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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 110
 
  Dictamen : 110 del 23/04/2003   

C-110-2003
23 de abril del 2003
 
 
 
Licenciado
Jorge Walter Bolaños Rojas
Ministro de Hacienda
S.  O.
 
 
 
Estimado señor:
 
    Con la aprobación del Procurador General Adjunto de la República, nos referimos a la solicitud planteada, según oficio Nº DM-517-2003, de fecha 25 de marzo del 2003, presentado en la Oficina de Recepción de Documentos de la Procuraduría General de la República a las 11:34 horas del día 2 de abril de este año.
 
OBJETO DEL DICTAMEN
 
    En el oficio señalado se manifiesta
"...
De conformidad con lo dispuesto en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, solicito a la Procuraduría General de la República rendir el dictamen favorable tendiente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de devolución de tributos a favor de Corrugados Belén S.A., que fuera otorgado mediante resolución Nº AL-RES-SI-470-99 de las catorce horas quince minutos del día cuatro de abril de 1999.
Lo anterior, por cuanto la resolución de marras no contiene una motivación que permita establecer con certeza, en qué consistió el estudio hecho por la Unidad de Supervisión de la Aduana de Limón y qué elementos probatorios hicieron posible la determinación de la procedencia del crédito solicitado.
..." (El énfasis es nuestro).
I. IMPOSIBILIDAD DE EMITIR EL DICTAMEN REQUERIDO
 
    Tal y como se ha expuesto, en forma reiterada, la Administración no puede volver sobre sus propios actos lesionando derechos subjetivos. La potestad de revocatoria es excepcional y, por la misma naturaleza de los derechos subjetivos, eventualmente afectados con la eventual anulación, se requiere el cumplimiento previo del Debido Proceso, de manera efectiva.
 
    La Administración Pública no puede soslayar las dimensiones taxativamente limitadas de la Potestad Revocatoria porque ello implicaría no sólo la inobservancia de Principios de Orden Público sino también la imputación de eventuales responsabilidades de órdenes diversos para los funcionarios y el Estado.
 
A. El carácter excepcional de la potestad administrativa de revocar actos con nulidad  absoluta, evidente y manifiesta
 
    La potestad administrativa de revocar los propios actos, otorgada mediante Ley a la Administración, es de ejercicio excepcional. 
 
    El legislador determinó y definió este supuesto como "nulidad absoluta, evidente y manifiesta". La utilización de esta expresión no expresa un mero capricho sino una garantía para el ciudadano, frente a la posibilidad de una eventual arbitrariedad de la Administración. Esta garantía constituye sin duda una de las manifestaciones de nuestro sistema republicano consolidado y desarrollado sobre valores fundamentales entre ellos: la seguridad jurídica.
 
    Este carácter excepcional se garantiza por el mismo Ordenamiento Jurídico; en forma específica, mediante el mismo artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, cuando dispone:
"...
1.- Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República.
Cuando la nulidad versare sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen favorable.
2.- Cuando se tratare de la administración del Estado, el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto deberá declarar la nulidad. En los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del ramo designará al órgano director del procedimiento administrativo. Si se tratare de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declarar la nulidad cada jerarca administrativo. Contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición. Con la resolución de los recursos se dará por agotada la vía administrativa.
3.- Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas.
4.- En los casos anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.
5.- La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años.
6.- La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula. Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199.
7.- La pretensión de lesividad no podrá deducirse por vía de contrademanda.
8.- Para los supuestos en los que la emisión del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, corresponda a dos o más Ministerios, o bien, se trate de la declaración de nulidad de actos administrativos relacionados, pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) artículo 26 de esta ley. (Así reformado por el artículo 1º de la ley No.7871 de 21 de abril de 1999) (TRANSITORIO.- El transitorio de la indicada ley No.7871 señala que, en los asuntos cuyo procedimiento administrativo se haya iniciado en el seno del Consejo de Gobierno, antes de la vigencia de esta reforma, serán de su conocimiento hasta que el Consejo emita el acto final, previos dictámenes favorables de la Procuraduría General de la República o la Contraloría General de la República, según el caso, y bajo la égida de las normas rectoras del rito en mención).
..."  (Texto y observaciones que constan en el Sistema Nacional de Legislación Vigente).
 
    La Sala Constitucional se ha referido, también en forma reiterada, al carácter excepcional de esta potestad. Así, entre otras, con las siguientes sentencias:
"...Tal argumentación es manifiestamente improcedente toda vez que si bien es cierto que la administración pública tiene la facultad de anular sus propios actos  cuando ella considere que son lesivos a sus intereses, tal facultad es limitada cuando se está ante un acto declarativo de derechos, pues para ello deberá ir al proceso de lesividad que para los efectos contienen los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contenciosa Administrativa, según lo que establece el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, siempre y cuando no se esté ante una nulidad absoluta, manifiesta y evidente, en cuyo caso  podrá declararla de oficio..." (Sentencia Nº458-90. El énfasis es nuestro).
 
"...Un acto declaratorio de derechos sólo puede ser declarado nulo por la propia administración, cuando se esté en presencia de una nulidad absoluta, manifiesta y evidente. Por manera que no se trata de cualquier nulidad absoluta sino de aquella que se encuentre acompañada de una nota especial y agravada. Consistente en que la nulidad absoluta sea perceptible fácilmente, o lo que es igual sin necesidad de forzar las circunstancias para concluir ello..." (Sentencia Nº1563-91. El énfasis es nuestro).
    Este carácter excepcional también se ha consolidado con abundante jurisprudencia de este órgano consultivo.
 
    De lo expuesto, y para seguir, debemos concluir, en lo fundamental, que:
  • La potestad de la revocación de los propios actos, por parte de la misma Administración, en tratándose actos declaratorios de derechos, es limitada.
  • La potestad administrativa de revocación de los propios actos sólo se encuentra autorizada para los casos en los que concurre una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
  • Que, sin perjuicio de los objetivos específicos de la anulación de un acto que presenta una nulidad absoluta, evidente y manifiesta, el ejercicio de la misma  constituye una aplicación concreta de la Justicia Administrativa.
    Lógicamente, estos aspectos de la realidad normativa llevan, además, a la exigencia de un presupuesto esencial: la necesidad de cumplir con el Debido Proceso, de previo a la declaratoria de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta. Necesidad que el mismo Legislador resolvió mediante la exigencia establecida en el inciso 3 del artículo 173 y que, en este caso concreto, en todo caso, tampoco se satisfizo.

B.    Violación del Debido Proceso

1.    Violación del Principio de Legalidad. Derecho al Proceso Substantivo.
Inadecuación del caso concreto a la hipótesis prevista en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública
 
    La primera condición que se requiere para la declaratoria de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo, en sede administrativa, como se desprende del mismo enunciado es, precisamente, que concurra el vicio de la nulidad absoluta.
 
    En consecuencia, es importante tener en consideración que la Ley General de la Administración Pública dispone:
"...
Artículo 166:  Habrá nulidad absoluta del acto cuando falten totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos, real  o jurídicamente.
 
Artículo 167.-  Habrá nulidad relativa del acto cuando sea imperfecto uno de sus elementos constitutivos, salvo que la imperfección impida la realización del fin, en cuyo caso la nulidad será absoluta.
  ..."
    Según la misma literalidad de la consulta, se pide:
"...rendir el dictamen favorable tendiente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto de devolución de tributos a favor de Corrugados Belén S.A., que fuera otorgado mediante resolución Nº AL-RES-SI-470-99 de las catorce horas quince minutos del día cuatro de abril de 1999.
Lo anterior, por cuanto la resolución de marras no contiene una motivación que permita establecer con certeza, en qué consistió el estudio hecho por la Unidad de Supervisión de la Aduana de Limón y qué elementos probatorios hicieron posible la determinación de la procedencia del crédito solicitado.
..." (El énfasis es nuestro).
    Esta fundamentación de la solicitud de dictamen, hecha por el órgano consultante, resume con claridad la substanciación insuficiente contenida en la instrucción del procedimiento.
 
    Ciertamente, no se puede afirmar que en el acto cuya nulidad se pide dictaminar concurran vicios de nulidad absoluta y tampoco que los presuntos vicios sean evidentes ni manifiestos. Es decir, no se puede afirmar, con fundamento en el mismo expediente, que existan vicios de entidad suficiente para autorizar a la Administración a revocar el acto con perjuicio de derechos subjetivos.
2.    Violaciones del Derecho de Defensa
 
    Es evidente que en los autos administrativos no se manifiesta el desarrollo de un procedimiento administrativo garantizador de todas las garantías que integran el Debido Proceso.
 
    Sin perjuicio del eventual señalamiento de otros vicios (que por la forma en que se resuelve resulta innecesario analizar - tales como la inobservancia del Principio de Imparcialidad, el incumplimiento de los deberes de instrucción, el incumplimiento de plazos...), debemos observar que en el caso concreto la citación no se realizó de conformidad con el Ordenamiento Jurídico. En efecto, según podemos corroborar, se encuentra ausente una correcta intimación por omisión de los reproches de legalidad  
 
    Mediante la resolución dictada por el Organo Director a las 11:00 horas dl 8 de octubre del 2002 (folios 154 a 157) se citó a las partes manifestando, en cuanto al objeto del procedimiento y de la audiencia oral, únicamente:
"...
De conformidad con los artículos 39 y 41 de la Constitución Política; 173, 214, 217, 218, 249 y 308 y siguientes y concordantes de la Ley General de la Administración Pública, y acuerdo de nombramiento del Organo Director NºDM-263-2002, se cita a las empresas Servicios Aduaneros Terrestres Sociedad Anónima (SATSA)...y Corrugados Belén Sociedad Anónima (CORBEL S.A.)...a una comparecencia oral y privada que se celebrará en la Sala de Sesiones de la Unidad Técnica de Recursos Humanos , sita en el quinto piso del edificio principal del Ministerio de Hacienda , el día martes 05 de noviembre de 2002 a las 09:00 horas; para que comparezcan personalmente o por medio de apoderado y, si lo desea, haciéndose acompañar de un asesor legal, a efecto de ejercer su derecho de defensa, para que en el mismo acto presenten toda la prueba que consideren necesaria en relación con el informe rendido por la Dirección General de Aduanas NºAL-0383-02 de fecha 06 de agosto de 2002, documento que se adjunta a la presente resolución. Valga mencionar, que este procedimiento administrativo se instaura en virtud de la eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución AL.RES.SI.470-99 de las catorce horas con quince minutos del 4 de abril de 1999, dictada por la Gerencia de la Aduana de Limón, según fue establecido por el oficio NºAL-383-02 del 6 de agosto del 2002, suscrito por la Directora de Aduanas.
..." (folio 154. El subrayado no es del texto original)
    Con la resolución antes transcrita se citó a las partes. Sin embargo, se hizo una citación sin el cumplimiento de los requisitos previsto en el artículo 249 de La Ley General de la Administración Pública.
 
    Ciertamente, no hubo con esta resolución una comunicación "clara y detallada" de los reproches de legalidad que se le hacen al acto cuya anulación se pretende. Podemos observar que en esta resolución ni siquiera se indican las normas que podrían constituir los elementos referentes para el reproche de los presuntos vicios del acto cuestionado.
 
    Por lo demás, es claro que con la mera remisión al oficio NºAL-383-02 del 6 de agosto del 2002, suscrito por la Directora de Aduanas, no se satisface el requisito de la intimación y, más bien, se introduce la ambigüedad en cuanto al objeto del procedimiento.
 
    Entre otras omisiones, debemos advertir que tampoco se les advirtió a las partes las consecuencias de la eventual declaratoria de la presunta nulidad absoluta, evidente y manifiesta. 
 
    Dado lo expuesto, debemos concluir, en lo fundamental, que:
. Que, de conformidad con la substanciación de los autos, no puede afirmarse que se está ante una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.
. Que no consta que se haya hecho la citación con el cumplimiento de los requisitos establecidos con el artículo 249 de la Ley General de la Administración Pública, cuya inobservancia se sanciona con nulidad (artículo 254 de la misma ley).
. Que, según el expediente remitido, no se puede afirmar que se hayan cumplido los imperativos establecidos mediante el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública.
. Que, en consecuencia, este órgano se encuentra imposibilitado para conocer de las nulidades investigadas.
    Las omisiones señaladas tienen carácter substancial ya que no se puede afirmar que las personas citadas pudieran asumir el objeto real sobre el cual debía ejercer su defensa, de conformidad con las garantías constitucionales.
Pero, además, las omisiones en la citación se encuentran sancionadas con la nulidad (en forma expresa) mediante el artículo 254 de la Ley General de la Administración Pública. (Pueden consultarse, entre otras, las sentencias de la Sala Constitucional, números: 211-95, de 11 de enero de 1995; 2526 -95, del 17 de mayo de 1995; 4557, del 16 de agosto de 1995; 416-95, de 20 de enero de 1995 y 2736-98, de 1º de abril de 1998).
II. OBSERVACIONES SOBRE EL PLAZO DE CADUCIDAD
 
    El acto cuya examen se pretende fue dictado el 4 de abril de 1999. No obstante, la solicitud se presentó en la Oficina de Recepción de Documentos de la Procuraduría General de la República a las 11:34 horas del 2 de abril de este año, es decir, un día y medio antes de que se cumpliera el término de caducidad, tiempo absolutamente insuficiente para emitir el dictamen favorable si este hubiera procedido.
 
    Dado que no se está ante vicios que se pudieran afirmar como determinantes de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la tardanza de la solicitud carece de importancia en cuanto a la solicitud planteada.
En todo caso, la Administración bien pudo haber tramitado la presentación de la demanda de lesividad en la vía jurisdiccional, en el momento oportuno.
 
CONCLUSION
 
    Según la substanciación del expediente administrativo remitido a este Despacho y el Ordenamiento Jurídico, especialmente los artículos 11, 33, 41, 191 y 192 de la Constitución Política; 11, 13, 130, 131, 132, 133, 158, 165, 166, 167, 173, 214 y siguientes y concordantes y 308 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública; Ley General de Aduanas (Ley Nº7557 de 20 de octubre de 1995) y el Código de Normas y Procedimientos Tributarios, no procede dictaminar favorablemente, en relación con la presunta nulidad absoluta evidente y manifiesta del acto administrativo dictado mediante resolución NºAL-RES-SI-470-99, de las 14:15 horas del 4 de abril de 1999.
 
    Con esta conclusión no se afirma la absoluta conformidad del acto cuestionado con el Ordenamiento Jurídico; este pronunciamiento se emite dentro de los límites del procedimiento realizado.
 
    Devolvemos a su Despacho el expediente administrativo relacionado.
 
    Atentamente,
 
 
 
Licda. María Gerarda Arias Méndez
PROCURADORA DE HACIENDA
 
Mam/dahs