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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 150 del 27/05/2003
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 150
 
  Dictamen : 150 del 27/05/2003   
( RECONSIDERADO )  

C-150-2003
27 de mayo del 2003
 
 
 
Licenciado
Alejandro Bermúdez Mora
Secretario
Tribunal Supremo de Elecciones
 
 
 
Estimado señor:
 
    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio 1223-2003, mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre los alcances de los artículos 4 y 6 de la Ley de Contingencia Fiscal, N° 8343 de 18 de diciembre del 2002.
Esta solicitud se hace con base en lo acordado por el Tribunal Supremo de Elecciones, en la sesión N° 48-2003, artículo tercero, celebrada el 22 de abril del año en curso.
 
I.- ANTECEDENTES.
 
A.- Criterio de la Asesoría Jurídica del Órgano consultante.
 
En el oficio N° A.J.073-2003 de 3 de abril del año en curso, suscrito por el Lic. Hugo Picado León, asesor jurídico, se arriba a las siguientes conclusiones:
"Respecto del conflicto normativo que plantea el señor Víquez Jiménez, entre la Ley de Salarios y Régimen de Mérito del Tribunal Supremo de Elecciones y el Registro Civil y la Ley de Contingencia Fiscal, se considera que en el presente caso rige la regla que la norma posterior prevalece sobre la anterior, aunado al carácter temporal de la segunda Ley –vigencia de un año- y a la directriz presidencial de austeridad y reducción del déficit fiscal, por lo tanto, durante el año 2003, no aplicaría la Ley de Salarios de Tribunal, para los funcionarios que reciben sueldos o iguales o superiores a un millón de colones.
 
Vale aclarar que no obstante la interpretación legal que aquí se plasma, los alcances presupuestarios y la definición técnica de las cuestiones referentes a los pagos salariales, clases de puestos, sistemas de pagos de la Dirección General de Informática, y demás relacionados, no es competencia de esta Asesoría, sino que corresponde a las dependencias del Ministerio de Hacienda rectora en la materia, por lo que se insta para que de estimarlo oportuno, las oficinas competentes de este Tribunal procedan con la consulta respectiva."
 
"La lógica de esta norma es clara en cuanto no permite un plazo mayor consecutivo pues se estaría ordinariando una jornada al margen de la ley (Código Laboral), que ya ha establecido límites para cada jornada según su naturaleza –diurna, nocturna, mixta y extraordinaria-. Sin embargo, cabe algún cuestionamiento sobre la salvedad establecida en el artículo de cita, pues pareciera ser que ésta se refiere a posibilidad de la autorización de jornadas extraordinarias consecutivas superiores a tres meses, siempre que se justificación sea expresa y en acatamiento de los criterios mencionados. Pero como la norma es confusa y no hace referencia a lo que se está exceptuando, esta Asesoría recomienda limitar el otorgamiento de jornadas extraordinarias para que no excedan de tres meses consecutivos y esperar una reforma al artículo o una interpretación auténtica por parte de la Asamblea Legislativa, que permita dar claridad a su contenido con miras a su plena aplicación."
 
"La jurisprudencia precitada [se refiere a la de la Sala Constitucional] nos confirma, que la única forma de que la Administración Pública realice sus actos, es que el ordenamiento jurídico se lo permita y la normativa actual le impone prohibiciones tales como las analizadas, por tanto es deber del Tribunal acatarlas durante su vigencia, tomando las medidas pertinentes para la buena marcha de sus funciones."
B.- Criterios de la Procuraduría General de la República.
 
    Sobre dos, de las tres normas legales sobre las que versa la consulta, el Órgano Asesor se ha pronunciado. En efecto, en el dictamen C-093-2003 de 3 de abril del 2003, nos referimos al numeral 4 de la Ley N° 8343, mientras que en el dictamen C-144-2003 de 23 de mayo del 2003, analizamos el artículo 6 de la citada ley. Incluso, en relación con el artículo 4 ya rendimos el informe a la Sala Constitucional, en la acción de inconstitucionalidad que planteó el Lic. Ricardo Vargas Hidalgo, la cual se tramita bajo el expediente judicial N° 03-003846-0007-CO, donde concluimos que el citado precepto, al igual que otros que se impugnan (el 37 incisos a y b), son inconstitucionales. En vista de lo anterior, en el desarrollo de este estudio estaremos recurriendo a esos pronunciamientos para fundamentar nuestra posición.
 
II.- SOBRE EL FONDO.
 
    La consulta involucra tres aspectos, los cuales, para su mejor comprensión, los vamos a analizar en forma separada.
 
A.- LA CONTRADICCIÓN ENTRE EL ARTÍCULO 4 DE LA LEY N.° 8343 Y LOS ARTÍCULOS 6, 7 Y 10 DE LA LEY DE SALARIOS Y RÉGIMEN DE MÉRITO DEL TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES Y EL REGISTRO CIVIL, LEY N.° 4519 DE 24 DE DICIEMBRE DE 1969.
 
    De acuerdo con nuestro punto de vista, la situación planteada no presenta ningún problema para el operador jurídico. La razón es sencilla; el ordenamiento jurídico cuenta con reglas claras, precisas y concretas para resolver los conflictos de normas en el tiempo.
 
    Los estudiosos del Derecho han elaborado una serie de reglas para solucionar los conflictos de normas en el tiempo. El operador jurídico sabe que, siguiendo esos criterios, aplicará la norma correcta a la situación que se le presenta. Es importante resaltar que algunas de estas normas, están consagradas en el ordenamiento jurídico; otras, son principios que debe conocer el abogado para hacer una exégesis adecuada del sistema jurídico.
 
    La primera regla que tenemos, es el principio de jerarquización normativa, el cual establece que en el ordenamiento jurídico existen unas normas que son superiores a otras. Las consecuencias de este principio son: la norma superior prevalece sobre la inferior; la de menor rango no puede modificar a la de superior jerarquía; y, el operador jurídico está en el deber de optar siempre por el precepto de mayor rango.
 
Este principio se encuentra recogido en el ordenamiento jurídico costarricense en los artículos 7 y 10, e implícitamente, en los artículos 121 y 140, incisos 3) y 18) de la Constitución Política, en los artículos 1 y 2 del Código Civil, en el artículo 1 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y en el articulo 6 de la Ley General de la Administración Pública.
La segunda, la encontramos en el principio de que la norma posterior deroga a la anterior. Esta regla supone que estamos frente a normas de igual jerarquía, ya que de no ser así, la técnica que se debería aplicar sería la expresada en el párrafo anterior.
 
    En nuestro país este principio está recogido en el numeral 129 de la Constitución Política y en el artículo 8 del Código Civil. En el dictamen C 122- 97 del 8 de julio de 1997, sobre este tema, expresamos lo siguiente:
"Nuestro ordenamiento jurídico regula lo relacionado con la derogación de normas, específicamente en el párrafo final del artículo 129 de la Constitución Política, en relación con el artículo 8° del Código Civil.
‘Artículo 129.-… La Ley no queda abrogada ni derogada, sino por otra posterior y contra su observancia no puede alegarse desuso ni costumbre o práctica en contrario’.
‘Artículo 8.- Las leyes sólo se derogan por otras posteriores y contra su observancia no puede alegarse desuso o práctica en contrario. La derogatoria tendrá el alcance que expresamente se disponga y se extenderá también a todo aquello que en ley nueva, sobre la misma materia, sea incompatible con la ley anterior. Por la simple derogatoria de una ley no recobran vigencia la que ésta hubiere derogado’.
La Procuraduría General de la República, por su parte, se ha pronunciado en esta materia, partiendo para ello de lo expresado por nuestro Tratadista don Alberto Brenes Córdoba en su Obra ‘Tratado de las Personas’ (Editorial Juricentro S.A., San José, 1986, p. 95), al afirmar que ‘desde el punto de vista doctrinario, el acto mediante el cual el legislador deja sin efecto una ley, se conoce con el nombre de abrogación o derogación. Términos que se utilizan para expresar la acción y el resultado de abolir una ley en su totalidad o en parte nada más. La derogación puede ser expresa o tácita, según se haga en términos explícitos, o que resulte de la incompatibilidad de la ley nueva con la ley anterior, ya que es principio general, que las leyes nuevas destruyen las leyes viejas en todo aquello que se le oponga’".
Por su parte, la Sala Primera de la Corte Suprema de Justicia, en la resolución número 130 de las 14:30 horas del 26 de agosto de 1992, indicó:
"La derogación de una norma jurídica se origina en la promulgación de otra posterior, a la cual hace perder vigencia. Tal principio lo consagra nuestro Derecho Positivo en el artículo 8 del Código Civil y en el 129 de la Constitución Política. Asimismo, según se deriva de dichas disposiciones, la derogatoria puede ser expresa o tácita. La tácita sobreviene cuando surge incompatibilidad de la nueva ley con la anterior, sobre la misma materia, produciéndose así contradicción. .."
    La tercera, se expresa en el principio de que la norma especial prevalece sobre la general. Aquí estamos ante el supuesto de normas de igual jerarquía y que pueden tener o no la misma fecha de vigencia, debiendo optar el operador jurídico por la especial frente a la general. Sobre el particular, en el dictamen C-061-2002 de 25 de febrero del 2002, expresamos lo siguiente:
"Como ha indicado en reiteradas ocasiones este Órgano Consultivo, las antinomias normativas pueden ser resueltas a través de tres criterios hermenéuticos diferentes: el jerárquico, el de especialidad y el cronológico. Se afirma la procedencia de este último, por cuanto la Ley de la Contraloría, N. 7428, fue sancionada el 7 de septiembre de 1994, en tanto la Ley del Banco Central, N. 7558, es de 3 de noviembre de 1995. Empero, es sabido que la aplicación de los criterios de la hermenéutica jurídica no es absoluta, que estos criterios no constituyen una norma del ordenamiento ni tampoco un principio; son criterios que orientan al operador jurídico con el fin de determinar la aplicación de las normas. Se exceptúa el caso del criterio jerárquico en virtud de que la Constitución y las leyes sí establecen la jerarquía de las normas. Ahora bien, el criterio cronológico no implica que toda ley posterior deroga la anterior. Esto es válido si ambas normas son generales pero no cuando está de por medio un criterio de especialidad."
    Por su parte, en el dictamen C-007-2003 de 16 de enero del 2003, manifestamos también lo siguiente:
"Como ha sido puesto en evidencia por la doctrina y jurisprudencia, el criterio de especialidad es un criterio relacional, en el sentido en que ninguna norma es por sí misma especial, sino que lo es en comparación con otra. La norma "especial" constituye una excepción respecto de lo dispuesto por otra de alcance más general. Lo que impide que el supuesto de hecho regulado por la norma quede comprendido en el más amplio de la ley de alcance general:
‘De su propia definición se desprende la relatividad del concepto de ley especial. Este es relativo, ante todo, por su naturaleza relacional: una norma no puede ser intrínsecamente especial, sino que lo ha de ser por comparación con otra norma. La generalidad y la especialidad no son rasgos esenciales y absolutos de las normas. Son, más bien, graduaciones de su ámbito de regulación, que, en cuanto tales, sólo adquieren sentido cuando se parangonan con los ámbitos de regulación de otras normas. Pero es más: si la especialidad radica en concretar un supuesto de hecho a partir de otro más amplio, resulta evidente que una norma, especial con respecto a otra, puede a su vez ser general con respecto a una tercera y así sucesivamente. La especialidad, como característica relacional de las normas, es susceptible -como si de un sistema de círculos concéntricos se tratara- de reproducirse indefinidamente, a medida que las previsiones normativas del ordenamiento van diferenciándose y concretándose’. L, DIEZ-PICAZO: La derogación de las leyes, Civitas, Madrid, 1990, p. 345."
    Por último, está el principio del paralelismo de formas, comúnmente conocido bajo la expresión: "de que las cosas se deshacen de la misma forma en que se hacen", el que obliga al operador jurídico a seguir el mismo procedimiento y observar los mismos requisitos que se dieron para la creación una determina institución, cuando pretende extinguirla o modificarla sustancialmente.
 
    En el caso que nos ocupa, y dada la temporalidad de algunas de las normas de la ley N° 8343 –su vigencia es por un año-, estamos frente a una situación particular y especial. Técnicamente no se puede hablar que las normas de la Ley N° 4519 hayan quedado derogadas por la entrada de vigencia de la Ley N° 8343, toda vez que sus efectos son limitados en el tiempo. Más bien, estamos en presencia de un fenómeno jurídico poco usual, aunque no por ello contrario al ordenamiento jurídico, el cual consiste en que, debido a la entrada en vigencia de una ley posterior, se deja en suspenso, por un tiempo definido, los efectos de otra ley anterior, los cuales continuarán una vez que haya perdido su vigencia la primera. Desde esta perspectiva, no cabe la menor duda, que la ley temporal posterior prevalece sobre la ley anterior permanente y, por consiguiente, el operador jurídico está en el deber jurídico de optar por la primera, y no por la segunda. Así las cosas, la ley posterior despliega todos sus efectos provocando con ello la suspensión de la ley permanente anterior en todos aquellos supuestos que resultan incompatibles con ella; estamos, pues, ante un típico caso de la suspensión de la eficacia de una ley. Ahora bien, aunque resulta obvio, esta suspensión opera sólo en los casos que se dé una incompatibilidad normativa, no así en aquellos otros donde no se produce ese fenómeno, por lo que, en el caso que tenemos entre manos, lo más apropiado es hablar de una suspensión parcial de la eficacia de la ley N° 4519, suspensión que permite la aplicación de la ley posterior temporal.
 
    En relación con los otros aspectos de la consulta, también coincidimos con la Asesoría Jurídica del Órgano consultante, en el sentido de que son asuntos metajurídicos y, por consiguiente, de resorte de las oficinas técnicas del Ministerio de Hacienda, ya que son la que tienen los conocimientos técnicos y las herramientas para disipar las dudas que plantea el Director Ejecutivo de ese Poder de Estado.
 
B.- EN LO REFERENTE AL PAGO DE LA JORNADA EXTRAORDINARIA.
 
    La Procuraduría General de la República, en un reciente dictamen, el C-144-2003 del 23 de mayo del 2003 fijó, en los siguientes términos, los alcances del numeral 6 de la Ley N° 8343.
  1. "El artículo 6 de la Ley de Contingencia Fiscal establece un período máximo de tres meses a autorizar por concepto de jornada extraordinaria, a una misma persona, durante la vigencia de ese Cuerpo Legal.
  2. No es procedente la autorización de la jornada extraordinaria, para períodos inferiores a los tres meses, pero que en forma alterna acumulen más de ese término, so pena de desvirtuar el carácter extraordinario que se le reconoce a esa jornada.
  3. En casos especiales, en que exista una justificación expresa al respecto, puede autorizarse una jornada extraordinaria por encima del término de los tres meses, siempre y cuando se realice con estricto apego a los criterios de necesidad, razonabilidad y racionalización del gasto público, que señala el numeral 6 en cuestión."
El fundamento de nuestra posición es la siguiente:
 
"La duda principal que se presenta, y que el mismo texto de la norma promueve por la forma en que fue redactada, es que tal y como se indicó, se establece un plazo máximo de autorización de las horas extras, para una misma persona, de tres meses, pero se incluye el término "en forma sucesiva", lo que se presta a confusión, en el tanto queda la duda de si lo autorizado es por un máximo de tres meses anuales (durante el plazo de vigencia de la referida Ley); o bien, si se puede autorizar una mayor cantidad de tiempo (superior a los tres meses), con la condición de que la jornada extraordinaria no se presente de manera sucesiva, sino de forma alterna.
 
A ese respecto, es dable señalar que del estudio de las actas de la Asamblea Legislativa, con relación a la promulgación de la Ley en estudio, se denota que no existió discusión alguna en cuanto al punto que hoy nos cuestiona, de modo que el numeral 6° en cuestión se aprobó tal y como había sido presentado a consideración de los señores Diputados.
 
Lo anterior, nos invita a establecer una interpretación de la norma en estudio, a fin de dilucidar el sentido correcto de la misma. Por ello, consideramos prudente hacer referencia a los parámetros expuestos por este Órgano Consultor, en torno al tema de la interpretación de la norma jurídica. Así, en la Opinión Jurídica OJ-032-2002 del 19 de marzo de 2002, se indicó:
‘...Ya en otras oportunidades hemos sostenido, que interpretar la ley es establecer o descubrir el verdadero sentido de lo que manda la norma, a través de los datos y signos externos mediante los cuales ésta se manifiesta.
 
Como bien lo indica Sainz de Bujanda: ‘La meta de la interpretación, pues, es la averiguación del sentido o espíritu del precepto; pero tal sentido ha de hallarse a través del cuerpo (las palabras, por ejemplo, del texto de la disposición escrita) de éste, que, por tanto, constituye el objeto de la interpretación. Los medios de que el intérprete se vale son cualesquiera datos que sirvan para precisar el sentido de la norma o que ayuden u orienten en la búsqueda del mismo’ (SAINZ DE BUJANDA, (Fernando). ‘Lecciones de Derecho Financiero’. Décima Edición, Universidad Complutense-Facultad de Derecho, Sección de Publicaciones, Madrid, 1993, p. 63).
 
En nuestro Derecho positivo, el artículo 10 del Código Civil señala que ‘Las normas se interpretarán según el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto, los antecedentes históricos y legislativos y la realidad social del tiempo en que han de ser aplicadas, atendiendo fundamentalmente al espíritu y finalidad de ellas’ (Es importante advertir, que el artículo 14 del Código Civil dispone que: ‘las disposiciones de este Código se aplicarán como supletorias de las materias regidas por otras leyes’.).
Siguiendo la orientación interpretativa e integradora a que alude la norma transcrita supra, debemos afirmar que el texto de una norma jurídica es un modelo de síntesis y de intención integradora, pues recoge todos los antecedentes doctrinarios y jurisprudenciales del tema en cuestión, es decir, la realidad del Derecho viviente y en constante aplicación; lo cual delimita, de algún modo, al operador jurídico de hacer interpretación de aquél en una dirección determinada, máxime cuando del tenor mismo del texto normativo no deriva dificultad alguna de discernir su verdadero sentido, pues adolece de obscuridad o defectos en su redacción.
 
Por su parte, el numeral 10 de la Ley General de la Administración Pública establece que ‘1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma en que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige, dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular. 2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere.’
 
En atención de los preceptos normativos antes aludidos, es claro que además de exigirse una cierta sujeción a lo que en la ley se pretendió decir, entratándose de normas administrativas, es preciso interpretar las disposiciones legislativas en la dirección más racional y acorde al ordenamiento jurídico, es decir, en la que mejor se corresponda a la satisfacción del ‘interés público’ (Art. 113 de la L.G.A.P.), todo en resguardo del equilibrio entre la eficiencia de la Administración y el respeto de la libertad, dignidad y demás derechos fundamentales de los administrados (Art. 8 Ibídem).’
De las consideraciones recién transcritas se denota, que para poder determinar los alcances del texto de una norma, es necesario tomar en cuenta la satisfacción del interés público u objetivo por la cual fue creada, siendo importante además considerar los antecedentes históricos, los legislativos, así como la realidad social del tiempo en que la norma es aplicada.
 
En el caso que nos ocupa, destacamos que el artículo 6 de la Ley en estudio, se encuentra ubicado en el Capítulo II ‘Racionalización del gasto’, específicamente en la Sección Única de ese capítulo, denominada ‘Contingencia en el gasto’, siendo notable a esos efectos, que el espíritu de la norma se encuadra, precisamente, en la idea de la contención del gasto público, y en los esfuerzos establecidos en aras de lograr una disminución del déficit fiscal, mediante la implementación de una serie de medidas que coadyuven en la consecución de esos objetivos.
 
De esta forma se explica, que la intención de la norma es autorizar un término máximo de tres meses, a una misma persona, para laborar en jornada extraordinaria, durante el período de vigencia de esa Ley.
Si bien es cierto, tal y como indicábamos, la frase ‘en forma sucesiva’ podría plantear la posibilidad de que laborando alternamente períodos menores a los tres meses en mención, podría autorizarse períodos mayores a ese término, es nuestro parecer, que una autorización en ese sentido devendría en contradictoria con los objetivos propuestos por la Ley de referencia, así como con el mismo carácter extraordinario que se le reconoce a esa jornada, y que inclusive es objeto de mención en la misma norma en estudio, mención que persigue salvaguardar la naturaleza excepcional de ese tipo de jornada.
 
De todas formas, debe tenerse también presente que en el párrafo segundo del artículo 6° en referencia, se dispone una salvedad a lo instaurado en el primer párrafo, al señalarse que en caso de que existan justificaciones expresas que así lo ameriten, podrán autorizarse jornadas extraordinarias por períodos mayores a los tres meses, siempre y cuando las instancias de recursos humanos y los jerarcas de cada institución del Estado, lo realicen con estricto apego a los criterios de necesidad, razonabilidad y racionalización del gasto público. Y esta previsión es perfectamente entendible en esos términos, dado que es posible que existan situaciones especiales, en donde se solicite la autorización de una jornada extraordinaria por encima del consabido término de los tres meses, y en las cuales, atendiendo a los criterios expuestos, sea permisible su autorización.
 
Una vez realizadas las anteriores consideraciones, procederemos a evacuar las interrogantes planteadas, atendiendo el orden en el que las mismas fueron expuestas.
 
Refiere la primera interrogante que si al establecerse un límite máximo de tres meses, se debe entender que a ningún funcionario se le deberá pagar más de ese término durante el año?
 
Tal y como se expuso en los párrafos anteriores, con la promulgación de la Ley de Contingencia Fiscal se persiguen unos objetivos muy claros, que se sintetizan en la racionalización del gasto público, la mejora en la eficiencia en la recaudación tributaria, y en la generación de nuevos ingresos, en aras de lograr la disminución del déficit fiscal. En cumplimiento de esos objetivos, la norma establece un plazo máximo de tres meses, para ser autorizados por concepto de la jornada extraordinaria que ejecute una misma persona.
 
Como se desprende de la norma en estudio, la autorización para el pago de la jornada extraordinaria por períodos superiores a los tres meses contemplados, desnaturaliza la esencia de este tipo de jornada, que reiteramos debe ser ocasional y nunca permanente, así como también contraría los objetivos propuestos con la promulgación del citado Cuerpo Legal. No obstante lo anterior, tal y como lo explicáramos en los párrafos precedentes, existe la posibilidad de autorizar la jornada extraordinaria, por encima del término de los tres meses en mención, cuando existan situación especiales que así lo ameriten, siempre y cuando la citada autorización se otorgue atendiendo los criterios de necesidad, razonibilidad y racionalización del gasto público, que en forma expresa dispone la misma norma.
 
Una vez evacuado ese aspecto, traemos a colación la segunda interrogante planteada, mediante la cual se nos cuestiona la procedencia de reconocer la jornada extraordinaria por períodos inferiores a los tres meses, aunque en forma alterna se acumulen más de ese término al año.
 
Tal y como lo reseñáramos líneas atrás, la redacción poco clara de la norma, al disponer que no se pueden autorizar jornadas extraordinarias a una misma persona, por un período superior a los tres meses, agregando en ese mismo párrafo la frase ‘en forma sucesiva’, ocasiona una duda razonable, en el tanto se cuestiona la posibilidad de que laborando alternamente períodos menores a los tres meses en mención, se pueda autorizar períodos mayores a ese término.
 
No obstante, tal duda se aclara, conforme a la interpretación que corresponde darle a la norma en referencia, considerándola globalmente como parte integrante del Cuerpo Legal en que se contempla, tomando en cuenta que la misma norma propugna por respetar el carácter excepcional de la jornada extraordinaria (lo cual obviamente se irrespeta con autorizaciones sucesivas de jornadas extraordinarias), así como considerando los objetivos que promueve la Ley de referencia, y a los que tantas veces hemos acudido; de modo que resulta evidente que una autorización por períodos inferiores a los tres meses, pero que en conjunto suman más de ese término, contraría los aspectos referidos, ocasionándose así una transgresión del mismo espíritu que la norma persigue.
 
A mayor abundamiento, y en apoyo a lo expuesto, traemos a colación una resolución de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en donde con relación al carácter extraordinario de esta jornada, se indicó:
 
‘La realidad es que en diversos centros de trabajo existe la mala práctica de abusar de la jornada extraordinaria como simple medio para procurar un complemento salarial. Es claro que esta actitud desnaturaliza los propósitos del instituto, y a lo que es más delicado, constituye una seria amenaza para la salud de los trabajadores y su integración familiar...’. (resolución de las 17:33 horas del 10 de febrero de 1998).
 
Así las cosas, dada la naturaleza de excepcionabilidad y discontinuidad que caracterizan a la jornada de tiempo extraordinario, de acuerdo a lo estipulado por el numeral 6° en análisis, es factible la autorización del pago de horas extras durante este año (de acuerdo al plazo de vigencia de la Ley de referencia), hasta por un máximo de tres meses. Por lo tanto, no procede su venia para aquellas jornadas, que en forma alterna, sean superiores a un trimestre, salvo casos especiales que se encuentren debidamente justificados, y que atiendan los criterios de necesidad, razonibilidad y racionalización del gasto público, que la misma norma señala.
 
Una vez dilucidados los anteriores cuestionamientos, procederemos a evacuar las interrogantes 3 y 4, las cuales atenderemos en forma conjunta, en virtud de que lo consultado en ambas se relaciona. En éstas se nos cuestiona si existiendo la justificación debida puede autorizarse un período superior a los tres meses, así como si se debe exigir dicha justificación para todo período que supere ese término.
 
Tal y como lo hemos expuesto, el párrafo segundo del numeral 6° en estudio, plantea la posibilidad de autorizar una jornada extraordinaria por un período superior a los tres meses mencionados, en casos especiales, cuando exista una justificación expresa que así lo amerite. Es indudable que el legislador se planteó la posibilidad de que existieran situaciones especiales, en las que fuera necesario superar el término señalado. Sin embargo, estableció la previsión de que las instancias de recursos humanos y los jerarcas de cada institución del Estado, supeditaran esa autorización a los criterios de necesidad, razonabilidad y racionalización del gasto público, tomando en cuenta además el carácter extraordinario que se le reconoce a esa jornada.
 
Por ello, es factible que se pueda autorizar la jornada extraordinaria por un término superior a los tres meses señalados, siempre y cuando exista una justificación expresa que así lo amerite. De este modo, aquellos a quienes corresponde autorizarla, deben valorar las justificaciones presentadas, y determinar la necesidad de su autorización, con estricto apego a los criterios mencionados.
 
A mayor abundamiento, y con carácter ilustrativo, traemos a colación lo expuesto por este Órgano Asesor, en el Dictamen N° C-192-99 de 29 de setiembre de 1999, en donde con respecto al tema de la regulación y el eventual reconocimiento de horas extras en el sector público, se indicó:
‘Por la excepcionalidad de tal tiempo extraordinario de trabajo, éste es dable, bajo circunstancias muy calificadas, tal y como lo ha dictaminado la doctrina y la jurisprudencia de los altos Tribunales de Justicia, siendo autorizada con mayor rigurosidad dentro del ordenamiento que rige a la Administración Pública. Así, para la procedencia del ‘tiempo extra de trabajo’ en cualquier institución del Estado Central, debe contarse, previamente, no sólo con la autorización del Jerarca Superior, si no, con la aprobación de la Comisión de Recursos Humanos, según lo ordenan, el artículo 17 de la Ley de Salarios de la Administración Pública 11, el Decreto No. 14638-H del 23 de junio de 1983 y la normativa conexa llamada "Normas que regulan el pago de tiempo extraordinario en el Sector Público", dentro de la cual, se encuentran los lineamientos generales e importantes, que, en materia de tiempo extraordinario deben tomar en consideración todas las instituciones, y demás dependencias que conforman el Sector Público, manteniéndose la Comisión de Recursos Humanos de mención, ligado con las políticas que tiendan a la reducción del gasto público en general...’
De acuerdo a lo transcrito se evidencia, que el norte en materia de reconocimiento de la jornada extraordinaria en el Sector Público, ha venido siendo el carácter restrictivo que debe darse a esta materia, en función de la reducción del gasto público. Así, inclusive de previo a la instauración del plan de contingencia fiscal que se fraguó con la promulgación de la Ley en estudio, la Comisión de Recursos Humanos, a la hora de extender las respectivas autorizaciones, ha venido tomando en cuenta estos criterios y valorando las justificaciones expresas que se le presentan para tal reconocimiento. La implementación de este tipo de controles evita que se utilice la jornada extraordinaria para el cumplimiento de funciones habituales o permanentes, en detrimento del carácter excepcional que tiene la misma, y al que hemos hecho referencia en este estudio.
 
En este sentido, dado que estas medidas se mantienen e inclusive se incrementan con las disposiciones contenidas en la Ley de Contingencia Fiscal, concretamente a los efectos de este estudio, en materia de jornada extraordinaria es evidente que la Comisión consultante, a la hora de extender las referidas autorizaciones, debe mantener un criterio apegado a la política de reducción del gasto público (que recalcamos se enfatiza en ese texto normativo), y valorar la conveniencia y necesidad de dar su venia para aquellos casos en que se solicita la autorización por un término superior a los tres meses, claro está con una justificación expresa que así lo fundamente.
 
Realizadas las anteriores consideraciones, procederemos a dilucidar la quinta interrogante planteada, mediante la cual se nos cuestiona los alcances de la frase ‘Salvo justificación expresa’, que se incluye en el numeral 6 de referencia.
 
Tal y como lo indicáramos en su oportunidad, el legislador, en el párrafo segundo del numeral 6° en referencia, estableció una salvedad a lo instaurado en el primer párrafo de ese numeral, mediante la cual posibilitó, que existiendo de por medio justificaciones expresas que así lo fundamenten, pueden autorizarse jornadas extraordinarias por períodos mayores a los tres meses, siempre y cuando las instancias de recursos humanos y los jerarcas de cada institución del Estado, valoren la concesión de la autorización, atendiendo a los criterios de necesidad, razonabilidad y racionalización del gasto público.
Desde esa perspectiva, la expresión ‘salvo justificación expresa’ debe ajustarse al propósito de la Ley, es decir, a la intención del legislador de lograr una efectiva restricción de los gastos públicos, pero sin olvidar que en situaciones especiales pueda autorizarse esa jornada por encima del término de los tres meses que refiere la misma norma.
 
Así, reiteramos, de acuerdo a los objetivos que persigue la Ley de comentario, es claro que esa expresión debe interpretarse restrictivamente, de modo que la autorización de la jornada extraordinaria, por encima de los límites señalados por ese numeral, se otorgue en situaciones especiales, previa valoración de los supuestos que la fundamentan."
C.- EL NOMBRAMIENTO DE FUNCIONARIOS EN PROYECTOS ESPECIALES.
 
    Al respecto, el transitorio VI de la Ley N° 8343 indica lo siguiente:
"Durante el período de vigencia de la presente Ley, los nombramientos de funcionarios en proyectos especiales con cargo a recursos de presupuesto y en programas financiados con recursos de préstamos internacionales, se llevarán a cabo por medio de concurso de antecedentes, con la debida publicidad para garantizar la transparencia en el proceso y eficiencia en la selección."
    A nuestro modo de ver, lo que preceptúa la norma es claro y, por consiguiente, lo que corresponde es que, quienes están en su supuesto de hecho ajusten su conducta a ella. En esta dirección, también conviene recordar el aforismo jurídico "de que no debemos distinguir donde la ley no distingue" o de aquel que "cuando la ley está concebida claramente hay que estar a su letra, y no desnaturalizarla, pretextando penetrar a su espíritu". (CABANELLAS, Guillermo, Compendio de Derecho Laboral, Tomo I, Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, 1968, pág. 234, citado también en el dictamen de la Procuraduría General de la República N° C-019-2000 de 4 de febrero del 2000), por lo que el asunto no presenta mayores dificultades de interpretación.
 
    Ahora bien, el no actuar como lo establece ese precepto legal conllevaría un quebranto al principio de legalidad, toda vez de que se estaría actuando al margen del ordenamiento jurídico. Como es bien sabido, la Administración Pública está sometida al principio de legalidad. Con base en él, los entes y los órganos públicos sólo pueden realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.
 
    Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto N° 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, "…toda autoridad o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley, que en este campo es casi absoluto."
 
    En otra importante resolución, la N° 897-98, el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:
"Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos – reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ‘principio de juridicidad de la Administración’. En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación."
 
III. CONCLUSIONES.
 
1.- La Ley N° 8343 prevalece sobre la Ley N° 4519, consecuentemente se debe aplicar la primera, y no la segunda.
 
2.- En lo referente al numeral 6 de la Ley N° 8343, se reiteran las conclusiones del dictamen C-144-03 del 23 de mayo del 2003.
 
3.- Durante el período de vigencia de la Ley N° 8343, los nombramientos de funcionarios en proyectos especiales con cargo a recursos del presupuesto y en programas financiados con recursos de préstamos internacionales, se deben ajustar a lo que dispone su transitorio VI.
 
    Sin otro particular, su atento y permanente servidor,
 
 
 
Dr. Fernando Castillo Víquez
PROCURADOR CONSTITUCIONAL
FCV/mvc