C-144-2003

23 de mayo de 2003

 

 

Licdo. Guillermo Lee Ching

Presidente Comisión de Recursos Humanos

Presidencia de la República

Dirección General de Servicio Civil

 

 

Estimado señor:

 

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su atento oficio DG-169-2003, de fecha 12 de febrero del presente año, de la siguiente manera:

 

I. PROBLEMA PLANTEADO:

 

    Se solicita el criterio de este Órgano Asesor, en torno a la interpretación del artículo 6° de la Ley de Contingencia Fiscal (Ley número 8343 de 18 de diciembre de 2002), en relación con las siguientes interrogantes:

1. ¿Al establecerse un límite máximo de tres meses, se debe entender que a ningún funcionario se le deberá pagar más de ese término durante el año?
2. ¿Sería procedente la jornada extra por períodos inferiores a los tres meses, aunque en forma alterna se acumulen más de tres meses al año?
3. ¿Existiendo la justificación debida, podría autorizarse un período superior a los tres meses? (cuarto mes?)
4. ¿Se debe exigir la justificación para todo período que supere los tres meses?
5. El párrafo segundo del artículo 6 dispone que la autorización de los pagos de las horas extra deberá hacerse con estricto apego a los criterios de necesidad, razonabilidad y racionalidad del gasto público, estableciendo una salvedad. Siendo esto así, requerimos el criterio sobre los alcances del término "Salvo justificación expresa".
6. ¿Las horas extras que superen el límite de 4 horas diarias en días no libres, ni feriados o asuetos, deberán pagarse o no?. ¿Si corresponde pagarlas deberán pagarse a tiempo y medio o a tiempo sencillo?

    Como una consideración preliminar, nos permitimos señalar que en virtud del carácter interinstitucional que tiene la Comisión consultante (por lo que no cuenta con un órgano asesor en materia jurídica), se exime del cumplimiento del requisito de admisibilidad establecido en el artículo 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (ley número 6815, de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), en orden a la presentación de la opinión legal que deben aportar todos los órganos de la Administración Pública, a la hora de consultar el criterio técnico jurídico de esta Institución.

 

II. PREÁMBULO:

 

    En primer término, y de previo a examinar el fondo de lo consultado, dado que los aspectos consultados tienen relación directa con el tema de la jornada extraordinaria que se encuentra reconocida por nuestra legislación nacional, consideramos conveniente delimitar ese tópico. Ya en anteriores oportunidades, este Órgano Asesor ha examinado el punto en cuestión, por lo que con carácter ilustrativo traemos a colación un extracto del Dictamen C-047-2003, de fecha 20 de febrero del presente año, en donde con respecto a ese tema se expuso lo siguiente:

"En primer término, téngase presente que el reconocimiento de las denominadas "horas extra", nace cuando se supera la jornada laboral ordinaria y se trabaja en jornada extraordinaria (...) Establece el artículo 58 de nuestra Constitución Política, los períodos de tiempo máximo que deben comprender la jornada laboral ordinaria, tanto diurna como nocturna, así como el reconocimiento salarial que tiene que hacerse en el caso de la jornada extraordinaria, definiendo al respecto que:

 

"ARTICULO 58.- La jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas diarias y cuarenta y ocho horas a la semana. La jornada ordinaria de trabajo nocturno no podrá exceder de seis horas diarias y treinta y seis a la semana. El trabajo en horas extraordinarias deberá ser remunerado con un cincuenta por ciento más de lo sueldos o salarios estipulados. Sin embargo, estas disposiciones no se aplicarán en los casos de excepción muy calificados, que determine la ley." (El destacado no es del texto original)

 

En concordancia con dicho precepto constitucional, el Código de Trabajo, en su numeral 136 dispone:

 

"ARTICULO 136.- La jornada ordinaria de trabajo efectivo no podrá ser mayor de ocho horas en el día, de seis en la noche y de cuarenta y ocho horas por semana. Sin embargo, en los trabajos que por su propia condición no sean insalubres o peligrosos, podrá estipularse una jornada ordinaria diurna hasta de diez horas y una jornada mixta hasta de ocho horas, siempre que el trabajo semanal no exceda de las cuarenta y ocho horas. Las partes podrán contratar libremente las horas destinadas a descanso y comidas, atendiendo a la naturaleza del trabajo y a las disposiciones legales."

 

Es importante tener en consideración, que el constituyente y el legislador se han preocupado por regular los límites de tiempo máximos que deben comprender las jornadas laborales, según se trate de un tipo u otro (...) No obstante lo anotado, debe tenerse presente que el Código de Trabajo, en concordancia con lo dispuesto por el precepto constitucional supra citado, establece algunas excepciones a las normas dichas, citando al respecto el numeral 139 de dicho Cuerpo Normativo, que dispone:

 

"ARTICULO 139.- El trabajo efectivo que se ejecute fuera de los límites anteriormente fijados, o que exceda de la jornada inferior a éstos que contractualmente se pacte, constituye jornada extraordinaria y deberá ser remunerada con un cincuenta por ciento más de los salarios mínimos, o de los salarios superiores a éstos que se hubieren estipulado.

 

No se considerarán horas extraordinarias las que el trabajador ocupe en subsanar los errores imputables sólo a él, cometidos durante la jornada ordinaria.

 

El trabajo que fuera de la jornada ordinaria y durante las horas diurnas ejecuten voluntariamente los trabajadores en las explotaciones agrícolas o ganaderas, tampoco ameritará remuneración extraordinaria." (Así reformado por Ley Nº 56 de 7 de marzo de 1944, artículo 1º). (El destacado es nuestro).

 

Con respecto a la jornada extraordinaria, se denota que el legislador reconoce el carácter excepcional de este tipo de jornada, precisamente porque tal y como lo ha señalado la doctrina, ésta se presenta en casos de trabajos eminentemente ocasionales y discontinuos, que no pueden ser ejecutados durante la jornada ordinaria por el personal correspondiente, pues se entiende que las funciones habituales de la empresa respectiva, deben realizarse en el transcurso de la jornada ordinaria de labores.

 

En esos términos, es que se ha pronunciado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia número 243, de las 11:10 horas del 2 de octubre de 1992, al indicar que:

 

"La mayor parte de la doctrina, considera que la prolongación de la jornada de trabajo, debe obedecer a una necesidad imperiosa de parte de la empresa. Se trata de una circunstancia excepcional, derivada de una situación específica que la amerite, de ahí que no cabe convertirlas en habituales con la burla consiguiente de la jornada ordinaria, que se estableció respondiendo a necesidades de orden público, interés social y en defensa de la salud del trabajador (…). Tal y como se señaló en los considerandos precedentes, las horas extra no constituyen una obligación patronal, pues la misma se origina en una situación excepcional y transitoria, y una vez desaparecida, el trabajador se mantiene prestando la jornada ordinaria inicialmente pactada, sin que pueda alegarse algún derecho en ese sentido ".

 

Del análisis anterior se denota, que en nuestro Ordenamiento Jurídico se encuentran reguladas, en forma expresa, las diferentes clases de jornadas laborales que existen, siendo que en el supuesto de la jornada extraordinaria, su reconocimiento se establece para los casos en que el trabajo efectivo se realiza fuera de los límites que la misma legislación establece para cada tipo de jornada, o bien, cuando se excede la jornada inferior a éstos, que se haya pactado contractualmente." (Algunos destacados no corresponden al texto original).

3. SOBRE EL FONDO:

 

    En primer término, y en atención a las interrogantes planteadas, es importante señalar que con la promulgación de la Ley número 8343, de 18 de diciembre de 2002, publicada en el Diario Oficial La Gaceta, número 250 de 27 de diciembre del mismo año, se estableció un plan de contingencia fiscal, "...con el objetivo de racionalizar el gasto público, mejorar la eficiencia en la recaudación tributaria, así como generar nuevos ingresos (...)"; en aras de lograr la disminución del déficit fiscal (véase al respecto numerales 1 y 2 del citado Cuerpo Legal).

 

    Debe tenerse presente, que el mismo Cuerpo Legal dispone que su vigencia lo constituye el plazo de doce meses, durante el cual deben cumplirse los objetivos propuestos. (en este sentido ver el artículo 89 de esa Ley, que establece el plazo señalado, así como la excepción a éste). Dentro de este marco de referencia, traemos a exposición el numeral 6°, que es el que a nuestros efectos nos ocupa en este estudio. Dispone el citado numeral:

 

"Artículo 6º—Pago de la jornada extraordinaria. No podrán autorizarse jornadas extraordinarias a una misma persona en forma sucesiva durante más de tres meses, en virtud de que desnaturaliza el carácter extraordinario de este tipo de jornada. Salvo justificación expresa y conforme a dichos criterios, la autorización de los pagos de horas extras por parte de las instancias de recursos humanos y los jerarcas de cada institución del Estado, deberá realizarse con estricto apego a los criterios de necesidad, razonabilidad y racionalización del gasto público."

 

    Del numeral transcrito, y de acuerdo a lo expuesto sobre el plan de contingencia fiscal que establece el Cuerpo Legal de referencia, se denota que la disposición en examen viene a establecer reglas claras y precisas para limitar la autorización en el pago de la jornada extraordinaria que se reconoce en nuestro medio, propugnándose por un cumplimiento de ésta acorde con su carácter extraordinario.

 

    En este sentido, recuérdese, que tal y como lo señalábamos en el acápite anterior, la jornada extraordinaria se presenta en casos de trabajos eminentemente ocasionales y discontinuos; pues en caso de una autorización permanente de ésta, pierde el carácter extraordinario que la caracteriza y deviene en una jornada habitual o permanente. A mayor abundamiento, y dado que éste es un punto fundamental en el análisis que realizamos, consideramos conveniente citar el pensamiento del ilustre tratadista Guillermo Cabanellas, quien al desarrollar el tema de la jornada extraordinaria, señaló:

 

"(...) como bien se ha sostenido, la jornada extraordinaria de trabajo, para ser tal, debe ser prestada en forma temporal, eventual o excepcional. Una jornada suplementaria de trabajo prestada cotidianamente sería el derrumbe y violación del beneficio de la limitación de la jornada diaria (...) lo que se encuentra aquí en juego no es una mayor retribución a favor del trabajador, sino su salud, tomando un valor de carácter social (...)" (Cabanellas Guillermo. Tratado de Derecho Laboral. Editorial Heliasta S.R.L., Buenos Aires, 1988, p.424-434).

 

    Realizada la anterior delimitación, y retomando la disposición contenida en el numeral 6° en estudio, es dable señalar que la letra del numeral establece en forma indubitable una limitación para la autorización de las horas que se laboran en jornada extraordinaria, en el sentido de que se estipula que no se pueden autorizar a una misma persona, en forma sucesiva, durante más de tres meses.

 

    La duda principal que se presenta, y que el mismo texto de la norma promueve por la forma en que fue redactada, es que tal y como se indicó, se establece un plazo máximo de autorización de las horas extras, para una misma persona, de tres meses, pero se incluye el término "en forma sucesiva", lo que se presta a confusión, en el tanto queda la duda de si lo autorizado es por un máximo de tres meses anuales (durante el plazo de vigencia de la referida Ley); o bien, si se puede autorizar una mayor cantidad de tiempo (superior a los tres meses), con la condición de que la jornada extraordinaria no se presente de manera sucesiva, sino de forma alterna.

 

    A ese respecto, es dable señalar que del estudio de las actas de la Asamblea Legislativa, con relación a la promulgación de la Ley en estudio, se denota que no existió discusión alguna en cuanto al punto que hoy nos cuestiona, de modo que el numeral 6° en cuestión se aprobó tal y como había sido presentado a consideración de los señores Diputados.

 

    Lo anterior, nos invita a establecer una interpretación de la norma en estudio, a fin de dilucidar el sentido correcto de la misma. Por ello, consideramos prudente hacer referencia a los parámetros expuestos por este Órgano Consultor, en torno al tema de la interpretación de la norma jurídica. Así, en la Opinión Jurídica OJ-032-2002 del 19 de marzo de 2002, se indicó:

 

"...Ya en otras oportunidades hemos sostenido, que interpretar la ley es establecer o descubrir el verdadero sentido de lo que manda la norma, a través de los datos y signos externos mediante los cuales ésta se manifiesta.

Como bien lo indica Sainz de Bujanda: "La meta de la interpretación, pues, es la averiguación del sentido o espíritu del precepto; pero tal sentido ha de hallarse a través del cuerpo (las palabras, por ejemplo, del texto de la disposición escrita) de éste, que, por tanto, constituye el objeto de la interpretación. Los medios de que el intérprete se vale son cualesquiera datos que sirvan para precisar el sentido de la norma o que ayuden u orienten en la búsqueda del mismo" (SAINZ DE BUJANDA, (Fernando). "Lecciones de Derecho Financiero". Décima Edición, Universidad Complutense-Facultad de Derecho, Sección de Publicaciones, Madrid, 1993, p. 63).

En nuestro Derecho positivo, el artículo 10 del Código Civil señala que "Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas" (Es importante advertir, que el artículo 14 del Código Civil dispone que: "las disposiciones de este Código se aplicarán como supletorias de las materias regidas por otras leyes".).

Siguiendo la orientación interpretativa e integradora a que alude la norma transcrita supra, debemos afirmar que el texto de una norma jurídica es un modelo de síntesis y de intención integradora, pues recoge todos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales del tema en cuestión, es decir, la realidad del Derecho viviente y en constante aplicación; lo cual delimita, de algún modo, al operador jurídico de hacer interpretación de aquél en una dirección determinada, máxime cuando del tenor mismo del texto normativo no deriva dificultad alguna de discernir su verdadero sentido, pues adolece de obscuridad o defectos en su redacción.

Por su parte, el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública establece que "1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. 2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

En atención de los preceptos normativos antes aludidos, es claro que además de exigirse una cierta sujeción a lo que en la ley se pretendió decir, entratándose de normas administrativas, es preciso interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional y acorde al ordenamiento jurídico, es decir, en la que mejor se corresponda a la satisfacción del "interés público" (Art. 113 de la L.G.A.P.), todo en resguardo del equilibrio entre la eficiencia de la Administración y el respeto de la libertad, dignidad y demás derechos fundamentales de los administrados (Art. 8 Ibídem)."

 

    De las consideraciones recién transcritas se denota, que para poder determinar los alcances del texto de una norma, es necesario tomar en cuenta la satisfacción del interés público u objetivo por la cual fue creada, siendo importante además considerar los antecedentes históricos, los legislativos, así como la realidad social del tiempo en que la norma es aplicada.

 

    En el caso que nos ocupa, destacamos que el artículo 6 de la Ley en estudio, se encuentra ubicado en el Capítulo II "Racionalización del gasto", específicamente en la Sección Única de ese capítulo, denominada "Contingencia en el gasto", siendo notable a esos efectos, que el espíritu de la norma se encuadra, precisamente, en la idea de la contención del gasto público, y en los esfuerzos establecidos en aras de lograr una disminución del déficit fiscal, mediante la implementación de una serie de medidas que coadyuven en la consecución de esos objetivos.

 

    De esta forma se explica, que la intención de la norma es autorizar un término máximo de tres meses, a una misma persona, para laborar en jornada extraordinaria, durante el período de vigencia de esa Ley.

 

    Si bien es cierto, tal y como indicábamos, la frase "en forma sucesiva" podría plantear la posibilidad de que laborando alternamente períodos menores a los tres meses en mención, podría autorizarse períodos mayores a ese término, es nuestro parecer, que una autorización en ese sentido devendría en contradictoria con los objetivos propuestos por la Ley de referencia, así como con el mismo carácter extraordinario que se le reconoce a esa jornada, y que inclusive es objeto de mención en la misma norma en estudio, mención que persigue salvaguardar la naturaleza excepcional de ese tipo de jornada.

 

    De todas formas, debe tenerse también presente que en el párrafo segundo del artículo 6° en referencia, se dispone una salvedad a lo instaurado en el primer párrafo, al señalarse que en caso de que existan justificaciones expresas que así lo ameriten, podrán autorizarse jornadas extraordinarias por períodos mayores a los tres meses, siempre y cuando las instancias de recursos humanos y los jerarcas de cada institución del Estado, lo realicen con estricto apego a los criterios de necesidad, razonabilidad y racionalización del gasto público. Y esta previsión es perfectamente entendible en esos términos, dado que es posible que existan situaciones especiales, en donde se solicite la autorización de una jornada extraordinaria por encima del consabido término de los tres meses, y en las cuales, atendiendo a los criterios expuestos, sea permisible su autorización.

 

    Una vez realizadas las anteriores consideraciones, procederemos a evacuar las interrogantes planteadas, atendiendo el orden en el que las mismas fueron expuestas.

 

    Refiere la primera interrogante que si al establecerse un límite máximo de tres meses, se debe entender que a ningún funcionario se le deberá pagar más de ese término durante el año?

 

    Tal y como se expuso en los párrafos anteriores, con la promulgación de la Ley de Contingencia Fiscal se persiguen unos objetivos muy claros, que se sintetizan en la racionalización del gasto público, la mejora en la eficiencia en la recaudación tributaria, y en la generación de nuevos ingresos, en aras de lograr la disminución del déficit fiscal. En cumplimiento de esos objetivos, la norma establece un plazo máximo de tres meses, para ser autorizados por concepto de la jornada extraordinaria que ejecute una misma persona.

 

    Como se desprende de la norma en estudio, la autorización para el pago de la jornada extraordinaria por períodos superiores a los tres meses contemplados, desnaturaliza la esencia de este tipo de jornada, que reiteramos debe ser ocasional y nunca permanente, así como también contraría los objetivos propuestos con la promulgación del citado Cuerpo Legal. No obstante lo anterior, tal y como lo explicáramos en los párrafos precedentes, existe la posibilidad de autorizar la jornada extraordinaria, por encima del término de los tres meses en mención, cuando existan situación especial que así lo ameriten, siempre y cuando la citada autorización se otorgue atendiendo los criterios de necesidad, razonibilidad y racionalización del gasto público, que en forma expresa dispone la misma norma.

 

    Una vez evacuado ese aspecto, traemos a colación la segunda interrogante planteada, mediante la cual se nos cuestiona la procedencia de reconocer la jornada extraordinaria por períodos inferiores a los tres meses, aunque en forma alterna se acumulen más de ese término al año.

 

    Tal y como lo reseñáramos líneas atrás, la redacción poco clara de la norma, al disponer que no se pueden autorizar jornadas extraordinarias a una misma persona, por un período superior a los tres meses, agregando en ese mismo párrafo la frase "en forma sucesiva", ocasiona una duda razonable, en el tanto se cuestiona la posibilidad de que laborando alternamente períodos menores a los tres meses en mención, se pueda autorizar períodos mayores a ese término.

 

    No obstante, tal duda se aclara, conforme a la interpretación que corresponde darle a la norma en referencia, considerándola globalmente como parte integrante del Cuerpo Legal en que se contempla, tomando en cuenta que la misma norma propugna por respetar el carácter excepcional de la jornada extraordinaria (lo cual obviamente se irrespeta con autorizaciones sucesivas de jornadas extraordinarias), así como considerando los objetivos que promueve la Ley de referencia, y a los que tantas veces hemos aucudido; de modo que resulta evidente que una autorización por períodos inferiores a los tres meses, pero que en conjunto suman más de ese término, contraría los aspectos referidos, ocasionándose así una transgresión del mismo espíritu que la norma persigue.

 

    A mayor abundamiento, y en apoyo a lo expuesto, traemos a colación una resolución de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en donde con relación al carácter extraordinario de esta jornada, se indicó:

 

"La realidad es que en diversos centros de trabajo existe la mala práctica de abusar de la jornada extraordinaria como simple medio para procurar un complemento salarial. Es claro que esta actitud desnaturaliza los propósitos del instituto, y a lo que es más delicado, constituye una seria amenaza para la salud de los trabajadores y su integración familiar...". (resolución de las 17:33 horas del 10 de febrero de 1998).

 

    Así las cosas, dada la naturaleza de excepcionabilidad y discontinuidad que caracterizan a la jornada de tiempo extraordinario, de acuerdo a lo estipulado por el numeral 6° en análisis, es factible la autorización del pago de horas extras durante este año (de acuerdo al plazo de vigencia de la Ley de referencia), hasta por un máximo de tres meses. Por lo tanto, no procede su venia para aquellas jornadas, que en forma alterna, sean superiores a un trimestre, salvo casos especiales que se encuentren debidamente justificados, y que atiendan los criterios de necesidad, razonibilidad y racionalización del gasto público, que la misma norma señala.

 

    Una vez dilucidados los anteriores cuestionamientos, procederemos a evacuar las interrogantes 3 y 4, las cuales atenderemos en forma conjunta, en virtud de que lo consultado en ambas se relaciona. En éstas se nos cuestiona si existiendo la justificación debida puede autorizarse un período superior a los tres meses, así como si se debe exigir dicha justificación para todo período que supere ese término.

 

    Tal y como lo hemos expuesto, el párrafo segundo del numeral 6° en estudio, plantea la posibilidad de autorizar una jornada extraordinaria por un período superior a los tres meses mencionados, en casos especiales, cuando exista una justificación expresa que así lo amerite. Es indudable que el legislador se planteó la posibilidad de que existieran situaciones especiales, en las que fuera necesario superar el término señalado. Sin embargo, estableció la previsión de que las instancias de recursos humanos y los jerarcas de cada institución del Estado, supeditaran esa autorización a los criterios de necesidad, razonabilidad y racionalización del gasto público, tomando en cuenta además el carácter extraordinario que se le reconoce a esa jornada.

 

    Por ello, es factible que se pueda autorizar la jornada extraordinaria por un término superior a los tres meses señalados, siempre y cuando exista una justificación expresa que así lo amerite. De este modo, aquellos a quienes corresponde autorizarla, deben valorar las justificaciones presentadas, y determinar la necesidad de su autorización, con estricto apego a los criterios mencionados.

 

    A mayor abundamiento, y con carácter ilustrativo, traemos a colación lo expuesto por este Órgano Asesor, en el Dictamen N° C-192-99 de 29 de setiembre de 1999, en donde con respecto al tema de la regulación y el eventual reconocimiento de horas extras en el sector público, se indicó:

"Por la excepcionalidad de tal tiempo extraordinario de trabajo, éste es dable, bajo circunstancias muy calificadas, tal y como lo ha dictaminado la doctrina y la jurisprudencia de los altos Tribunales de Justicia, siendo autorizada con mayor rigurosidad dentro del ordenamiento que rige a la Administración Pública. Así, para la procedencia del "tiempo extra de trabajo" en cualquier institución del Estado Central, debe contarse, previamente, no sólo con la autorización del Jerarca Superior, si no, con la aprobación de la Comisión de Recursos Humanos, según lo ordenan, el artículo 17 de la Ley de Salarios de la Administración Pública 11, el Decreto No. 14638-H del 23 de junio de 1983 y la normativa conexa llamada "Normas que regulan el pago de tiempo extraordinario en el Sector Público", dentro de la cual, se encuentran los lineamientos generales e importantes, que, en materia de tiempo extraordinario deben tomar en consideración todas las instituciones, y demás dependencias que conforman el Sector Público, manteniéndose la Comisión de Recursos Humanos de mención, ligado con las políticas que tiendan a la reducción del gasto público en general..."

    De acuerdo a lo transcrito se evidencia, que el norte en materia de reconocimiento de la jornada extraordinaria en el Sector Público, ha venido siendo el carácter restrictivo que debe darse a este materia, en función de la reducción del gasto público. Así, inclusive de previo a la instauración del plan de contingencia fiscal que se fraguó con la promulgación de la Ley en estudio, la Comisión de Recursos Humanos, a la hora de extender las respectivas autorizaciones, ha venido tomando en cuenta estos criterios y valorando las justificaciones expresas que se le presentan para tal reconocimiento. La implementación de este tipo de controles evita que se utilice la jornada extraordinaria para el cumplimiento de funciones habituales o permanentes, en detrimento del carácter excepcional que tiene la misma, y al que hemos hecho referencia en este estudio.

 

    En este sentido, dado que estas medidas se mantienen e inclusive se incrementan con las disposiciones contenidas en la Ley de Contingencia Fiscal, concretamente a los efectos de este estudio, en materia de jornada extraordinaria es evidente que la Comisión consultante, a la hora de extender las referidas autorizaciones, debe mantener un criterio apegado a la política de reducción del gasto público (que recalcamos se enfatiza en ese texto normativo), y valorar la conveniencia y necesidad de dar su venia para aquellos casos en que se solicita la autorización por un término superior a los tres meses, claro está con una justificación expresa que así lo fundamente.

 

    Realizadas las anteriores consideraciones, procederemos a dilucidar la quinta interrogante planteada, mediante la cual se nos cuestiona los alcances de la frase "Salvo justificación expresa", que se incluye en el numeral 6 de referencia.

 

    Tal y como lo indicáramos en su oportunidad, el legislador, en el párrafo segundo del numeral 6° en referencia, estableció una salvedad a lo instaurado en el primer párrafo de ese numeral, mediante la cual posibilitó, que existiendo de por medio justificaciones expresas que así lo fundamenten, pueden autorizarse jornadas extraordinarias por períodos mayores a los tres meses, siempre y cuando las instancias de recursos humanos y los jerarcas de cada institución del Estado, valoren la concesión de la autorización, atendiendo a los criterios de necesidad, razonabilidad y racionalización del gasto público.

   

    Desde esa perspectiva, la expresión "salvo justificación expresa" debe ajustarse al propósito de la Ley, es decir, a la intención del legislador de lograr una efectiva restricción de los gastos públicos, pero sin olvidar que en situaciones especiales pueda autorizarse esa jornada por encima del término de los tres meses que refiere la misma norma.

 

    Así, reiteramos, de acuerdo a los objetivos que persigue la Ley de comentario, es claro que esa expresión debe interpretarse restrictivamente, de modo que la autorización de la jornada extraordinaria, por encima de los límites señalados por ese numeral, se otorgue en situaciones especiales, previa valoración de los supuestos que la fundamentan.

 

    En cuanto a la sexta interrogante, mediante la cual se nos cuestiona la forma en que deben reconocerse las horas extraordinarias que superen el límite establecido en el numeral 140 del Código de Trabajo, es menester indicar que este Órgano Asesor, en una consulta planteada por la misma Comisión consultante en idénticos términos, realizó una amplia explicación acerca de ese aspecto. Por lo tanto, y a fin de no ser repetitivos con lo expuesto en esa oportunidad, traemos a colación un extracto de lo desarrollado al respecto, mediante el Dictamen C-074-2003, de fecha 14 de marzo del presente año, en donde se manifestó:

 

"La consulta planteada refiere a la procedencia de reconocer la jornada extraordinaria que laboren los servidores por encima de las 12 horas, que estipula el artículo 140 de nuestro Código de Trabajo. A mayor ilustración, traemos a colación lo dispuesto en ese numeral. Así:

"ARTICULO 140.- La jornada extraordinaria, sumada a la ordinaria, no podrá exceder de doce horas, salvo que por siniestro ocurrido o riesgo inminente peligren las personas, los establecimientos, las máquinas o instalaciones, los plantíos, los productos o cosechas y que, sin evidente perjuicio, no puedan sustituirse los trabajadores o suspenderse las labores de los que están trabajando." (El destacado no corresponde al texto original).

Del numeral recién transcrito se evidencia que, en nuestro Ordenamiento Jurídico se encuentra establecida una jornada laboral máxima de 12 horas, que comprende el tiempo laborado en la jornada ordinaria, así como el trabajo excepcional que se realiza en jornada extraordinaria. Ese término sólo puede ser superado cuando se está en presencia de alguno de los supuestos señalados por esa norma, que hacen referencia expresa a un siniestro ocurrido o un riesgo inminente para las personas u objetos que ahí se contemplan, de modo que, no pueden sustituirse a los trabajadores o suspenderse las labores de los que están trabajando, sin que con ello se cause un evidente perjuicio.

El numeral de cita es lo suficientemente claro en señalar esos dos supuestos, como los únicos en que puede sobrepasarse la jornada laboral máxima de doce horas. Si observamos la naturaleza de ambos, es posible evidenciar el carácter excepcional y urgente de los mismos (siniestro ocurrido o riesgo inminente), lo que resalta una vez más la intención del legislador de establecer un límite máximo para el cumplimiento de la jornada laboral por parte de los trabajadores.

Tal limitación refleja el acogimiento de las tesis esbozadas por reconocida doctrina, en el sentido de que al fijar un término máximo para que los empleados cumplan con sus tareas, se salvaguardan las razones de orden ético (humanización de las condiciones de trabajo); de orden social (conservación de la salud de quienes trabajan); y de tipo económico (obtener la mayor capacidad de producción del individuo, sin que experimente el agotamiento de prolongadas jornadas), que deben imperar en toda relación laboral. (Véase al respecto Pozzo, Juan D., Derecho del Trabajo, Buenos Aires, Ediar Editores, 1948, p.111.).

Ello implica que, de principio, la jornada de trabajo debe cumplirse dentro de los períodos señalados por el legislador para cada tipo de jornada, precisamente por existir razones de peso para haber realizado esa previsión, salvo los casos excepcionales, que son definidos por la misma legislación en la materia.

Las anteriores consideraciones no obstan para señalar que, en la práctica, muchas veces los patronos promueven las llamadas "jornadas excesivas", que son las que cumplen sus empleados cuando laboran por encima del límite legalmente previsto de las doce horas, sin que necesariamente se cumplan con los supuestos que delimita el numeral 140 en mención; sino que más bien obedecen al interés de éstos por aumentar la productividad de sus empresas, y por ende de lograr un mayor margen en sus ganancias.

A ese respecto, dejamos establecido que este tipo de jornadas son abiertamente ilegales, toda vez que transgreden los límites de tiempo máximo que la misma normativa se encarga de definir para el cumplimiento de la jornada laboral. Y recalcamos, que únicamente en el caso de que se esté en presencia de un riesgo inminente o de un siniestro ocurrido, la legislación laboral permite laborar por encima del término de las doce horas, a que nos hemos venido refiriendo(...)

(...) el trabajo por encima del límite legalmente establecido, obedece a "razones muy especiales". Según lo expuesto supra, necesariamente, tal y como lo regula el numeral en cuestión, dichas razones deben hacer referencia a alguno de los supuestos que la misma norma establece, en el sentido de que debe estarse en presencia de situaciones de riesgo inminente o de siniestro ocurrido, para que se autorice a laborar por encima de esos límites. En el caso de que se trate de la jornada excesiva, que hablamos en los párrafos precedentes, según quedó expuesto nos es dable su reconocimiento, por ser una jornada que infringe abiertamente las Leyes de Trabajo.

De modo que, cuando se cumpla con lo preceptuado en el numeral 140 de análisis, es evidente que el servidor no "puede perder" las horas que labore por encima del límite máximo al que hemos hecho referencia (doce horas); toda vez que la misma legislación en la materia se ha preocupado por regular esos casos excepcionales, en el sentido de que se permite superar esos límites en virtud del carácter inminente y necesario que tiene la continuación en la prestación de los servicios.

No obstante lo expuesto, es dable anotar que este Órgano Asesor tiene conocimiento de algunos casos, en que nuestros Tribunales de Justicia han reconocido como horas extras, aquellas laboradas por encima del límite máximo previsto. Lo anterior, en virtud de la naturaleza particular de las funciones cumplidas por los demandantes, que implica que deben cumplir su jornada laboral en horarios extraordinarios. A ese efecto, citamos las sentencias que han reconocido ese punto a los miembros de la Fuerza Pública, así como a los agentes del Organismo de Investigación Judicial. (Véase al respecto sentencias de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, números 174-91, de las 15:00 horas del 25 de setiembre de 1991 y 299-96, de las 9:05 horas del 11 de octubre de 1996).

Hecha la anterior salvedad, y de acuerdo a lo expuesto, en respuesta a la primera interrogante planteada, recapitulamos diciendo que en el caso de que los servidores superen la jornada laboral máxima prevista en el numeral 140 del Código de Trabajo, por estar frente a alguno de los supuestos delimitados por dicho numeral, necesariamente deben reconocérseles, en forma económica, el excedente de tiempo que efectivamente hayan laborado.

Una vez evacuado ese aspecto, traemos a colación la segunda interrogante planteada, la cual hace referencia a la forma en que debe hacerse la retribución respectiva.

 

    Cabe señalar, en relación con esta segunda interrogante, que para ser objeto de la retribución en mención, es necesario el efectivo cumplimiento de los supuestos que establece el numeral 140 de referencia. En ese sentido, tal y como hemos venido insistiendo, estamos en presencia de situaciones excepcionales y urgentes, en donde está de por medio un riesgo inminente o un siniestro ocurrido en el lugar de trabajo, los cuales justifican la continuación en la prestación de los servicios. Teniendo en cuenta tales parámetros, es dable señalar que si bien es cierto nuestro legislador se ocupó en delimitar las situaciones en que es factible superar los límites de tiempo establecidos para el cumplimiento de la jornada laboral, no definió de manera concreta, la forma en que debía hacerse la retribución económica de esas horas trabajadas de más.

No obstante, es nuestro criterio, que dada la naturaleza excepcional de ambos supuestos contemplados, el reconocimiento económico que debe realizarse para las horas laboradas por encima del término de las doce horas tantas veces enunciado, debe ser partiendo del salario ordinario que perciben los trabajadores por la prestación de los servicios, pues cancelar esas horas con el recargo que señala el numeral 58 de nuestra Carta Fundamental, sería castigar de forma injustificada al patrono, que requiere el trabajo extraordinario de sus empleados en virtud de las apuntadas situaciones de emergencia, las cuales obviamente escapan a su control y devienen en una obligación no sólo legal, sino también moral para el trabajador, en procura de salvaguardar a las personas, los establecimientos, las máquinas o instalaciones, los plantíos, los productos o cosechas, que están siendo amenazados (...)".

IV.    CONCLUSIONES:

    Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1.    El artículo 6 de la Ley de Contingencia Fiscal establece un período máximo de tres meses a autorizar por concepto de jornada extraordinaria, a una misma persona, durante la vigencia de ese Cuerpo Legal

 

2.    No es procedente la autorización de la jornada extraordinaria, para períodos inferiores a los tres meses, pero que en forma alterna acumulen más de ese término, so pena de desvirtuar el carácter extraordinario que se le reconoce a esa jornada

 

3.    En casos especiales, en que exista una justificación expresa al respecto, puede autorizarse una jornada extraordinaria por encima del término de los tres meses, siempre y cuando se realice con estricto apego a los criterios de necesidad,

razonabilidad y racionalización del gasto público, que señala el numeral 6 en cuestión.

 

4.    Nuestro Ordenamiento Jurídico establece una jornada laboral máxima de 12 horas, que comprende el tiempo que se trabaja en la jornada ordinaria, así como el trabajo excepcional que se realiza en jornada extraordinaria. Los únicos dos supuestos que prevé la legislación laboral como susceptibles de sobrepasar el límite máximo establecido para el cumplimiento de la jornada laboral, son el siniestro ocurrido o el riesgo inminente sobre las personas, o los establecimientos de trabajo

 

5.    En el caso de los servidores que superan la jornada laboral máxima prevista, por estar frente a alguno de los supuestos en mención, necesariamente deben reconocérseles, en forma económica, el excedente de tiempo que efectivamente hayan

laborado, a cuyo efecto, se tomará en cuenta el salario ordinario que éstos perciben

 

    Del señor Presidente de la Comisión de Recursos Humanos, se suscribe, con toda consideración,

 

 

 

Licda. Irene González Campos

PROCURADORA ADJUNTA

 

ICG/rg.