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Texto Dictamen 118
 
  Dictamen : 118 del 29/04/2003   

San José, 29 de abril de 2003
C-118-2003
29 de abril de 2003
 
 
 
Master
Raul Silesky Jiménez
Presidente de Junta Directiva
Colegio de Periodistas de Costa Rica
Su Oficina
 
 
 
Estimado señor:
 
    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N. CP-JD-135-03 de 25 de marzo último, por medio del cual la Junta Directiva de ese Ente solicita el criterio de la Procuraduría General en cuanto a los alcances y vigencia del artículo 24 de la Ley Orgánica del Colegio de Periodistas, especialmente en cuanto a su aplicabilidad a los directores de medios de comunicación.
 
    Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Legal de 26 de marzo del mismo año. En dicho oficio se sostiene que la resolución de la Sala Constitucional N. 2313-95 declara la inconstitucionalidad del artículo 22 de la Ley del Colegio. El artículo 24 de la Ley no fue objeto de la Acción. Dicho artículo tiene como objetivo que la dirección de los medios de comunicación esté en manos de profesionales universitarios en periodismo y que las oficinas de relaciones públicas y divulgación sean ejercidas por profesionales universitarios en relaciones públicas. En el caso de los medios informativos se pretende evitar que se mezclen o confundan los intereses empresariales con los aspectos estrictamente informativos, para lograr la sana independencia de que debe gozar todo medio de comunicación. Independencia de las direcciones de los medios de comunicación frente a los intereses empresariales. Lo anterior dada la función que cumplen los medios de informar a los ciudadanos. En cuanto al segundo objetivo, considera que el punto es discutible porque no se limita la libertad de informar, sino que se establece un requisito para el ejercicio de una profesión universitaria. Estima que a los directores de los medios no se les puede exigir estar colegiado porque se estaría ante una limitación al derecho fundamental a informar. En cambio, sí se les puede exigir ser periodistas porque en una democracia es indispensable que los medios de comunicación cuenten con la independencia necesaria para cumplir con el deber de informar de forma veraz a los ciudadanos. Por lo que se considera que el Colegio no puede exigir la colegiatura obligatoria de los directores de medios de comunicación, por cuanto se violentaría el derecho fundamental que tiene todo ser humano a informarse e informar, pero sí puede exigir que esos cargos estén ocupados por comunicadores universitarios profesionales.
 
    La duda en orden a la aplicación del requisito de la colegiatura surge en razón de lo dispuesto por la Sala Constitucional, en resolución N. 2313-95 de. En consecuencia, es necesario referirse a los efectos de la sentencia constitucional a fin de establecer si resulta inaplicable el artículo 24 de la Ley Orgánica del Colegio de Periodistas.
 
A-. EN RELACION CON LA VIGENCIA DE LAS LEYES
 
    En orden a la aplicación de las normas jurídicas, el principio es su aplicación obligatoria. Una aplicación que cede ante la pérdida de vigencia, derivada de una derogación o en su caso, de una declaratoria de inconstitucionalidad.
 
   De conformidad con el artículo 129 de la Carta Política, las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen o a partir de su publicación en el Diario Oficial. Establece el citado artículo:
"Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.
 
Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en los casos que la misma autorice.
 
No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público.
 
Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa.
 
La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución". (Así reformado su párrafo último por el inciso d) del artículo 1° de la LeyN° 8281 de 28 de mayo del 2002)".
    El principio es que la ley es obligatoria, lo que significa que debe ser cumplida por su destinatario. La obligatoriedad de la norma depende de su vigencia, la cual está dada por la pertenencia al sistema jurídico. La vigencia significa la:
"...pertenencia actual y activa de una norma al ordenamiento, de manera que es potencialmente capaz de regular todas las situaciones subsumibles en su supuesto de hecho...", L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, p. 162,
por lo que la vigencia es diferente a la eficacia: idoneidad para producir efectos jurídicos. Importa señalar que en virtud del principio de obligatoridad de las normas, mientras la ley mantenga su vigencia no puede emitirse un acto que conduzca a su desaplicación: si la ley está vigente y resulta eficaz, todo destinatario, incluida la Administración Pública, se encuentra obligado a aplicarla. Puesto que no existe una libertad de apreciación sobre el cumplimiento de la ley, la inaplicación de la ley genera responsabilidad por su incumplimiento. Al respecto debe estarse a lo dispuesto en el Título Sétimo de la Ley General de la Administración Pública. Específicamente, el inciso 1) del artículo 190 de la LGAP dispone que la Administración debe responder por todos los daños que cause su funcionamiento, ya sea legítimo o ilegítimo, normal o anormal, salvo en los casos de fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero.
 
    Las disposiciones en orden a la obligatoriedad y eficacia de la ley tienden a satisfacer uno de los valores fundamentales a que debe tender todo ordenamiento jurídico: en concreto, el principio de seguridad jurídica. En razón del cual se postula la no ignorancia de la ley, así como la plena eficacia de las normas jurídicas, disponiendo sobre los mecanismos que pueden hacer cesar tanto la vigencia como la eficacia de las disposiciones jurídicas.
 
    Entre esos mecanismos que afectan la vigencia de la Ley encontramos la derogación y la anulación de la ley. Conforme lo dispuesto en los artículos 129 y 10 de la Constitución Política, las normas mantienen su vigencia y posibilidad de ejecución en tanto no sean derogadas por otras de rango igual o superior o bien, no sean declaradas inconstitucionales por la Sala Constitucional. De modo que la pérdida de vigencia de una norma legal puede derivar de un juicio de validez normativa (control de constitucionalidad) o de un juicio de oportunidad política (decisión legislativa). Si bien se trata de institutos diferentes, competencia de autoridades diferentes, la declaración de inconstitucionalidad y la derogación tienen el efecto común de cesar la vigencia de la ley. En consecuencia, la declaración de inconstitucionalidad produce el efecto de que la ley deje de pertenecer al ordenamiento jurídico y, en esa medida afecta la eficacia de la norma y la hace perder su obligatoriedad.
 
    En la medida en que el artículo 24 de la Ley Orgánica del Colegio de Periodistas no ha sido objeto de una derogatoria ni contra él se ha ejercido una Acción de Inconstitucionalidad que conduzca a la declaratoria de inconstitucionalidad, puede decirse que la disposición está vigente y, en principio que sus disposiciones resultan obligatorias. En ese sentido, su mandato debe ser cumplido por los destinatarios, debiendo el Colegio de Periodistas vigilar ese cumplimiento y, en su caso, procurando la sanción al incumplimiento. Empero, se señala que su aplicación entraría en contradicción con los principios sentados por la Sala Constitucional en su resolución N. 2313-95, por lo que debe analizarse si su texto requiere una interpretación conforme a la jurisprudencia constitucional.
 
B-. LA COLEGIATURA COMO REQUISITO PARA PUESTOS PERIODISTICOS
 
    Preceptúa el artículo 24 de mérito:
"Los cargos de director, subdirector, jefe de redacción o cualquiera otros netamente periodísticos, deberán ser ocupados únicamente por periodistas colegiados. Los cargos de director, jefe o encargado de las oficinas de relaciones públicas y divulgación o prensa de las instituciones públicas, también deberán ser desempeñados por periodistas colegiados". (Así reformado por artículo 2º de la ley Nº 5050 de 8 de agosto de 1972
    De acuerdo con lo cual, la posibilidad de ocupar determinados cargos está dada por dos factores: el ser periodista y el estar colegiado. El ser periodista profesional se define en razón del ejercicio de una actividad en forma profesional y remunerada. En efecto, dispone el artículo 23 de la Ley:
"Artículo 23.- Para los efectos de esta ley, se entenderá que es periodista profesional en ejercicio, el que tiene por ocupación principal, regular o retribuida, el ejercicio de su profesión en una publicación diaria o periódica, o en un medio noticioso radiofundido o televisado, o en una agencia de noticias y que obtiene de ella los principales recursos para su subsistencia".
    En aplicación del artículo 24 el cargo de director de un medio de comunicación y de aquéllos a que se refiere ese artículo, sólo puede ser desempeñado por quien tiene como ocupación principal, regular y retribuida el ejercicio de la profesión de periodismo. El término profesión hace referencia a una formación universitaria en el ámbito del periodismo. Los Colegios Profesionales reciben el mandato de vigilar el ejercicio de una profesión que requiere formación académica, normalmente de rango universitario, por lo que sería lógico que el término "profesión" esté entendido en relación con esa formación.
 
    Empero, podría cuestionarse la validez de ese requisito, arguyendo que se está ante una limitación al ejercicio del artículo 13 de la Convención Americana de Derechos Humanos, en los términos en que lo han desarrollado la Corte Interamericana de Derechos Humanos (Opinión Consultiva, N. OC-5-85 de 13 de noviembre de 1985 y la Sala Constitucional en su resolución 2313-95 de 16:18 hrs. del 9 de mayo de 1995. Cabe recordar que en dicha resolución la Sala dejó claro que la declaratoria de inconstitucionalidad no "hace relación a la profesión de periodista", centrando su decisión en la colegiatura obligatoria. Por lo que del texto de la citada resolución no puede afirmarse en forma alguna que la exigencia de ser periodista profesional impida la libertad de expresión y el derecho a buscar, recibir y difundir informaciones e ideas de toda índole. Máxime que el requisito se exige no para cualquier actividad relacionada con la libertad de expresión y la difusión de información, sino para el ejercicio en forma profesional, especializada. Puede, entonces, considerarse que dicho requisitos (ser periodista profesional) es válido y eficaz.
 
    De acuerdo con el artículo 24 de la Ley N. 4420 no basta con ser periodista profesional para ocupar el cargo de jefe de redacción o director de un medio de comunicación. Se requiere que el periodista sea colegiado. El legislador ha considerado que en los citados puestos existe un interés público que debe ser tutelado y el mecanismo de tutela es la colegiación, que implica una sujeción a las normas deontológicas y a la disciplina profesional. El principio es que cuando hay un interés público y en aras de proteger a terceros, el Estado puede delegar el ejercicio de determinadas funciones públicas en una corporación de Derecho Público, exigiendo la colegiatura obligatoria como requisito para ejercer una profesión.
 
    No obstante el interés público presente y a pesar de la vigencia del artículo 24, estima la Procuraduría que la exigencia de colegiatura resulta inaplicable. En efecto, de conformidad con la sentencia constitucional de cita, la colegiatura obligatoria en el ámbito del periodismo entraña una limitación a los Derechos Fundamentales garantizados por la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Limitación que no puede ser impuesta por la ley. Como es ampliamente conocido, en su resolución la Sala Constitución acoge lo dictaminado por la Corte interamericana de Derechos Humanos en orden a la colegiatura obligatoria. En consecuencia, la declara contraria a lo dispuesto en el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Manifiesta la Sala:
"V.- La Corte emitió la Opinión Consultiva, bajo el N° OC-5-85, del 13 de noviembre de 1985 y unánimemente declaró:
 
1.- "que la colegiación obligatoria de los periodistas, en cuanto impida el acceso de cualquier persona al uso pleno de los medios de comunicación social como vehículo para expresarse o para transmitir información, es incompatible con el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos".
 
2.- "que la Ley N° 4420 de 22 de setiembre de 1969, Ley Orgánica del Colegio de Periodistas de Costa Rica, objeto de la presente consulta, en cuanto impide a ciertas personas el pertenecer al Colegio de Periodistas y, por consiguiente, el uso -pleno- de los medios de comunicación social como vehículo para expresarse y transmitir información, es incompatible con el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos".
 
Omite la Sala referirse a las Opiniones Separadas y Declaraciones que algunos de los jueces consignaron, toda vez que para los fines de esta sentencia, no adquieren la fuerza de la parte dispositiva, en los términos textualmente transcritos, si bien extienden y apuntalan el criterio de ilegitimidad de la colegiación de periodistas. La Opinión de la Corte es muy extensa y rigurosa en el tratamiento del tema, pero a fin de que más adelante esta misma sentencia pueda precisar su propio alcance, cabe señalar que en el numeral 34 de las consideraciones, está una parte clave de la decisión, cuando afirma que "en principio la libertad de expresión requiere que no haya individuos o grupos que, a priori, estén excluidos del acceso a los medios de comunicación social". Acto continuo, agrega la Corte que la libertad de expresión "también requiere que los medios de comunicación sean, en la práctica, verdaderos instrumentos de esa libertad y no vehículos para restringirla". Y así, señala por la vía del ejemplo, que con lo anterior solamente son compatibles condiciones en las que: (a) haya pluralidad de medios de comunicación social, (b) prohibición de todo monopolio respecto de ellos, cualquiera que sea la forma en que se manifieste y "la garantía de protección a la libertad e independencia de los periodistas". Eso, además de lo que explícitamente señala el artículo 13 de la Convención, que en lo que estrictamente tiene que ver con esta acción, se torna demasiado notorio. La Corte acudió en apoyo de su argumentación, a los artículos 29 y 32 del propio Pacto de San José de Costa Rica, pues allí se contienen criterios de interpretación del instrumento y de esa normativa extrajo que las posibles restricciones permitidas por el artículo 13.2 deben ser compatibles con conceptos como "instituciones democráticas", "democracia representativa" y "sociedades democráticas", que se recogen a lo largo de su texto y que necesariamente deben servir de parámetro para sus decisiones.-
 
VI.- Ahora bien, si la Corte elogió el hecho de que Costa Rica acudiera en procura de su opinión, emitida hace diez años, resulta inexplicable lo que desde aquélla fecha ha seguido sucediendo en el país en la materia decidida, puesto que las cosas han permanecido igual y la norma declarada incompatible en aquélla ocasión, ha gozado de plena vigencia durante el tiempo que ha transcurrido hasta la fecha de esta sentencia. Eso llama a la reflexión, porque para darle una lógica al sistema, ya en la Parte I, la Convención establece dentro de los deberes de los Estados, respetar los derechos y libertades reconocidos en ella y garantizar su libre y pleno ejercicio (artículo 2). Especialmente debe transcribirse lo que dispone el artículo 68:
 
"1. Los estados partes en la convención se comprometen a cumplir la decisión de la corte en todo caso en que sean partes..."
 
(...).
 
VII.- No puede ocultarse que la propia Corte Interamericana de Derechos Humanos, en ocasiones parece distinguir entre los efectos de una opinión consultiva y una sentencia propiamente tal, no tanto por lo que puede obedecer a un punto de vista estrictamente formal, sino más bien pensando en que la vía consultiva se puede convertir en un sustituto encubierto e indebido del caso contencioso, soslayándose así la oportunidad para las víctimas de intervenir en el proceso. En otras palabras, pareciera que la Corte no ha querido otorgar a sus Opiniones la misma fuerza de una Sentencia (producto de un caso contencioso) en resguardo de los derechos de posibles afectados, que en la vía consultiva no podrían obtener ventajas indemnizatorias de la decisión. Pero, y sin necesidad de llegar a conclusiones generales, más allá de lo que esta Sala tiene ahora para resolver, debe advertirse que si la Corte Interamericana de Derechos Humanos es el órgano natural para interpretar la Convención Americana sobre Derechos Humanos (Pacto de San José de Costa Rica), la fuerza de su decisión al interpretar la convención y enjuiciar leyes nacionales a la luz de esta normativa, ya sea en caso contencioso o en una mera consulta, tendrá -de principio- el mismo valor de la norma interpretada. No solamente valor ético o científico, como algunos han entendido. Esta tesis que ahora sostenemos, por lo demás, está receptada en nuestro derecho, cuando la Ley General de la Administración Pública dispone que las normas no escritas -como la costumbre, la jurisprudencia y los principios generales del derecho- servirán para interpretar, integrar y delimitar el campo de aplicación del ordenamiento escrito y tendrán el rango de la norma que interpretan, integran o delimitan (artículo 7.l.).
 
En los propios antecedentes de este asunto, está claro que fue nuestro país (el Estado denominado Costa Rica) el que puso en marcha el mecanismo de la consulta, cuando acudió a la Corte Interamericana de Derechos Humanos en procura de una opinión sobre la legitimidad de la colegiatura obligatoria de los periodistas. Esa circunstancia torna inescapable concluir en que la decisión recaída, contenida en la Opinión Consultiva OC-5-85, obligó a Costa Rica, de manera que no podía mantenerse una colegiatura -obligatoria- para toda persona dedicada a buscar y divulgar información de cualquier índole. En otras palabras, la tesis de "la fuerza moral de la opinión consultiva", si cabe llamarla así, puede ser sostenida válidamente respecto de otros países -Estados- que ni siquiera se apersonaron o intervinieron en el proceso de consulta. Pero aplicada al propio Estado consultante, la tesis suena un tanto ayuna de consistencia y seriedad, porque vano sería todo el sistema y obviamente el esfuerzo intelectual de análisis realizado por los altos magistrados de la Corte, si la sentencia que se dicta -Opinión Consultiva- la puede archivar aquél lisa y llanamente.
 
Cuando la Corte Interamericana de Derechos Humanos, en su OC-05-85 unánimente resolvió que la colegiación obligatoria de periodistas contenida en la Ley N° 4420, en cuanto impide el acceso de las personas al uso de los medios de comunicación, es incompatible con el artículo 13 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, no puede menos que obligar al país que puso en marcha mecanismos complejos y costosos del sistema interamericano de protección de los derechos humanos. Concluir en lo contrario, conduce ciertamente a la burla de todo propósito normativo ya no solo de la Convención, sino del órgano por ella dispuesto para su aplicación e interpretación. Ciertamente, no ha sucedido así y desde hace ya casi diez años, como se dijo, el Estado costarricense ha mal disimulado su deber a acatar lo dispuesto por la Corte, la que precisamente se pronunció ante la propia petición de este país.-
 
(...).
 
Se hace más que notorio que la Sala Constitucional no solamente declara violaciones a derechos constitucionales, sino a todo el universo de derechos fundamentales contenidos en los instrumentos internacionales de derechos humanos vigentes en el país. Desde ese punto de vista, el reconocimiento por la Sala Constitucional de la normativa de la Convención Americana de Derechos Humanos, en la forma en que la interpretó la Corte Interamericana de Derechos Humanos en su Opinión Consultiva OC-05-85, resulta natural y absolutamente consecuente con su amplia competencia. De tal manera, sin necesidad de un pronunciamiento duplicado, fundado en los mismos argumentos de esa opinión, la Sala estima que es claro para Costa Rica que la normativa de la Ley N° 4420, en cuanto se refiere a lo aquí discutido por el señor ROGER AJUN BLANCO, es ilegítima y atenta contra el derecho a la información, en el amplio sentido que lo desarrolla el artículo 13 del Pacto de San José de Costa Rica, tanto como de los artículos 28 y 29 de la Constitución Política. Con la advertencia, por ser consustancial al control de constitucionalidad actual, que a la luz de lo dispuesto por el artículo 91 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, esta sentencia tiene carácter declarativo y retroactivo a la fecha de vigencia de la norma anulada. Como una consecuencia propia de este pronunciamiento, quienes hubieran sido condenados por violación a lo dispuesto por la norma anulada, podrán plantear recurso de revisión dentro de los quince días posteriores a la publicación de esta sentencia en el Boletín Judicial".
    De lo transcrito se deriva claramente que resulta absolutamente inconstitucional el exigir la colegiación para el ejercicio de una actividad referida al periodismo. En los términos de la Sala, dicho requisito implicaría una lesión a la libertad o derecho de información y por esa vía, a la libertad de expresión. Se trataría de una limitación que afectaría tanto al periodista interesado en el puesto en cuestión sino también al medio de comunicación, considerado por la Sala Constitucional un "instrumento de la opinión pública", un "intermediario entre la fuente informativa y la colectividad" (Sala Constitucional, resolución N. 3074-2002 de 15:24 hrs. del 2 de abril de 2002).
 
    Como dijimos anteriormente, la Sala no se ha pronunciado sobre la validez constitucional del artículo 24. Empero, en virtud de la resolución que se ha transcrito y de lo dispuesto en el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional debe entenderse como inválido y por ende inaplicable el referido requisito de colegiación. Cabe recordar que en aplicación de ese artículo, la Procuraduría se ha pronunciado por la desaplicación de las normas cuando de la jurisprudencia de la Sala se evidencia en forma indubitable que la norma cuestionada es inconstitucional. Y este es el supuesto que nos ocupa. Simplemente, de exigirse la aplicación de ese requisito se estaría incurriendo en una interpretación y aplicación del ordenamiento contraria a llos parámetros de constitucionalidad del ordenamiento jurídico.
 
CONCLUSION:
 
    De conformidad con lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:
 
a) En ausencia de derogación legislativa y en vista de que la Sala Constitucional no se ha pronunciado sobre la constitucionalidad jurídica del artículo 24 de la Ley Orgánica del Colegio de Periodistas puede considerarse que su texto se encuentra vigente.
 
b) No obstante esa vigencia, el requisito de colegiatura obligatoria para desempeñar puestos de dirección en los medios de comunicación y demás a que se refiere dicho artículo, resulta inválido e ineficaz de conformidad con lo resuelto por la Sala Constitucional, sentencia N. 2313-95 de 16:18 hrs. de 9 de mayo de 1995. En consecuencia, el cumplimiento de ese requisito no puede ser exigido por el Colegio de Periodistas.
 
c) Se sigue de lo anterior que el requisito para ocupar los puestos a que se refiere el artículo 24 de cita es el de tener como ocupación principal, regular y retribuida el ejercicio de la profesión de periodismo.
 
    De usted muy atentamente,
 
 
 
Dra. Magda Inés Rojas Chaves
PROCURADORA ASESORA
 
MIRCH/Deifilia