C-137-2003

19 de mayo de 2003

 

 

 Doctora

María del Rocío Sáenz Madrigal

Presidenta Junta Directiva

Instituto Costarricense contra el Cáncer

S. O.

 

  

Estimada señora:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N° AG-116-2003 de 4 de abril último, recibido el 10 del mismo mes, por medio del cual consulta si "¿Puede el Instituto, mientras se discute en la Asamblea Legislativa la posibilidad de reformar la Ley 7765, continuar con el proceso licitatorio del Hospital Oncológico Nacional?".

    Señala Ud. en la consulta que de acuerdo con el artículo 18 de la Ley 7765 es objetivo primordial del Instituto la construcción de un centro hospitalario, construcción que se pretende contratar. Para ese fin se está en los procesos finales de publicación del cartel de "licitación para la Construcción del Hospital Oncológico Nacional". La duda se presenta por cuanto en la Asamblea Legislativa se discuten iniciativas para modificar la Ley 7765, tanto en lo concerniente a la existencia del Instituto Costarricense contra el Cáncer como en lo relativo a la construcción del Hospital Oncológico Nacional.

    De conformidad con lo expuesto, considera la Procuraduría que la situación debe ser analizada desde el punto de vista de la eficacia de la norma en dos sentidos: su obligatoriedad y su eficacia temporal.

A.- EN CUANTO A LA OBLIGATORIEDAD DE LA LEY

    En nuestro ordenamiento, la ley es la norma dictada por la Asamblea Legislativa en ejercicio de la función legislativa y sancionada por el Poder Ejecutivo o en su defecto, resellada por la propia Asamblea.

    De la ley se predica su obligatoriedad. Un principio que significa que la ley debe ser cumplida por su destinatario. La obligatoriedad de la norma depende de su vigencia, la cual está dada por la pertenencia al sistema jurídico. La vigencia significa la:

"...pertenencia actual y activa de una norma al ordenamiento, de manera que es potencialmente capaz de regular todas las situaciones subsumibles en su supuesto de hecho...", L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, p. 162,

    por lo que la vigencia es diferente a la eficacia: idoneidad para producir efectos jurídicos. Vigencia y eficacia no son términos sinónimos, lo que se muestra con el hecho de que una norma vigente puede no producir efectos. Ello sea porque el legislador previó que su eficacia estaría condicionada a determinados hechos, difirió su eficacia o bien, simplemente porque la ley no se adecua a la realidad social que pretende regir. Por el contrario, una norma no vigente puede continuar surtiendo efectos. En principio, la ley continúa rigiendo los hechos y situaciones acaecidas durante su vigencia, así como determinadas situaciones pendientes. Se produce, así, la supervivencia del derecho abolido.

    En la medida en que la ley esté vigente resulta obligatoria (artículo 129 de la Carta Política) y tiene la idoneidad de producir los efectos a los que tiende. En el dictamen N° C-118-2003 de 29 de abril último, nos referimos a este aspecto de la obligatoriedad de las normas jurídicas, señalando:

"Importa señalar que en virtud del principio de obligatoridad de las normas, mientras la ley mantenga su vigencia no puede emitirse un acto que conduzca a su desaplicación: si la ley está vigente y resulta eficaz, todo destinatario, incluida la Administración Pública, se encuentra obligado a aplicarla. Puesto que no existe una libertad de apreciación sobre el cumplimiento de la ley, la inaplicación de la ley genera responsabilidad por su incumplimiento. Al respecto debe estarse a lo dispuesto en el Título Sétimo de la Ley General de la Administración Pública. Específicamente, el inciso 1) del artículo 190 de la LGAP dispone que la Administración debe responder por todos los daños que cause su funcionamiento, ya sea legítimo o ilegítimo, normal o anormal, salvo en los casos de fuerza mayor, culpa de la víctima o hecho de un tercero.

Las disposiciones en orden a la obligatoriedad y eficacia de la ley tienden a satisfacer uno de los valores fundamentales a que debe tender todo ordenamiento jurídico: en concreto, el principio de seguridad jurídica. En razón del cual se postula la no ignorancia de la ley, así como la plena eficacia de las normas jurídicas, disponiendo sobre los mecanismos que pueden hacer cesar tanto la vigencia como la eficacia de las disposiciones jurídicas".

    En razón de su obligatoriedad, cabe señalar que el destinatario de la norma debe ajustar su conducta a lo preceptuado por la ley, sea actuando sus preceptos, sea omitiendo las conductas que el legislador sanciona.

    Empero, esa vigencia de la norma puede verse afectada por dos actos: la derogatoria de la ley o la declaratoria de inconstitucionalidad. Dispone en lo que aquí interesa el artículo 129 de la Carta Política:

"La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución". (Así reformado su párrafo último por el inciso d) del artículo 1° de la Ley N° 8281 de 28 de mayo del 2002)

    En tanto que el artículo 10 constitucional faculta a la Sala Constitucional a declarar la inconstitucionalidad de las normas jurídicas. De modo que la pérdida de vigencia de una norma legal puede derivar de un juicio de validez normativa (control de constitucionalidad) o de un juicio de oportunidad política (decisión legislativa). Si bien se trata de institutos diferentes, competencia de autoridades diferentes, la declaración de inconstitucionalidad y la derogación tienen el efecto común de cesar la vigencia de la ley. En consecuencia, la declaración de inconstitucionalidad produce el efecto de que la ley deje de pertenecer al ordenamiento jurídico y, en esa medida afecta la eficacia de la norma y la hace perder su obligatoriedad.

    Ninguno de estos eventos ha tenido lugar. Ciertamente, contra la Ley N° 7765 ha sido interpuesta una Acción de Inconstitucionalidad (Expediente N° 01-010116-0007-CO), respecto de la cual la Procuraduría ha concluido como Organo Asesor imparcial y objetivo ante la Sala Constitucional, que si bien la Acción resulta inadmisible, en la tramitación de la ley se ha incurrido en una violación de los derechos de enmienda y de iniciativa y de los principios democrático y de publicidad que rigen el procedimiento legislativo. Asimismo, se consideró inconstitucional el segundo párrafo del artículo 14 de la Ley y, en general, la posibilidad de celebrar contrataciones sin ajustarse a los procedimientos regulados en la Ley de Contratación Administrativa.

    Empero, la interposición de esa Acción no ha suspendido la eficacia de la Ley, que ha seguido aplicándose. De ser acogida la Acción, la Sala determinará si procede dimensionar sus efectos y, por ende, los efectos de la declaratoria de inconstitucionalidad sobre lo actuado por el Instituto contra el Cáncer.

    En el estado actual del ordenamiento la ley 7765 no ha sido derogada, por lo que mantiene su vigencia y obligatoriedad. El punto es si la presentación de proyectos de ley que la afectan tiene la virtud de incidir sobre esa obligatoriedad.

B.- LA INICIATIVA LEGISLATIVA NO AFECTA LA VIGENCIA DE LA LEY

    El efecto de la derogatoria se produce con la eficacia de la norma derogante. Una eficacia que sólo puede producirse con una ley, no de un proyecto de ley. En consecuencia, para que los efectos sobre la vigencia y obligatoriedad de una norma se produzcan, se requiere que haya concluido el procedimiento legislativo, sea que sus distintas fases: iniciativa, constitutiva y de integración de la eficacia hayan tenido lugar.

    La cesación de la vigencia no puede, entonces, ser producto de la iniciativa en la formación de la ley. Esta es la facultad de proponer a la Asamblea Legislativa el conocimiento de un proyecto de ley, con lo cual se pone en marcha el procedimiento legislativo, abriendo paso a la fase deliberativa y constitutiva:

"En particular, la iniciativa se encuentra íntimamente unida al acto conclusivo del procedimiento y, por tanto, a la ley aprobada: mediante el acto de iniciativa se identifica la materia sobre la que las Cámaras están llamadas a deliberar y se precisan los intereses para los que se requiere satisfacción por parte del legislador. Cualquiera que sea la suerte que corra el proyecto, no hay duda de que tal identificación juega un papel peculiar; no sólo por sus efectos procedimentales, sino también señaladamente, por la posición que asume en la confrontación de voluntades en las Cámaras, que se manifiestan sobre el proyecto, aceptándolo o rechazándolo, o incluso dejándolo caducar por el fin de la legislatura". P, GARCIA ESCUDERO MARQUEZ:"La iniciativa legislativa en la Constitución española de 1978", Revista Española de Derecho Constitucional, N° 59-2000, p. 65.

Sobre la iniciativa, la Sala Constitucional ha indicado:

"...la iniciativa legislativa es la fase introductoria o iniciadora del procedimiento legislativo, o dicho de otro modo, es la facultad de someter a un Parlamento un proyecto de ley sobre una cuestión determinada, con la consiguiente obligación de la Asamblea Legislativa de deliberar sobre él salvo el caso de que, cuando la iniciativa proceda del Poder Ejecutivo, éste lo retire durante el período de sesiones extraordinarias. Técnicamente, la iniciativa no integra la potestad legislativa, aunque sí constituye una operación esencial dentro del procedimiento legislativo; se trata de un acto de impulso y no de un acto de decisión legislativa, en tanto la competencia legislativa reside exclusivamente en la Asamblea Legislativa –artículos 105 y 121 de la Constitución Política-....". Sala Constitucional, resolución N° 6939-96 de 9:24 hrs. del 20 de diciembre de 1996.

    Por consiguiente, la presentación de un proyecto de ley no se identifica con la potestad legislativa. En esa medida no puede considerarse que el ejercicio de la iniciativa, en sí misma considerada, pueda producir efectos sobre la vigencia y eficacia de la ley. En efecto, la eficacia de ésta está limitada a permitir el inicio de un procedimiento legislativo. La iniciativa legislativa forma parte de la fase introductoria de la Ley. Su objeto es dar impulso a las fases subsiguiente, pero en sí no afecta el ordenamiento jurídico existente y, por ende, la vigencia de las leyes emitidas por la Asamblea. Estos efectos sí pueden ser generados durante la fase constitutiva del proyecto de ley y por la integrativa de la eficacia.

    Entendida en su correcta dimensión la iniciativa legislativa, se sigue que la circunstancia de que se haya presentado un proyecto de ley para reformar otra, no afecta la vigencia y eficacia de ésta, jurídicamente no impide su ejecución. Desde el punto de vista jurídico no debería existir, entonces, duda sobre la posibilidad de ejecutar la ley.

    Empero, la duda surge por cuanto la Administración está en proceso de preparar un cartel de licitación para construir el hospital que prevé la Ley N° 7765. No obstante, en la Asamblea Legislativa se ha iniciado la discusión para reformar o derogar dicha ley. Como se desprende de lo antes dicho, la iniciativa legislativa en si misma considerada no produce efectos sobre la obligatoriedad de esta Ley. En ese sentido, la Administración puede continuar con el proceso licitatorio para la construcción del hospital que se proyecta. No se desconoce que si la voluntad legislativa fuese que la Ley N° 7765 debe ser modificada, incluso en los artículos que autorizan la construcción de dicho hospital, podrían presentarse problemas. Baste señalar la posibilidad de que antes de que la Asamblea modifique la ley N° 7765 y esa modificación adquiera eficacia, se proceda a dictar un acto de adjudicación y que éste quede firme. En ese supuesto, la voluntad del legislador expresada en la ley reformante no podría concretizarse por la presencia de un derecho derivado de la firmeza del acto adjudicatorio. Ya no se trataría de un problema de derecho intertemporal, puesto que el ordenamiento no podría desconocer los derechos del adjudicatario a partir de la firmeza de la adjudicación.

    E incluso, de no producirse la adjudicación de mérito antes de la eficacia de la ley reformante, lo cierto es que en virtud de los principios que rigen la eficacia de las normas, sería necesario que el legislador emitiera disposiciones de derecho intertemporal que resuelvan la situación sobre las contrataciones en curso. En consecuencia, se haría necesario regular la situación mediante disposiciones transitorias.

"El acto de derogación por sí solo lo único que hace es determinar la inidoneidad pro futuro de la ley derogada para regular las situaciones previstas en su supuesto de hecho. En este sentido, la pérdida de la idoneidad reguladora de la ley derogada significaría simultáneamente cesación de la vigencia y cesación de la eficacia. Pero ocurre que el fenómeno derogatorio raramente se da en estado puro. Suele entrecruzarse con otros institutos (vacatio legis, retroactividad, disposiciones transitorias, etc) que inciden sobre él y modulan su efecto. Por ello, lo que ha dado en llamarse Derecho intertemporal –esto es, el conjunto de normas que, en un determinado ordenamiento, regulan la sucesión temporal de leyes- constituye un elemento indispensable para la definición del efecto derogatorio o, dicho de otro modo, la derogación, aunque instituto diferenciado, no es comprensible fuera del marco del Derecho intertemporal", hermenéutica, que puede ser destruida por una clara voluntas legis de sentido contrario. L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, pp. 172-173.

    Bajo estas consideraciones, se sigue que la decisión de continuar con el proceso de contratación, en tanto se discuten los proyectos de ley para reformar la N° 7765, entraña un problema de valoración política. Ello en el tanto en que debe ponderarse la viabilidad de la aprobación de la reforma legal que se tramita y, en su caso, las consecuencias que tendría sobre el Estado la imposibilidad de ejecutar el contrato administrativo que podría surgir del procedimiento licitatorio que se pretende iniciar con la publicación del cartel.

CONCLUSIÓN:

    Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

Conforme lo dispuesto en los artículos 129 y 10 de la Constitución Política, las leyes mantienen su vigencia y posibilidad de ejecución en tanto no sean derogadas por otras de rango igual o superior, o bien, no sean declaradas inconstitucionales por la Sala Constitucional.

la iniciativa legislativa no tiene el efecto directo e inmediato de afectar la vigencia y eficacia de una norma legal. La ley que se pretende reformar o derogar puede ser ejecutada hasta tanto no entre en vigencia la ley derogante.

En ese sentido, la presentación de proyectos de ley tendientes a reformar o derogar la Ley N° 7765 de 17 de abril de 1998, no afecta su pertenencia al ordenamiento jurídico, por lo que tampoco impide su ejecución. Por el contrario, la aprobación de los proyectos objeto de la iniciativa legislativa afectaría tanto la vigencia como la eficacia de la Ley.

En consecuencia, desde el punto de vista jurídico, la iniciativa legislativa no constituye un impedimento para que se continúe con la ejecución de la ley, iniciando el procedimiento licitatorio que se plantea. Empero, la decisión debe sopesar la situación jurídica que se presentaría si antes de la conclusión de dicho procedimiento se llegare a emitir una

ley derogando o reformando sustancialmente la N° 7765.

    De Ud. muy atentamente,

 

 

 Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

 

MIRCH/mvc