproco para mantener el equilibrio en el sistema democrático y evitar la extralimitación en el ejercicio de las competencias. En ese sentido, se ha indicado:

“La separatividad de las funciones permite un cierto equilibrio entre los órganos estatales que se controlan recíprocamente. En determinados países, la división de funciones implica mayores limitaciones en el ejercicio independiente de potestades, por cuanto la ley o la Constitución establecen subdivisiones en su interior. ...

Esta estructuración de las funciones estatales implica una fragmentación ostensible en el ejercicio del poder político y una delimitación evidente de la arbitrariedad”. O, MENDEZ RAMÍREZ: “La separación de los Poderes y las libertades públicas” Derecho Constitucional Costarricense, Editorial Juricentro, 1983, p. 86.

            En este orden de ideas se inscribe la sentencia de la Sala Constitucional, N°7379-99 de 24 de setiembre de 1999, relativa a la segunda consulta de constitucionalidad del proyecto de ley que dio origen a la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos:

 “V.- Sobre la separación de funciones. Como la Sala ha dicho reiteradamente, la independencia de los poderes públicos es la más alta concebible dentro de toda la organización del Estado, porque es por definición autonomía política y garantía fundamental del Derecho de la Constitución. No es casualidad que desde los albores del moderno constitucionalismo se situara el principio de separación de poderes o funciones como uno de los pilares incuestionables del nuevo Estado Democrático de Derecho, tal y como quedó plasmado, por ejemplo, en el artículo 16 de la Declaración de los Derechos del Hombre y el Ciudadano, al grado de desconocer como constitucional el texto normativo que no lo prohijara. Su utilización trasciende el problema de la organización del trabajo del Estado entre diversos agentes que permita su funcionamiento de forma más ágil, sino que, desde la óptica del Derecho de la Constitución, constituye verdadera garantía de libertad para los individuos, a través de la disminución de la esfera de poder de los órganos estatales por medio de su distribución entre detentadores plurales que ostentan controles entre ellos. Una efectiva división de poderes solo es posible en el marco de la independencia de cada uno de ellos, con asignación de una esfera de acción y una competencia propias e independientes de los demás, en el marco de una relación de similitud. La división funcional, sin embargo, no importa la ausencia de relaciones interorgánicas. Para que la separación de poderes tenga sentido en un Estado democrático, la misma debe ir acompañada de un sistema de frenos y contrapesos que permitan la colaboración y control recíproco entre los órganos constitucionales.

VI.- Ahora bien, partiendo de los anteriores conceptos, podría decirse que el inciso b) del artículo 1 del proyecto de ley en consulta no es contrario al parámetro de constitucionalidad. Sí lo era el párrafo primero del proyecto que vino anteriormente en consulta, según declaró la Sala en sentencia 919-99:

El texto actual del proyecto no contempla el error detectado en la sentencia citada, sino que únicamente incluye a los Poderes Legislativo y Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a los órganos auxiliares de éstos dentro del concepto genérico de "órganos y entes administradores o custodios de fondos públicos", para efectos de aplicación de la Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos. Es innegable que los recursos que manejan los órganos referidos provienen del Erario; es claro también que la independencia funcional de tales órganos no crea en su favor una "isla de inmunidad financiera" que los exima del sistema general de frenos y contrapesos; lo contrario sería negar el propio dogma de la división, reconocido en el numeral 9 constitucional. Siempre y cuando en el restante articulado del proyecto se reconozca dicha separación funcional, tales artículos serán válidos, pues el inciso b) del ordinal 1 no hace sino expresar un principio general de Derecho Público, por lo que su validez no puede ser cuestionada”.

            El principio de independencia de los Poderes y demás órganos constitucionales (Tribunal Supremo de Elecciones y Contraloría General de la República) tiene consecuencias respecto de la sujeción  al Plan Nacional de Desarrollo y a la evaluación de su ejecución.

1.-        El Plan Nacional no vincula a otros órganos constitucionales

            Estima la Procuraduría que el principio de separación de poderes, así como la necesidad de garantizar la independencia de funciones de los órganos constitucionales, pueden explicar las regulaciones de la Ley de Planificación Nacional y Política Económica en orden a la sujeción a la planificación. La lectura de dicho texto nos revela que se ha omitido incluir dentro de esas regulaciones a los órganos constitucionales distintos del Poder Ejecutivo. En efecto, de su articulado no puede considerarse que estén concernidos por la planificación los Poderes Legislativo y Judicial, la Contraloría General de la República y el Tribunal Supremo de Poderes.      

            Al constituir el Sistema Nacional de Planificación, la Ley establece claramente que estará integrado por diversos organismos encargados de participar en la prestación de los servicios públicos y en actividades económicas del Estado, sin que se hayan contemplados los otros Poderes del Estado, la Contraloría General y el Tribunal Supremo de Elecciones. Dispone el artículo 3:

“Artículo 3º.- Constituirán el Sistema Nacional de Planificación los siguientes organismos:

a) El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.

b) Las unidades u oficinas de planificación de los ministerios, instituciones descentralizadas y entidades públicas locales y regionales.

c) Los mecanismos de coordinación y asesoría, tales como consejos asesores, comités interinstitucionales, comisiones consultivas y otros”.

            El Sistema está constituido por el Poder Ejecutivo y sus órganos, por la Administración Descentralizada y las entidades públicas locales y regionales. Debe entenderse, por demás, que está también integrado por las empresas públicas tanto si están constituidas bajo formas de organización pública como bajo formas de organización privada.

Por el contrario, no se hace mención a los órganos constitucionales mencionados. La no pertenencia al Sistema de los Poderes Legislativo y Judicial es reafirmada por el artículo 4 de la ley en cuanto dispone respecto de la dependencia de los órganos encargados de la planificación, sin que al efecto se refiera a los Poderes Legislativo y Judicial, la Contraloría y el TSE. En el mismo sentido, tenemos que el artículo 12 de la Ley no prevé unidades de planificación en los citados órganos constitucionales. Lo anterior no significa, en modo alguno, que estos no puedan contar con dichas oficinas. Significa simplemente que no están obligados por ley a constituir dichas unidades y que si las constituyen, las oficinas no integran el Sistema de Planificación. Por ende, el Poder Ejecutivo no puede exigir que se sometan a las prescripciones de la Ley y, en concreto, a la competencia de MIDEPLAN. Por consiguiente, el Ministerio no puede normar el funcionamiento de las unidades de planificación que llegaren a formarse en los otros órganos constitucionales. Lo anterior significa que a dichas unidades de planificación no les resultaría aplicable el artículo 14 de la Ley, en cuanto dispone que las oficinas de planificación trabajarán de conformidad con “los lineamientos de política general del Plan Nacional de Desarrollo” y a las directrices particulares de cada entidad. No tienen que ser  “partes integrantes del Sistema Nacional de Planificación” ni entre sus objetivos está el logro de las “tareas del Plan Nacional”.

            Lo anterior tiene consecuencias en relación con el Plan Nacional de Desarrollo. Este es elaborado por el Ministerio de Planificación. Dicho Plan contiene los fines, objetivos que se pretende alcanzar en un período determinado por la Administración Pública y las empresas públicas. Refleja las políticas públicas consideradas indispensables para alcanzar el desarrollo social y económico y, por ende, hacer realidad el Estado Social de Derecho.

            En la medida en que el Plan es elaborado por un órgano del Poder Ejecutivo y dado que en forma expresa dicha competencia no es  otorgada por la Constitución Política, se sigue como lógica consecuencia que la sujeción de los órganos constitucionales al Plan lesiona la independencia de esos órganos y en tratándose de los Poderes Legislativo y Judicial violenta, por ende, el principio de separación de poderes. Notamos que la competencia del Ministerio no se limita a elaborar el plan, entraña también un poder de regulación sobre cómo deben realizar sus planes los otros miembros del Sistema. Dispone el artículo 4 de la Ley:

 “ Los organismos del Sistema Nacional de Planificación dependerán de las autoridades superiores de cada entidad, a saber: el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, del Ministro, las demás unidades u oficinas de planificación, de los Ministros de Gobierno y del personero ejecutivo de más alta jerarquía de las instituciones descentralizadas, según el caso. La Presidencia de la República establecerá los lineamientos de política general del Plan Nacional de Desarrollo, el cual será sometido a su consideración y aprobación en forma de planes a corto, mediano y largo plazo por el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica.

El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica tendrá la responsabilidad principal de la elaboración del Plan Nacional de Desarrollo. Para ello implantará las normas de asesoría, información y coordinación que sean necesarias con el resto del Sistema Nacional de Planificación, el cual deberá prestarle toda la cooperación técnica requerida”. La cursiva no es del original.

            El punto es si dicha conclusión debe mantenerse respecto de la evaluación por parte del Ministerio.  

2.-        Los órganos constitucionales no están sujetos a evaluación

            La competencia de MIDEPLAN para evaluar organismos públicos se origina en la Ley de Planificación. En efecto, dicha Ley establece como una de las funciones del Sistema de Planificación la evaluación de “modo sistemático y permanente los resultados que se obtengan de la ejecución de planes y política, lo mismo que de  los programas respectivos”. Una labor que debe ser realizada en forma permanente por las distintas oficinas institucionales de planificación, pero también por el Ministerio dada la posición directora y coordinadora que asume dentro del proceso de planificación, y en concreto en la elaboración y modificación del Plan Nacional de Desarrollo.

            Congruente con esa posición, el artículo 4 del Reglamento a la Ley de  Planificación, atribuyó a ese Ministerio, el:

“g) Promover una permanente evaluación y renovación de los servicios que presta el Estado, de manera que efectivamente orienten su servicio hacia los usuarios. Para ello velará por la definición permanente de lineamientos dirigidos a mejorar la eficiencia del Sector Público, entendida no sólo en el sentido estricto de la reducción de sus costos unitarios, sino también en el mejoramiento de la calidad de sus bienes y servicios, y en el mantenimiento de una adecuada cobertura. El aumento de la eficiencia debe ir aparejado por un esfuerzo constante por eliminar los privilegios y el uso indebido de los recursos públicos”.

            Una evaluación dirigida a asegurar el mejor servicio público en términos de eficiencia y calidad del servicio para la mayor parte de la población. Todo con el objeto de asegurar el desarrollo económico dentro del objetivo de redistribución de la riqueza que funda el Sistema de Planificación.

            La Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos postula una administración financiera fundada, entre otros, en los principios de programación, eficacia y eficiencia. Cobra, entonces, una particular importancia la actividad destinada a verificar que dicha gestión se dirija a alcanzar los fines, objetivos y metas como medio de satisfacer el interés general. En ese sentido, pilar fundamental del Sistema que se crea es la programación y la evaluación. En orden a la primera se ha previsto una relación concreta entre el presupuesto público y el Plan Nacional de Desarrollo: El presupuesto debe ser un plan, y reflejar “con claridad” los objetivos, metas y productos que se pretende alcanzar, los recursos para obtenerlos y los costos de esos productos.  Como plan parcial, el presupuesto debe enmarcarse dentro del Plan Nacional de Desarrollo. Se establece una relación entre el presupuesto, los planes operativos institucionales y entre estos y el Plan Nacional de Desarrollo. El presupuesto de los entes descentralizados debe responder a los planes operativos institucionales que a su turno deben ser orientados por el Plan Nacional de Desarrollo, así como por la programación macroeconómica que realiza el Poder Ejecutivo con la colaboración del Banco Central. En ese sentido debe tomarse en consideración que las directrices de la Autoridad Presupuestaria deben tomar en consideración el Plan de Desarrollo. Dispone el artículo 4 de la Ley:

“ARTÍCULO 4.- Sujeción al Plan Nacional de Desarrollo

Todo presupuesto público deberá responder a los planes operativos institucionales anuales, de mediano y largo plazo, adoptados por los jerarcas respectivos, así como a los principios presupuestarios generalmente aceptados; además, deberá contener el financiamiento asegurado para el año fiscal correspondiente, conforme a los criterios definidos en la presente Ley. El Plan Nacional de Desarrollo constituirá el marco global que orientará los planes operativos institucionales, según el nivel de autonomía que corresponda de conformidad con las disposiciones legales y constitucionales pertinentes”.

            Observamos que el Plan Nacional de Desarrollo se establece como orientador de los planes operativos institucionales y que esa “capacidad de orientación” está determinada por el nivel de autonomía del organismo de que se trate. Lo cual implica que la capacidad de orientar debe establecerse a partir del régimen jurídico de cada organismo a que se dirige la Ley.

Dado que en materia de aplicación de la Ley N° 8131 por los organismos públicos, el principio no es la uniformidad, por lo que no todas sus disposiciones se aplican a todos los órganos y entes administradores o custodios de fondos públicos, se sigue que para que sean aplicables sus disposiciones en orden a la sujeción presupuesto-Plan Nacional de Desarrollo es indispensable que el organismo esté sujeto, conforme a la Ley de Planificación o en virtud de otra disposición, al Plan Nacional de Desarrollo.

            En lo que se refiere a la evaluación, debe tomarse en cuenta que la Ley establece la necesidad de suministro de información. Una información que deviene indispensable para que los Ministerios de Hacienda y de Planificación elaboren los informes que deben rendir y en su caso, evalúen la ejecución presupuestaria. La función de MIDEPLAN está en orden a los resultados que la gestión presupuestaria produce en relación con el contenido del Plan de Desarrollo. Dispone el artículo 52 de la Ley:

“ARTÍCULO 52.- Envío de informes a la Contraloría General de la República

A más tardar el 1° de marzo, el Ministerio de Hacienda deberá remitir a la Contraloría General de la República los siguientes informes: el resultado contable del período, el estado de tesorería, el estado de la deuda pública interna y externa, los estados financieros consolidados de los entes y órganos incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1, la liquidación de ingresos y egresos del presupuesto nacional, el informe de resultados físicos de los programas ejecutados durante el ejercicio económico respectivo y el informe anual sobre la administración de bienes.

También, a más tardar en esa misma fecha, el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica remitirá, a la Contraloría General de la República, el informe final sobre los resultados de la ejecución del presupuesto, el cumplimiento de las metas, los objetivos, las prioridades y acciones estratégicas del Plan Nacional de Desarrollo y su aporte al desarrollo económico-social del país.

Tanto el informe de resultados físicos de los programas como el informe sobre el cumplimiento de las acciones estratégicas que elaborarán el Ministerio de Hacienda y el de Planificación Nacional y Política Económica respectivamente, incluirán los elementos explicativos necesarios para medir la efectividad de los programas, el costo unitario de los servicios y la eficiencia en el uso de los recursos públicos. De conformidad con las disposiciones constitucionales, la Contraloría deberá remitir estos informes y su dictamen a la Asamblea Legislativa”. La cursiva no es general.

            Se establece, así, la competencia de MIDEPLAN respecto de la evaluación de los presupuestos públicos en relación con el Plan Nacional. El punto es ¿a qué organismos puede pedir información MIDEPLAN?

            El artículo 1 de la Ley N. 8131 señala cuáles órganos y entes públicos resultan concernidos por la ejecución de la Ley. En ese sentido y en virtud de lo manifestado por la Sala Constitucional al conocer de la primera consulta de constitucionalidad sobre el proyecto de ley que dio origen a la N. 8131, la Ley de Administración Financiera diferencia entre la Administración Central referida al Poder Ejecutivo y los otros órganos constitucionales. Estos últimos no integran, para efectos de la ley, la Administración Central del Estado, aún cuando no exista duda que la actividad financiera es parte de la actividad administrativa de esos órganos. En la medida en que esos órganos constitucionales no integran la Administración Central, no le rigen las disposiciones referidas a ésta, pero podrían resultarles aplicables las disposiciones que cuya aplicación no se circunscribe a la Administración Central, entendida en los términos indicados. Lo anterior es importante por lo dispuesto en el artículo 55 de la Ley:

“ARTÍCULO 55.- Informes sobre evaluación

Las entidades y los órganos indicados en los incisos a), b), c) y d) del artículo 1 de esta Ley, presentarán los informes periódicos y finales de evaluación física y financiera de la ejecución de los presupuestos, así como los informes de gestión, resultados y rendimiento de cuentas, conforme a las disposiciones tanto del Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica como de la Contraloría General de la República, para los efectos de evaluar el sector público. Las fechas para presentar los informes periódicos serán fijadas por el Reglamento de esta Ley. Sin embargo, los informes finales deberán presentarse a más tardar el 1° de marzo de cada año.

Estos órganos establecerán la coordinación necesaria a fin de que los requerimientos de información sean lo más uniformes posible y consistentes con las necesidades de cada uno, sin que esto implique duplicidad de funciones”.

            Están obligados a presentar informes los órganos del inciso b), artículo 1 de la Ley, que dispone:

“b) los Poderes Legislativo y Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones, sus dependencias y órganos auxiliares, sin perjuicio del principio de separación de Poderes estatuido en la Constitución Política”.

            Si los órganos del inciso b), artículo 1, deben presentar informes periódicos y finales de evaluación física y financiera de la ejecución de los presupuestos, se sigue que el Poder Legislativo, el Judicial, el Tribunal Supremo de Elecciones tendrían que presentar los informes que allí se indica. Lo que nos llevaría a considerar que MIDEPLAN puede evaluar su gestión, máxime por lo dispuesto por el artículo 56:

“ARTÍCULO 56.- Resultados de la evaluación

El Ministerio de Hacienda y el Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, deberán evaluar los resultados de la gestión institucional para garantizar tanto el cumplimiento de objetivos y metas como el uso racional de los recursos públicos. Asimismo, elaborarán y presentarán, a las instancias correspondientes del Poder Ejecutivo y a la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos de la Asamblea Legislativa, informes periódicos sobre los resultados de la evaluación realizada según el artículo anterior, de conformidad con la materia de su competencia; todo sin perjuicio de las atribuciones correspondientes a la Contraloría General de la República, en materia de fiscalización superior de la Hacienda Pública.

Además, ambos Ministerios elaborarán conjuntamente un informe de cierre del ejercicio presupuestario y lo presentarán a la Autoridad Presupuestaria para que lo conozca y proponga recomendaciones al Presidente de la República. Todos los informes de evaluación generados por la Administración estarán a disposición de la Contraloría para los efectos del cumplimiento de sus atribuciones”.

           Pero MIDEPLAN evalúa, como claramente lo dice el artículo 52 antes transcrito, tomando como parámetro el Plan Nacional de Desarrollo y ya se señaló que dicho Plan no se aplica a los Poderes Legislativo y Judicial, al Tribunal Supremo de Elecciones y a la Contraloría. Podría estimarse que aún cuando la Ley de Planificación no prevea la sujeción de dichos órganos al Plan de Desarrollo, en la medida en que la Ley de Administración Financiera prevé respecto de ellos la obligación de informar para fines de evaluar y que esta evaluación tiene como objeto determinar el cumplimiento de las metas, objetivos, programas del Plan Nacional, se sigue como lógica consecuencia que la evaluación no sólo comprende a los órganos en cuestión sino también que pueden ser evaluados a partir del Plan Nacional. Lo que implicaría reconocer una modificación tácita de la Ley de Planificación en relación con esos órganos constitucionales.

           Empero, la interpretación que de estas disposiciones se hace debe enmarcarse dentro de las normas y principios constitucionales. Ha sido interés del constituyente garantizar la independencia de funcionamiento de los poderes públicos, del TSE y de la Contraloría. Si bien se han previsto medios de acción de los distintos Poderes (en particular de los Poderes políticos), el principio es que un Poder no debe interferir en las funciones de otro y que para ese efecto, se ha considerado que cada Poder debe tener una ejecución independiente del presupuesto que la Ley de Presupuesto le asigna. E igual criterio se ha aplicado en relación con el TSE y la Contraloría. Por otra parte, al resolver las consultas de constitucionalidad sobre la que es hoy Ley de Administración Financiera, la Sala Constitucional se mostró muy celosa del principio de separación de poderes y del respeto de la independencia funcional de los órganos constitucionales, lo cual no puede ser ignorado por el operador jurídico. En la resolución N° 919-99 antes citada, la Sala estableció:

“Del texto anteriormente transcrito (artículo 1) es consultada la constitucionalidad del párrafo que dice: "Para los efectos de la presente ley, se entenderá que la frase Gobierno central se refiere a los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) de este artículo.", el cual incluye, dentro del concepto de "Gobierno Central", a los Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial, además del Tribunal Supremo de Elecciones y de los órganos auxiliares de tales Poderes. De acuerdo con su jurisprudencia y los principios del derecho público la Sala entiende que la Administración Central está constituida por el Poder Ejecutivo y sus dependencias, exclusivamente, como lo dice correctamente el inciso a) del artículo 1 de esta Ley, y que el Gobierno es, en los términos del artículo 9 de la Constitución, el conjunto de los Poderes Públicos. Sin embargo, dada la independencia constitucional de estos últimos, todas las referencias que en este proyecto de Ley se hacen a la Administración o al Gobierno Centrales, no son aplicables a los órganos citados en el inciso b del artículo en comentario, por resultar contrarios a la señalada independencia constitucional. Desde este punto de vista el párrafo en examen resulta inconstitucional y la totalidad de la Ley debe entenderse en concordancia con lo señalado en este considerando.-

(...).

Consideran los señores diputados consultantes que el texto del artículo 43 transcrito puede vulnerar el principio de separación de poderes, al someter a los órganos que componen el "Gobierno Central", en los términos del artículo 1°, del proyecto, al programa de ejecución presupuestaria elaborado por la Dirección General de Presupuesto Nacional, en coordinación con la Tesorería Nacional, a partir de la información que los órganos que compongan el "Gobierno Central" le deberán brindar. Sobre el particular, debe decirse que la independencia funcional, propia de los órganos mencionados en el inciso b) del artículo 1° del proyecto (Poder Judicial, Poder Legislativo, Tribunal Supremo de Elecciones, etc.), impone la necesidad de que los mismos puedan disponer de un margen suficientemente amplio de autodeterminación, en los aspectos propios de sus competencias específicas, así como en todos aquellos que por su importancia favorezcan dicha independencia. Uno de tales aspectos es el referente a la elaboración de los presupuestos de cada uno de estos órganos, así como a la programación de su ejecución, aspectos éstos que inciden ampliamente sobre la esfera de autodeterminación del órgano, pues lo eximen de la posibilidad de verse supeditado a la influencia que en determinado momento pueda ejercer el Poder Ejecutivo sobre sus decisiones, utilizando el presupuesto como mecanismo de presión. En ese sentido, en materia presupuestaria, la independencia de los órganos constitucionales se refleja en la posibilidad de que sean los mismos los que elaboren su plan anual de gastos, así como la programación de su ejecución, de acuerdo con las necesidades propias de cada institución. Supeditar las referidas atribuciones a la actuación previa del Ejecutivo equivale a cercenar una de las principales garantías de independencia de que disponen tales órganos, y que les permite realizar efectivamente sus funciones activas y contraloras. Dada la definición, que el proyecto contiene, de Gobierno Central, esta norma resulta inconstitucional según lo dicho en el considerando II de esta sentencia”. La cursiva no es del original.

Debe entenderse, entonces, que si bien los órganos del inciso b), artículo 1 de la Ley están en la obligación de suministrar información, ese deber no implica sujeción a la evaluación de parte de los Ministerios de Hacienda y Planificación y, por ende, que estos órganos del Poder Ejecutivo no pueden evaluarlos a partir de lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo. En orden al deber de informar señaló la Sala:  

“Sobre el texto antes citado, debe decirse que el mismo debe ser interpretado según los precedentes antes transcritos y los razonamientos dados en esta misma sentencia. Así, en lo referente a la obligación del Poder Ejecutivo de presentar los informes indicados en el artículo 54, en los cuales comprueben haberse sometido a los lineamientos y directrices en materia presupuestaria, lo mismo es perfectamente consecuente con la estructura jerárquica de dicho poder y su entera y directa subordinación al ordenamiento positivo, y a las disposiciones emanadas de la relación de mando que de manera general caracteriza a dicho órgano. En lo referente a los órganos del inciso b) del artículo 1°, y los entes de los incisos c) y d) del mismo numeral, no encuentra esta Sala ningún vicio de constitucionalidad en el artículo de cita, siempre y cuando se entienda que el mismo apenas impone un deber de brindar la información requerida en materia de evaluación física y financiera de la ejecución de los presupuestos, así como los informes de gestión, resultados y rendimiento de cuentas. Ni la independencia funcional de los órganos constitucionales ni la autonomía de los entes descentralizados -incluidas las Municipalidades y las universidades públicas- les exime de informar a la Dirección General de Presupuesto Nacional sobre los tópicos indicados, razón por la cual esta Sala considera constitucional lo preceptuado por el numeral de cita en cuanto a este extremo. Ahora bien, respecto de los entes descentralizados, mencionados en los incisos c) y d) del artículo 1° del proyecto, a los mismos les es aplicable lo ya dicho por esta Sala en materia de dirección administrativa, por lo que su obligación de brindar los informes dichos tendría que ser entendida según su grado de autonomía, sin que la información sobre el cumplimiento o no de lo previsto en los lineamientos y directrices presupuestarios implique un deber de sujeción a los mismos, violatoria de su autonomía”.

            Ergo, el suministro de informes por parte de los órganos constitucionales, excepto el Poder Ejecutivo, no autoriza a MIDEPLAN a evaluar su actividad, en los términos indicados.

B.-       LA SUJECIÓN AL PLAN Y A SU EVALUACIÓN POR PARTE DE LA ADMINISTRACIÓN DESCENTRALIZADA Y LAS EMPRESAS PUBLICAS

            Forman parte del Sistema de Planificación las entidades descentralizadas, las entidades públicas locales y regionales, según lo dispone el artículo 3 de la Ley de Planificación, antes transcrito.

1.-        La sujeción de los entes con un grado de autonomía

            La institución o entidad descentralizada es parte de la Administración Descentralizada. Conforme el artículo 1 de la Ley General de la Administración Pública, la Administración Descentralizada está compuesta por los entes públicos distintos del Estado. Para que haya Administración Descentralizada, el ente debe tener una personalidad jurídica de derecho público y es necesario que esa personalidad jurídica no se resuma o integre en la del Estado (como sucede con las personificaciones presupuestarias). Por lo que los entes públicos con personalidad jurídica propia y de carácter pleno conforman la Administración Descentralizada, lo que implica que existe un fenómeno de descentralización administrativa:

"Descentralizar es transferir o crear una competencia en otro sujeto. El sujeto activo que afecta el orden de las competencias es siempre el Estado, dado el carácter derivado de las mismas en el ordenamiento de la nueva competencia o de su transferencia desde el Estado, son los entes públicos menores. De este modo el elemento primero y esencial de toda descentralización es la personalidad jurídica del centro titular de la competencia descentralizada.

La descentralización implica una atribución de competencia, a título último, definitivo y exclusivo, en virtud de una regla del ordenamiento.

La atribución es a título último y definitivo en razón de la personalidad del centro descentralizado, que ya se apuntó es esencial; y es a título exclusivo en razón del carácter excluyente y privativo que la competencia descentralizada presenta frente al Estado... Puede decirse, en síntesis, que el núcleo fundamental de la descentralización, del que derivan la otras notas esenciales de la misma, es el conferimiento de personalidad con competencia exclusiva a un centro de acción distinto del (sujeto) Estado, en virtud de una regla del ordenamiento ..." E, ORTIZ ORTIZ: Los sujetos del Derecho Administrativo (Textos minografiados, Universidad de Costa Rica, 1971, pp. 6-7).

            Del oficio de la Asesoría Legal del Ministerio se desprende que existen dudas en torno a si la autonomía de determinados entes descentralizados se constituye en un límite para la competencia de MIDEPLAN.

            En relación con la planificación no puede existir duda de que los entes autónomos están sujetos a dicha planificación, así como al Plan Nacional de Desarrollo. Como es sabido, el artículo 188 de la Constitución Política fue modificado para permitir un proceso de planificación que abarcara a los entes autónomos. La Sala Constitucional ha evidenciado esa consecuencia, al señalar:

“Antes de la reforma operada al artículo 188 de la Constitución no era posible someter a las instituciones autónomas a la política general del Estado en cuanto a las materias puestas bajo su competencia, ....

            Debe hacerse notar que los antecedentes y efectos de la propia reforma, al reservar a esas entidades la materia de su propia administración, excluyó de su gestión la potestad de gobierno que implica: a) la fijación de fines, metas y tipos de medios para realizarlas b) la emisión de reglamentos autónomos de servicio o actividad, acorde con las disposiciones normalmente llamadas de política general. De esta manera, la reforma hizo constitucionalmente posible someter a las entidades autónomas en general a los criterios de planificación nacional y en particular, someterlas a las directrices de carácter general dictadas desde el Poder Ejecutivo central o de órganos de la Administración Central (llamados a complementar o a fiscalizar esa política general)....” Sala Constitucional, resolución N° 3309-94 de 15:00 hrs. de 5 de julio de 1994.

            Luego, la sentencia de dicha Sala N° 6577-95 de 28 de noviembre de 1995 señala que la sujeción o no de los bancos estatales, en razón de su autonomía, es un asunto de legalidad. Corresponde al legislador determinar el grado de aplicación de la ley a un ente específico. En ese sentido, debe tomarse en cuenta que diversas disposiciones de la Ley de Planificación y Política Económica expresamente hacen referencia a las instituciones autónomas. Esta mención se encuentra en los artículos 3, b), 10, 12, 13, 16, 18 y 19 de la Ley de Planificación. Por lo que no existe duda de que las instituciones autónomas a que se refieren los artículos 188 y 189 de la Constitución Política integran el Sistema de Planificación y están sujetos al Plan Nacional de Desarrollo.

Empero, debe tomarse en cuenta la particularidad de ciertas entidades autónomas. En concreto, la situación de la Caja Costarricense de Seguro Social y de las universidades estatales.

Al referirse a la autonomía de la CCSS, la Sala Constitucional ha indicado:

VI.- La Caja Costarricense de Seguro Social encuentra su garantía de existencia en el artículo 73 constitucional, con las siguientes particularidades: a) el sistema que le da soporte es el de la solidaridad, creándose un sistema de contribución forzosa tripartita del Estado, los patronos y los trabajadores; b) la norma le concede, en forma exclusiva a la Caja Costarricense de Seguro Social, la administración y gobierno de los seguros sociales, grado de autonomía que es, desde luego, distinto y superior al que se define en forma general en el artículo 188 idem;..”. Sala Constitucional, resolución N° 6256-94 de 9:00 hrs. de 25 de octubre de 1994.

            Lo que significa que en aspectos cubiertos por la autonomía de gobierno, el legislador no puede darle el mismo trato que al resto de entidades autónomas. La necesidad de diferenciar la CCSS del resto de entidades autónomas condujo a la Sala a censurar el proyecto de ley que dio origen a la Ley de la Administración Financiera:

“IX.- En cuanto a autonomía de la Caja Costarricense de Seguro Social. Por haber sido tratado este punto en forma especial por parte de los consultantes, cabe a este Tribunal hacer una separada referencia al mismo, a pesar de que en buena medida comparta con las otras instituciones autónomas una parcela importante de su régimen jurídico. Extrañan los Diputados consultantes que en el proyecto no haya sido dado un trato diferenciado a la Caja Costarricense de Seguro Social en relación con las otras instituciones autónomas. Sobre este punto, debe la Sala expresar que la autonomía reconocida en el artículo 73 en relación con el 177 de la Constitución Política a la Caja no se encuentra sujeta a límites en materia de gobierno, como ha reiterado este tribunal en sentencias precedentes (ver por ejemplo: 3403-94, 6256-94, 6524-94, entre otras) El constituyente expresamente instituyó un ente encargado de la administración de la seguridad social dotado de máxima autonomía para el desempeño de su importante función; razón por la cual la reforma al numeral 188 constitucional que instituyó la dirección administrativa no modificó su régimen jurídico. Así las cosas, como la preocupación de los consultantes estriba en la exclusión de dicha institución de la lista presentada en el inciso d) del artículo 1 del proyecto, y su consecuente inclusión en el concepto genérico de "Administración descentralizada" del inciso c), debe esta Sala declarar que es inconstitucional la no exclusión de la Caja Costarricense de Seguro Social del concepto de "Administración descentralizada" contenido en el inciso c) del artículo 1 del proyecto en consulta, razón por la cual ninguna de las normas que remitan a tal inciso ni ninguna que se refiere a la dirección administrativa del Poder Ejecutivo en materia presupuestaria puede entenderse aplicable a dicha entidad”. Sala Constitucional, resolución N° 7379-99 de 24 de setiembre de 1999.

            Puesto que la autonomía de gobierno de la CCSS no está sujeta a la ley, se sigue que no le resulta aplicable lo dispuesto por la Ley de Planificación Nacional. Consecuentemente, puede considerarse contrario a esa autonomía de gobierno la pretensión de sujetarla al Plan Nacional de Desarrollo.

En orden a la evaluación por parte del Ministerio debe tomarse en cuenta que la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos no se aplica a todo el sector público y que, en todo caso, esa aplicación no es uniforme, como ya se indicó. Dispone el artículo 1 de dicha Ley en lo conducente:

“ARTÍCULO 1.- Ámbito de aplicación

La presente Ley regula el régimen económico-financiero de los órganos y entes administradores o custodios de los fondos públicos. Será aplicable a:

(...).

c. La Administración Descentralizada y las empresas públicas del Estado.

d. Las universidades estatales, las municipalidades y la Caja Costarricense de Seguro Social, únicamente en cuanto al cumplimiento de los principios establecidos en el título II de esta Ley, en materia de responsabilidades y a proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios. En todo lo demás, se les exceptúa de los alcances y la aplicación de esta Ley.

También esta Ley se aplicará, en lo que concierna, a los entes públicos no estatales, las sociedades con participación minoritaria del sector público y las entidades privadas, en            relación con los recursos de la Hacienda Pública que administren o dispongan, por cualquier título, para conseguir sus fines y que hayan sido transferidos o puestos a su disposición, mediante partida o norma presupuestaria, por los órganos y entes referidos en los incisos anteriores o por los presupuestos institucionales de los bancos del Estado.

Las disposiciones de esta Ley no serán aplicables a los bancos públicos, excepto en lo correspondiente al trámite de aprobación de sus presupuestos, así como a lo ordenado en los artículos 57 y 94 y en el título X de esta Ley”.

            De lo anterior se desprende que la Ley no se aplica en forma uniforme a todas las instituciones autónomas. A este efecto, del conjunto de entidades autónomas se diferencia la Caja Costarricense de Seguro Social, las universidades estatales y los bancos. Para estos últimos la ley sólo se aplica en lo relativo a la aprobación de sus presupuestos y lo dispuesto en el artículo 57 de la Ley. Para la Caja de Seguro Social, la ley se aplica en relación con  los principios establecidos en el título II de esta Ley, en materia de responsabilidades y en cuanto al deber de proporcionar la información requerida por el Ministerio de Hacienda para sus estudios. Igual situación se presenta respecto de las universidades públicas y las municipalidades. Conforme esas disposiciones, los entes autónomos que ostentan un régimen de autonomía particular resultan obligados a suministrar la información que se le requiera para efectos de la competencia del Ministerio de Hacienda. Dicho artículo no impone esa obligación en orden al Ministerio de Planificación Nacional. No obstante, el artículo 55 expresamente señala que las entidades del inciso d) deben presentar informes periódicos y finales de evaluación física y financiera de la ejecución de presupuesto e informes de gestión, resultados y rendimientos de cuenta, de lo que pareciera desprenderse que existe el deber de suministrar documentos. Empero, estima la Procuraduría que ese deber de informar no puede significar que esos entes estén sujetos a la evaluación de MIDEPLAN en orden al cumplimiento del Plan de Desarrollo. Esos entes gozan de una autonomía de gobierno plena. La Constitución no ha sometido esa autonomía a la ley y, en consecuencia, no puede el legislador sujetar dichos entes a los planes o lineamientos elaborados por el Poder Ejecutivo. Por ello estima la Procuraduría que el deber de informar tiene el carácter correspondiente, pero en modo alguno significa una sujeción a la evaluación realizada por MIDEPLAN respecto al cumplimiento de lo establecido en el Plan Nacional de Desarrollo.

Criterio que debe mantenerse en orden a las universidades estatales. En efecto, resultaría contrario a la amplia autonomía que la Constitución les garantiza el que la Ley atribuyese a un órgano del Poder Ejecutivo la facultad de evaluar las universidades públicas. Conforme el artículo 85 constitucional esos entes están sujetos a un proceso de planificación, pero no una planificación que les sea impuesta. Luego, si bien deben tomar “en cuenta los lineamientos que establezca el Plan Nacional de Desarrollo”, en forma alguna puede considerarse que éste los vincula. No puede olvidarse que el plan nacional para la educación superior tiene vigencia por cinco años, en tanto que el Plan Nacional de Desarrollo se emite para el período de gobierno de que se trate.

            Una última precisión respecto de los bancos del Estado. El artículo 6 de la Ley de Modernización del Sistema Financiero de la República sólo las excluye de lo dispuesto en el artículo 9 de la Ley de Planificación Nacional. De lo que se sigue que están sujetos al resto del articulado de la Ley y, por ende, al Plan Nacional de Desarrollo. Sin embargo, en virtud del artículo 1 de la Ley de Administración Financiera de la República no están sujetos a evaluación por parte de MIDEPLAN.

2.-        La sujeción de las municipalidades

En igual forma, se presenta una situación particular con las municipalidades. De acuerdo con la jurisprudencia constitucional, en razón de su autonomía constitucionalmente garantizada, las municipalidades están sujetas al Plan Nacional de Desarrollo a condición de que éste sea aprobado por ley. Como en el estado actual del ordenamiento jurídico, el Plan Nacional se aprueba por Decreto Ejecutivo, eso significa que las municipalidades no están sujetas al Plan Nacional de Desarrollo y que, por ende, MIDEPLAN no puede ejercer una labor de evaluación sobre el cumplimiento de ese Plan por las Municipalidades. Dispuso la Sala en su resolución N° 5445-99 de 14: 30 hrs. de 14 de julio de 1999:

“En este programa, obviamente, tienen participación las municipalidades, en tanto forman parte del Estado costarricense, pues, según se dijo antes, los gobiernos locales tienen plena autonomía en lo que corresponde a sus cometidos (estrictamente referidos a "lo local"), pero -como se indicó también-, no puede crearse un antagonismo entre los intereses y servicios locales con los nacionales, puesto que ambos están llamados a coexistir. De modo que, al estar las municipalidades integradas al Estado, su accionar puede ser encauzado en los lineamientos generales del país en un gran Plan Nacional de Desarrollo que abarque los aspectos económicos, productivos y de organización más importantes para la Nación -como lo ha dicho en forma reiterada la jurisprudencia constitucional en la materia de planificación urbana-; y en el caso en estudio, nótese que la norma trata de objetivos generales, "aumentar la productividad nacional", "mejorar los servicios sociales que presta el Estado", "propiciar la participación ciudadana" y no de planes concretos y específicos como argumenta la promovente. Sí debe hacerse la advertencia, de que a juicio de la Sala, únicamente es constitucional la Planificación Nacional de Desarrollo que haya sido aprobada mediante ley, de manera que solamente pueden ser vinculantes para los gobiernos locales, aquellas directrices que se originen en una ley, no las originadas directamente de la Presidencia de la República, de Ministerios u organismos estatales, y en este caso, tampoco de la antes llamada Oficina de Planificación Nacional y Política Económica. Por ello es que la normativa en cuestión no es inconstitucional según lo dicho en esta sentencia”.

            Resta analizar la situación de los llamados “entes públicos no estatales” y de las empresas públicas.

3.-        En cuanto a las empresas públicas y los entes públicos no estatales

            El carácter de Administración Pública de las empresas públicas es discutible. No obstante, en tratándose de las empresas que han sido organizadas por el legislador bajo formas de Derecho Público y respecto de las cuales se ha previsto el ejercicio de función administrativa, no existe duda de que deben considerarse parte de la Administración Pública. Tal es el caso de empresas públicas organizadas como entes autónomos o semiautónomos, como es el caso del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados y la JASEC, respectivamente. En cuanto a las empresas públicas constituidas bajo formas de Derecho Privado, normalmente como sociedades anónimas, el punto es más sensible. Ciertamente, el objetivo del legislador al darle a la empresa una forma societaria es hacerlas escapar de la aplicación de las normas de Derecho Público; no obstante se ha considerado que integran la Administración Descentralizada y que se les aplican las disposiciones de Derecho Público, salvo norma en contrario. Es decir que la ausencia de aplicación de una Ley como la de Ley de Planificación tendría que ser expresamente prevista por el legislador.  De allí que no sea de extrañar que el legislador excepcione la aplicación de diversas leyes, entre ellas la de Planificación. Tal es el caso, por ejemplo de la Empresa de Servicios Públicos de Heredia (artículo 8 de la Ley N° 7789 de 30 de abril de 1998, Correos de Costa Rica S. A. (artículo 16 de la Ley N° 7768 de 24 de abril de 1998).

            En el dictamen N° C-108-89 de 21 de junio de 1989, al referirnos al ámbito de aplicación del artículo 22 de la Ley de Planificación, señalamos:

“Conforme con lo expuesto, es posible afirmar que el artículo 22 de la Ley de Planificación Nacional contempla los entes públicos menores existentes en nuestro ordenamiento que en razón de su personalidad pública y del régimen de descentralización existente, constituyen entes descentralizados. En razón de los objetivos del Fondo que se crea por dicho artículo podría afirmarse, incluso, que el "término" ente descentralizado" se refiere también a organismos que debido al giro de su actividad constituyen verdaderas empresas públicas. Esta interpretación encontraría fundamento en el hecho de que el Plan Nacional de Desarrollo debe necesariamente comprender el planeamiento y programación de la actividad de todo el sector público, sea el Estado, la Administración Pública descentralizada y las empresas públicas”.

            A dichas empresas les resulta aplicable la Ley de Administración Financiera en virtud del artículo 1 antes transcrito. De los artículos 55 y 56 de la Ley se desprende que deben suministrar informes sobre la evaluación de su empeño y la posibilidad de que MIDEPLAN los evalúe. 

            En orden a los entes públicos no estatales, podría decirse que en el tanto en que formen parte de la Administración Descentralizada, les resulta aplicable, salvo norma en contrario, la Ley de Planificación Nacional. Esa aplicación se evidencia como necesaria si se toma en cuenta que el legislador ha recurrido a calificar determinados organismos como entes no estatales para efectos de evitar la aplicación de diversas normas de Derecho Público. Empero, la aplicación de dicha Ley puede resultar inaceptable en orden al ejemplo típico de ente público no estatal: los colegios profesionales. A pesar de las funciones públicas que estas organizaciones ejercen por delegación, no pareciera que el Plan Nacional de Desarrollo deba contemplar fines, objetivos, metas para el accionar de dichos entes.

            En diversos pronunciamientos, la Procuraduría se ha referido a la aplicación de la Ley de la Administración Financiera a los entes públicos no estatales. Se ha indicado que la norma genera confusión, por cuanto se hace referencia a que los recursos de la Hacienda Pública y a que estos recursos hayan sido transferidos o puestos a su disposición "mediante partida o norma presupuestaria" por los órganos y entes a que se refieren los incisos a, b, c y d) o los "presupuestos institucionales de los bancos del Estado".. Como indicamos en el dictamen N° C-052-2002 de 21 de febrero de 2002, el

 “De la redacción del artículo 1° de la Ley de la Administración Financiera podría intentarse una interpretación en el sentido de que los fondos públicos de los entes no estatales son también aquellos creados por normas no presupuestarias y que no requieren una transferencia presupuestaria. Y es que la presencia de fondos públicos puede originarse no sólo en normas y partidas presupuestarias. Empero, al remitirse al criterio legal de "hacienda pública" resulta claro que los fondos a que se refiere la Ley de la Administración Financiera –y que son los que determinan la aplicación de la Ley-, son los provenientes de una transferencia presupuestaria o de una disposición presupuestaria que así lo establezca. Ergo, si hubiere fondos públicos a favor de los entes no estatales que no deban ser transferidos por normas o partidas del Presupuesto del Estado o de los presupuestos de la Administración Descentralizada, las universidades del Estado, las municipalidades y los bancos del Estado (notamos que la duda podría presentarse respecto de fondos provenientes de un banco público no estatal), estos fondos no integrarían la Hacienda Pública y, por ende, respecto de ellos no se aplicaría la Ley de la Administración Financiera.

Pero más allá de la valoración que pueda merecer la restricción legal al concepto de fondos públicos, lo cierto es que en tanto estemos en presencia de fondos provenientes de una norma o partida presupuestaria, los entes públicos no estatales estarán sujetos a la Ley de la Administración Financiera, lo que en principio permitiría considerar que resulta aplicable el capítulo referente a la Autoridad Presupuestaria. Por ello, los alcances del artículo 21 y siguientes de la Ley N. 8131 deben estar referidos a los entes no estatales que reciban fondos públicos en los términos indicados...”

            Se aplica la Ley de Administración Financiera a los entes públicos no estatales que reciban fondos provenientes de una norma o partida presupuestaria, sea por parte del Estado, sea por parte de los entes descentralizados. Empero, como la Ley no se aplica en forma uniforme, debe determinarse si dichos entes están sujetos al deber de informar y a la evaluación por MIDEPLAN. Pues bien, de la lectura del artículo 55 de la Ley se deriva que dichos entes no están obligados a informar. Dado que el legislador ha dispuesto que la aplicación de la Ley a estos entes es excepcional, al punto que equipara su situación a empresas en que los entes públicos tienen una participación minoritaria o a sujetos privados que reciben fondos públicos, pareciera que no puede establecerse la obligación por vía de interpretación. Por ello estima la Procuraduría que la evaluación de MIDEPLAN tampoco les resulta aplicable.

CONCLUSIÓN

            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1.-       De conformidad con las Leyes de Planificación Nacional, N° 5525 de 2 de mayo de 1974, y de Administración Financiera y de Presupuestos Públicos, N° 8131 de 4 de setiembre de 2001, los Ministerios de Gobierno, así como cualquier órgano que integre la Administración Central del Estado, en los términos de esta Ley, están sujetos al Plan Nacional de Desarrollo y son objeto de evaluación por parte del Ministerio de Planificación y Política Económica.

2.-       Esa sujeción no puede predicarse respecto de los órganos constitucionales, en razón de los principios de separación de poderes e independencia de funciones que rigen su accionar y las relaciones con el Poder Ejecutivo.  

3.-       Los entes autónomos, semiautónomos y las empresas públicas como parte de la Administración Descentralizada del Estado están sujetos al Plan Nacional de Desarrollo y pueden ser objeto de evaluación por parte de MIDEPLAN, con las salvedades que se indican de seguido.

4.-       Dado que la autonomía de gobierno que la Constitución les reconoce no está sujeta a la Ley, la Caja Costarricense de Seguro Social y las universidades estatales no están sujetas al Plan Nacional de Desarrollo.

5.-       Dichas entidades están obligadas a suministrar información al Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, pero no pueden ser objeto de evaluación por parte de ese órgano ministerial.

6.-       En razón de la amplia autonomía que la Constitución les garantiza y que ha sido desarrollada por la jurisprudencia constitucional, las municipalidades no están sujetas a una planificación elaborada por el Poder Ejecutivo. Lo cual implica que mientras el Plan Nacional de Desarrollo no sea aprobado por ley, no pueden resultar vinculadas por éste. Las municipalidades están obligadas a presentar los informes que prevé la Ley de Administración Financiera, pero esa presentación no faculta a MIDEPLAN a evaluar la actividad municipal en los términos en que dicha Ley lo establece.  

7.-       Si bien los bancos estatales están sujetos al Plan Nacional de Desarrollo, en razón de lo dispuesto por el artículo 1 de la Ley de Administración Financiera, MIDEPLAN no puede ejercer las competencias que dicha Ley le reconoce. La evaluación, entonces, debe limitarse a lo dispuesto en la Ley de Planificación Nacional.

8.-       Están sujetos al Plan Nacional de Desarrollo y a las facultades que la Ley de Administración Financiera reconoce a MIDEPLAN los entes públicos no estatales a condición de que reciban o administren  fondos provenientes de un presupuesto público, lo cual implica la percepción de transferencias presupuestarias.

            De la señora Ministra, Primera Vicepresidenta de la República, muy atentamente:

                                                                               

 Dra. Magda Inés Rojas Chaves 

PROCURADORA ASESORA

MIRCH/mvc