C-147-2003

26 de mayo del 2003

 

 

Licenciado

Jeremías Vargas

Director Nacional de Pensiones

S. O.

 

 

Estimado señor:

 

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me refiero al oficio DNP-1005-2002 del 30 de julio del 2002, por medio del cual, el Director Nacional de Pensiones de ese momento, Licenciado Roy Thompson Chacón, planteó a este Despacho algunas dudas respecto a las pautas que se deben seguir para calcular los aumentos a las prestaciones económicas por pensión que otorgan los regímenes de Obras Públicas y de Comunicaciones.

 

    Se nos indica en la consulta que para llevar a cabo las citadas revalorizaciones, la Dirección Nacional de Pensiones emitió la resolución R- DNP-317-98 de las 9:00 horas del 17 de agosto de 1998, resolución con la cual no están de acuerdo las Asociaciones de Pensionados, pues alegan que con ella se violan sus derechos. Como consecuencia de lo anterior, tales asociaciones han propuesto el sistema de revalorización que a su juicio es el correcto.

 

    Concretamente, las consultas que se nos plantean son las siguientes:

    "1) Cuál es el tipo de revalorización que debe ejecutarse por esta Dirección a los pensionados y jubilados del Régimen de Obras Públicas y Comunicaciones, a saber, partiendo de la consideración de la última base que disfrutó como activo el actual pensionado, y a partir de ahí una base propia que se aumenta con los aumentos por costo de vida, o de una base actualizada, partiendo del puesto que disfrutó de conformidad con las modificaciones que tenga la misma dentro del Régimen del Servicio Civil, tal y como le correspondería a un funcionario activo?.

    2) Se puede considerar que la resolución R-DNP-317-98 y su metodología concuerda con el espíritu y los principios de las normas que regulan los regímenes de Obras Públicas y Comunicaciones?.

    3) Si la respuesta anterior es negativa, cuál sería la metodología que debería de aplicar la Dirección?.

    4) En los casos de pensionados o jubilados que no hubiesen laborado el máximo de treinta años, sino que hubieren laborado un tiempo de servicio menor, (le corresponde un porcentaje del salario de referencia al tenor de la normativa de origen- porcentual treintavos), para efectos de revaloración debe de aplicarse en estos casos ese porcentaje al momento de revalorización o no?".

    El criterio legal que se adjunta a la consulta (oficio AL-113-2002, del 30 de julio del 2002, suscrito por el Lic. Francis Zúñiga González, Jefe del Area Legal de la Dirección Nacional de Pensiones) señala que las normas donde está prevista la forma de llevar a cabo la revalorización de las pensiones de los regímenes de Obras Públicas y Comunicaciones son muy similares, y que ambas se refieren a una revalorización que toma como parámetro el aumento en el costo de la vida y no las variaciones que experimenten los salarios de los servidores activos que ocupen puestos similares a los que desempeñaron quienes ahora están pensionados.

   

    Agrega que para revalorizar las prestaciones económicas que reciben los pensionados de ambos regímenes, hay que partir de las siguientes bases: "1) La revalorización se debe realizar cuando se verifique, o una revalorización total de puestos o se acordaren aumentos en los sueldos.- 2) La mejora de los derechos jubilatorios debe ser en el mismo porcentaje en que se incrementan los sueldos.- 3) Asimismo tanto el aumento de sueldos o la revaloración total de puestos debe de ser motivada por el AUMENTO POR COSTO DE VIDA.- 4) Debe tomarse en cuenta factores tales como el que dicho aumento no debe ser aplicado como sobresueldo, que debe realizarse a la base y con fundamento en los pluses salariales que detentó el pensionado en su vida como activo".

 

    Finalmente, el criterio legal de referencia arriba a las siguientes conclusiones: "1).- El sistema metodológico presentado por resolución 317-98 de la Dirección Nacional de Pensiones se adapta a los principios existentes en las normas de origen que establece el derecho a la revalorización para los pensionados o jubilados de los Regímenes de Comunicaciones y Obras Públicas.- 2).- El procedimiento metodológico en atención a la normativa indicada establece una base propia para cada pensionado, o sea, no utiliza la base del puesto correspondiente al periodo que se está revalorando.- 3.- A diferencia del sistema indicado por la resolución 317-98, en los otros sistemas que se han propuesto se parte de una base actualizada, la base del período al que se está procediendo a ejecutar el costo de vida, y por ende podría aplicar directamente los "ajustes técnicos" que corresponden a las clases activas."

 

I.- SOBRE LOS TIPOS DE REVALORIZACIÓN DE LAS PRESTACIONES ECONÓMICAS POR PENSIÓN:

 

    Como ya hemos indicado en dictámenes anteriores, por ejemplo en el número C-200-2001 del 17 de julio del 2001, antes de la aprobación de la Ley Marco de Pensiones (n.° 7302 de 8 de julio de 1992) existían básicamente dos sistemas para revalorizar el monto de las prestaciones económicas por pensión. El primero de ellos consistía en equiparar el beneficio jubilatorio al salario que llegasen a obtener los servidores activos que estuviesen ocupando un puesto igual a aquél en el cual se encontraba el pensionado al momento de jubilarse. El segundo consistía en reconocer, periódicamente, un incremento porcentual o una suma fija igual a la que llegase a decretar el Poder Ejecutivo a favor de los servidores del gobierno central por variaciones en el costo de la vida.

 

    En el caso del régimen de Obras Públicas, la Ley n.° 19 de 4 de noviembre de 1944 (Ley de Jubilaciones de los Empleados de Obras Públicas), adoptó como sistema de revalorización el segundo de los mencionados. Así, su artículo 13 dispuso:

"Artículo 13.- Cuando se hiciere una revaloración total de los puestos protegidos por el Régimen de Servicio Civil, motivada en el aumento del costo de la vida, o por la misma razón se acordaren aumentos de sueldos a los empleados de Obras Públicas y Transportes, los derechos jubilatorios o de pensión del ramo a que se refiere esta ley deberán mejorarse, de oficio, en el mismo porcentaje del incremento de los sueldos".

    De igual modo, la "Ley de Pensiones y Jubilaciones de Comunicaciones", n.° 4 de 23 de setiembre de 1940 (derogada expresamente por la Ley de Correos, n.° 7768 de 24 de abril de 1998), disponía, en su artículo 16, la obligación de hacer aumentos al monto de la pensión tomando como base para ello los aumentos en el costo de la vida, y no la situación en que se encontraran los servidores activos:

"Artículo 16.- Cuando se hiciere una revaloración total de puestos protegidos por el Régimen de Servicio Civil, motivada por el aumento en el costo de la vida, o se acordaren aumentos de sueldos por la misma razón, los derechos jubilatorios o de pensión del ramo de Comunicaciones deberán de mejorarse, en el mismo porcentaje del incremento de los sueldos".

    Como puede observarse, la redacción de las dos normas transcritas es muy similar, y ambas hacen referencia a la obligación de revalorizar el monto de las pensiones de Obras Públicas y Comunicaciones respectivamente, aplicando el porcentaje de aumento por costo de vida que se llegue a acordar a favor de los servidores activos.

 

II.- RESPECTO A LA INEXISTENCIA DE UN DERECHO ADQUIRIDO A UN MÉTODO DE REVALORIZACIÓN ESPECÍFICO:

 

    En nuestro medio se ha arraigado la tesis de que conjuntamente con el derecho fundamental a la pensión, existe un derecho accesorio a que el monto de la prestación económica aumente periódicamente, y que ese aumento lo sea en los términos en que estaba previsto en la ley al momento en que se cumplieron los requisitos para el retiro. Según esa tesis, la ley posterior no puede variar el mecanismo de reajuste vigente al momento en que se adquirió el derecho a la pensión sin lesionar con ello el principio de irretroactividad de la ley.

 

    Existen pronunciamientos tanto de este Despacho como de la Sala Constitucional que se refieren al punto. A manera de ejemplo, en nuestro dictamen C-065-92 del 13 de abril de 1992, se indicó lo siguiente:

"… si la Constitución Política garantiza el principio de irretroactividad en favor de derechos adquiridos y situaciones jurídicas consolidadas y al formar la pensión - y demás beneficios económicos que de ella se derivan como serían los aumentos a su monto inicial- parte del derecho patrimonial así adquirido al momento de jubilarse, lo regulado en el artículo 10 de la Ley Nº 7268 no podría ser aplicado a los beneficiarios del régimen de pensiones y jubilaciones del Magisterio Nacional, que de conformidad con el artículo 13 de la Ley de Pensiones de Hacienda Nº 148 del 23 de agosto de 1943 y sus reformas, gozan de un incremento porcentual en razón de su situación jurídica subjetiva y especial ya consolidada, cuya restricción retroactiva resulta prohibida, en la filosofía del numeral 34 constitucional" (En sentido similar, pueden consultarse los dictámenes C-024-93 del 12 de febrero de 1993, y el C- 197-99 del 5 de octubre de 1999).

    Por su parte, la Sala Constitucional, al analizar ese mismo tema, adoptó una posición similar. Así, en la sentencia n.° 5817-93 de las 17:03 horas del 10 de noviembre de 1993, en la cual se discutió la posibilidad de que una ley posterior pudiese modificar el sistema de revalorización de las pensiones de los exdiputados, revalorización que consiste en un incremento de un 30% anual sobre el monto de la pensión, indicó:

"… dentro de un régimen cualquiera, el derecho a la pensión se constituye y adquiere cuando acaecen en cada caso particular las condiciones o hechos previstos legalmente para que tal derecho pueda válidamente concederse. Pero simultáneamente con el derecho a la pensión, se adquieren, en ese mismo momento, los beneficios que el régimen específico establezca: por ejemplo, el beneficio a que el monto de la pensión aumente año con año. Este beneficio no es una mera expectativa de derecho para quienes se jubilan cuando el beneficio está previsto, sino que es parte del derecho que ha adquirido, y como derecho adquirido que es, resulta intangible para la ley posterior, que, en consecuencia, no puede válidamente suprimirlo, aunque sí puede mejorarlo. La misma regla se aplica al monto establecido legalmente para el porcentaje de aumento anual: quien adquiere el derecho a una pensión, adquiere con él el derecho a que la pensión aumente anualmente, si así esta prescrito, y a que aumente en un cierto porcentaje, si la ley lo autoriza; porcentaje que, por consiguiente, la ley posterior no puede variar en perjuicio del derecho adquirido."

    La resolución transcrita agrega:

"… el porcentaje de aumento anual autorizado por la ley para los exdiputados no guarda relación con las reglas que conceden aumentos anuales para los beneficiarios de otros regímenes. En el caso de aquellos, el beneficio es mayor y configura un privilegio de que otros jubilados no disponen. Esta circunstancia puede repugnar a quienes toca aplicar la norma, como parece ser el caso de las autoridades recurridas (véase, a este respecto, lo que ellas dicen en su informe, especialmente al folio 33). Pero aún cuando se tratase de un beneficio exorbitante y contrastante - tema que la Sala no puede abordar con motivo de este recurso- la solución sería la misma, por exigirlo así el citado principio de irretroactividad".

    En otra sentencia, la n.° 6464-94 de las 9:18 horas del 4 de noviembre de 1994, la Sala indicó:

"En general, esta Sala considera que quien se jubile tiene derecho a que su pensión permanentemente comprenda los beneficios que la ley dispensa, siendo imposible desmejorarlos por obra de la ley posterior. Lo anterior significa que si se prevé un nuevo procedimiento de actualización del monto jubilatorio, la ley no puede desmejorar el anterior en perjuicio de los derechos adquiridos de los beneficiarios que ya los disfrutaban".

    La tesis expuesta fue reiterada por la Sala Constitucional, entre otras, en sus resoluciones 1500-96 de las 9:03 horas del 29 de marzo de 1996 y en la 4289-97 de las 16:18 horas del 23 de julio de 1997.

 

    A pesar de que existe una marcarda tendencia jurisprudencial sobre el punto, considera esta Procuraduría que desde la perspectiva de la Seguridad Social y de sus principios, no es posible aceptar la existencia de un derecho adquirido a un sistema específico de reajuste a la pensión. Si bien es cierto, existe un derecho fundamental a la pensión, así como un derecho, también fundamental, a que el monto de esa pensión se revalorice periódicamente (para que no pierda su poder adquisitivo por la influencia de factores económicos como la inflación), ello no significa que el legislador esté imposibilitado para variar, a futuro, el sistema de revalorización de las pensiones.

 

    Obviamente, no se lesionaría el principio de irretroactividad de la ley si el cambio en el sistema de revalorización se aplica a futuro, o sea, a partir de la vigencia de la nueva ley, pues en ese caso se estaría respetando el derecho adquirido del pensionado a conservar en su patrimonio las sumas que hubiese percibido por concepto de revalorizaciones anteriores.

   

    La administración de un régimen de seguridad social requiere flexibilidad para orientar adecuadamente los recursos de que dispone. Esa flexibilidad se afecta cuando se inhibe al legislador para realizar cambios en las normas que regulan el otorgamiento tanto de las prestaciones iniciales, como de las prestaciones en curso. Sostener la existencia de un derecho adquirido a favor de una persona (o de grupos de ellas) a disfrutar indefinidamente de un sistema determinado de revalorización, equivale a petrificar las normas que en algún momento consideraron conveniente ese sistema, a pesar de que en otro contexto histórico o económico ya no lo sean. Eso podría llevar al colapso de la seguridad social de un país o, incluso, de su economía en general, lo cual perjudicaría no sólo a las personas que ya han alcanzado la condición de pensionados, sino también a quienes tienen expectativas justificadas de obtener en el futuro - cuando surja alguna de las contingencias protegidas- prestaciones económicas de la Seguridad Social.

 

    La Seguridad Social debe estar dotada de capacidad para autocorregir su rumbo y para adaptarse a los cambios que experimente la economía o las necesidades sociales del país. Al negársele al legislador la posibilidad de variar las normas aplicables en cuanto a la revalorización de las prestaciones en curso, se inhiben los mecanismos de autocorrección y adaptación mencionados.

 

    En otros países, como España por ejemplo, se admite la existencia de un derecho adquirido a las prestaciones de la seguridad social ya devengadas, pero no a las futuras. Sobre el punto, el Tribunal Constitucional, en su sentencia 65/1987 del 21 de mayo de 1987, indicó:

"No puede aceptarse tampoco que el artículo impugnado vulnere la interdicción de retroactividad contenida en el art. 9.3 C.E. Como señalábamos en nuestra STC 42/1986, de 10 de abril, lo que se prohibe en ese artículo es la retroactividad entendida como incidencia de la nueva Ley en los efectos jurídicos ya producidos de situaciones anteriores, de suerte que la incidencia en los derechos, en cuanto a su proyección hacia el futuro, no pertenece al campo estricto de la irretroactividad, sino al de la protección que tales derechos, en el supuesto de que experimenten alguna vulneración, hayan de recibir (fundamento jurídico 3.°). En consonancia con ello, procede excluir la presencia de efectos retroactivos constitucionalmente prohibidos en el presente caso. Primeramente porque la eficacia de la norma se proyecta hacia situaciones futuras, sin pretender establecer efectos derivados de una incompatibilidad pro praeterito, a partir de una fecha fijada con anterioridad a la Ley. Y, correspondientemente, porque ni se ven afectados los derechos consolidados a la prestación, ya que el beneficiario puede continuar percibiéndola en las condiciones que el art. 52 precisa, ni se priva a sus beneficiarios de las prestaciones ya devengadas, cuya percepción no se excluye."

    En ese mismo país se ha admitido, incluso, que disposiciones que han de regular a futuro el pago de las prestaciones de la seguridad social, se incluyan en leyes de presupuesto. Así se ha resuelto, entre muchas otras, en la sentencia del Tribunal Constitucional n.° 134/87 de 21 de julio de 1987, donde se indicó:

"… una Ley de Presupuestos no tiene sólo por objeto la aprobación de la previsión de ingresos y de las autorizaciones de gastos del Estado, sino que también puede incluirse regulaciones directamente relacionadas con aquella previsión y autorizaciones o con los criterios de política económica que en ellos se sustentan. De acuerdo con esta doctrina, es evidente que el límite temporal que para la percepción de las pensiones impone el precepto legal cuestionado supone una reducción directa de los gastos presupuestarios, por lo que no puede considerarse improcedente su inclusión en una Ley de Presupuestos".

    Es claro que lo dicho hasta el momento no significa que el legislador se encuentre facultado para modificar de manera arbitraria la forma en que se deben revalorizar las prestaciones económicas por jubilación o por cualquier otra modalidad de pensión. Por el contrario, consideramos que, como mínimo, esa revalorización debe tender a asegurar que el monto de la prestación no pierda su poder adquisitivo original, aparte de que - idealmente- debe ser una revalorización proyectada, de manera tal que el reajuste no se produzca cuando la prestación económica ha perdido ya parte de su poder adquisitivo.

 

    En nuestro medio, la Ley Marco de Pensiones ya citada, mediante la cual se pretendió unificar las reglas aplicables a todos los regímenes de pensiones contributivos con cargo al Presupuesto Nacional (con excepción del régimen del Poder Judicial y del Magisterio Nacional) reguló la forma en que debían practicarse los aumentos a las pensiones:

"Artículo 7: El monto de las pensiones se reajustará cuando el Poder Ejecutivo decrete incrementos para los servidores públicos por variaciones en el costo de la vida y en igual porcentaje que los decretados para estos".

    A nuestro juicio, partiendo de la inexistencia de un derecho adquirido a un método específico de reajuste a la pensión, es el artículo 7 transcrito el que debe aplicarse para revalorizar el monto de las pensiones en curso de todos los regímenes de pensiones contributivas con cargo al presupuesto nacional (con excepción de los regímenes del Magisterio Nacional y del Poder Judicial), independientemente de que en el momento en que se otorgó el derecho estuviesen vigentes sistemas de revalorización distintos.

 

    Tal interpretación se ajusta a los principios de la Seguridad Social, aparte de que no viola derecho adquirido alguno, pues éstos sólo protegen las sumas que hubiesen ingresado efectivamente al patrimonio del interesado con anterioridad a la vigencia de las nuevas disposiciones.

 

    A pesar de lo anterior, como ya reseñamos, existen precedentes de la Sala Constitucional que sostienen una tesis distinta, precedentes que por ser vinculantes "erga omnes", en los términos previstos en el artículo 13 de la Ley de Jurisdicción Constitucional, privan incluso sobre los dictámenes emitidos por esta Procuraduría, según se indicó, por ejemplo, en nuestro dictamen C-032-2002, del 25 de enero de 2002. Ante esa situación, se deben seguir aplicando los sistemas de revalorización vigentes al momento en que se obtuvo el derecho a la pensión, al menos mientras se mantenga la posición jurisprudencial a que hemos hecho referencia.

 

    Lo anterior implica, para los efectos que aquí interesan, que las pensiones del régimen de Obras Públicas y de Comunicaciones aprobadas antes de la vigencia de la Ley Marco de Pensiones, se deben seguir revalorizando en los términos previstos en el artículo 13 de la Ley n.° 19 de 4 de noviembre de 1944, y en el artículo 16 de la Ley n.° 4 de 23 de setiembre de 1940, respectivamente.

 

III.- LOS AUMENTOS EN LAS PENSIONES DE OBRAS PÚBLICAS Y COMUNICACIONES PROCEDEN CUANDO AUMENTEN POR COSTO DE VIDA LOS SALARIOS DE LOS SERVIDORES ACTIVOS:

 

    Como ya indicamos en el primer apartado de este dictamen, existen básicamente dos sistemas para la revalorización de las pensiones: el que consiste en ajustarla periódicamente al salario que reciben los servidores activos que ostentan el mismo puesto que ocupó el interesado antes de pensionarse; y el que consiste en aplicar al monto de la pensión los incrementos salariales que decrete el Poder Ejecutivo por aumentos en el costo de la vida. En el caso de los regímenes de Obras Públicas y Comunicaciones, el sistema que debe aplicarse es el segundo de los mencionados.

 

    Así, de conformidad con el artículo 13 de la Ley n.° 19 de 4 de noviembre de 1944, y el 16 de la n.° 4 de 23 de setiembre de 1940, ambos transcritos, cada vez que se produzca un aumento en los sueldos de los servidores activos, o una revalorización total de sus salarios, se deberá aumentar, en el mismo porcentaje, las prestaciones económicas que reciben los pensionados de esos regímenes.

 

    Las normas de cita indican expresamente que el aumento en las prestaciones económicas del pensionado se llevará a cabo cuando existan incrementos originados en el "aumento del costo de la vida". Como consecuencia de lo anterior, no procede acordar incremento alguno cuando se esté en presencia de aumentos por cualquier otro concepto, como por ejemplo, por ajustes técnicos, por reasignaciones, o por procesos de reorganización. La Sala Segunda, en su resolución n.° 349-2001 de las 10:30 horas del 27 de junio del 2001, se refirió al asunto de la siguiente forma:

"… en materia de salarios, los mismos pueden ser incrementados por dos causas: por el aumento de la remuneración, sin alteración en el puesto; y por la modificación del puesto, hacia arriba, dentro del escalafón (voto 98-93 de las 9:05 horas del 19 de mayo de 1993, de esta Sala Segunda ). De ahí que no se pueda tomar a la ligera e interpretar el artículo en el sentido de que ante cualquier mejora, también se debe aumentar automáticamente cada jubilación o cada pensión, ya que ello depende de si el incremento se dio con alteración del puesto o no (…) no es posible otorgar aumentos a las jubilaciones, cuando el salario o los salarios del puesto o puestos que sirvieron de base para fijar la jubilación, han sido reasignados o reestructurados; pues, como se indicó supra, ello equivaldría a reconocerle al jubilado un incremento por tareas que nunca desempeñó en el puesto. Diferente es la situación cuando se está frente a una revaloración y por consiguiente frente a un cambio de categoría, punto en el cual sí lleva razón el recurrente, al solicitar que se le tome en cuenta el aumento por dicho concepto".

    Si bien es cierto la resolución anterior se refiere a un caso del régimen del Poder Judicial, también lo es que ese régimen tiene previsto un sistema de revalorización por aumento en el costo de la vida, lo que hace que el precedente jurisprudencial transcrito sea igualmente aplicable asunto en estudio.

 

    Así las cosas, debemos reiterar que las revalorizaciones al monto de la pensión en el caso de los regímenes de Obras Públicas y Comunicaciones, sólo proceden cuando se acuerden aumentos por costo de vida - y no por otras causas- a favor de los servidores activos.

 

IV.- SOBRE EL PROCEDIMIENTO PARA EL CÁLCULO DE LA REVALORIZACION:

 

    Se nos consulta si la revalorización de las pensiones de Obras Públicas y Comunicaciones debe hacerse "… partiendo de la consideración de la última base que disfrutó como activo el actual pensionado, y a partir de ahí una base propia que se aumenta con los aumentos por costo de vida, o de una base actualizada, partiendo del puesto que disfrutó de conformidad con las modificaciones que tenga la misma dentro del Régimen del Servicio Civil, tal y como le correspondería a un funcionario activo".

 

    Para dar respuesta a esa pregunta, es preciso aclarar que si bien el salario base que disfrutó el servidor activo y los sobresueldos (como la prohibición, la carrera profesional, las anualidades, el zonaje, etc.) se utilizan como parámetro para fijar el monto de la prestación económica que va a recibir el futuro pensionado, ello no significa que una vez terminada la relación de empleo esos componentes subsistan. Por el contrario, lo que recibe el jubilado del sistema de seguridad es una dotación económica global, que no tiene componentes.

 

    Lo anterior es así a pesar de que para el cálculo de las revalorizaciones del monto de la pensión deba acudirse en algunos casos a la ficción de la existencia de una "base" que es a la que se le aplicaría el porcentaje o la suma fija que se acuerde por aumento en el costo de la vida a favor de los servidores activos. De ahí que cuando hagamos referencia en lo sucesivo a la base de la pensión, debe entenderse que ello obedece a fines puramente prácticos y no al hecho de que aquella tenga componentes.

 

    Aclarado lo anterior, debemos indicar que el incremento que llegue a decretarse por aumento en el costo de la vida para los funcionarios activos debe aplicarse a la base actualizada de la pensión. O sea, a la base que originalmente se le atribuyó al pensionado más las revalorizaciones posteriores.

 

    No es posible tomar como fundamento para el cálculo la base de un servidor activo que ocupe un puesto con las mismas características del que ocupó el actual pensionado, pues de lo que se trata es de revalorizar el monto de la pensión del interesado, no de asimilarla al salario de los servidores activos.

 

    Si para realizar la revalorización se utiliza la base del salario de un servidor activo, en vez de la base de la pensión del interesado, se pasaría de un sistema de reajuste "por costo de vida" (que como ya analizamos es el dispuesto para los regímenes de Obras Públicas y Comunicaciones) a uno de reajuste "al puesto" (que es el que previó, por ejemplo, el artículo 1 inciso ch) de la Ley de Pensiones de Hacienda).

 

    Obsérvese que si bien no es admisible aplicar la revalorización como sobresueldo, pues en ese caso la base de la pensión se desactualizaría y el aumento dejaría de cubrir "el costo de la vida", tampoco lo es que el incremento se calcule sobre el salario base del servidor activo; en primer lugar, porque - como ya indicamos- se trata de otro mecanismo de revalorización y, en segundo lugar, porque al realizar los incrementos se tomarían en cuenta incrementos que no se originan en aumentos por costo de vida, como es el caso de los reajustes técnicos.

 

    En síntesis, debemos de concluir que para el cálculo de la revalorización de las pensiones de los regímenes de Obras Públicas y Comunicaciones, debe utilizarse la base actualizada de la pensión de cada uno de los interesados y no la base de los servidores activos actuales que ocupen un puesto similar al que ocupó el pensionado cuando era servidor activo.

 

V.- SOBRE LA REVALORIZACIÓN DE LAS PENSIONES OTORGADAS EN PROPORCION A LOS AÑOS SERVIDOS:

 

    En cuanto a este tema, se nos consulta si las pensiones que no fueron otorgadas con el máximo de años de servicio exigido por la legislación - que es de treinta- sino proporcionalmente, con períodos inferiores a ese, pero superiores a diez años (como en el caso de los pensionados por incapacidad, o el de los empleados de Obras Públicas mayores de 60 años) deben ser revalorizadas en proporción a los años servidos, o si, por el contrario, debe aplicarse a la pensión el total del porcentaje o la suma fija que se acuerde como incremento por costo de vida para los servidores activos. En otros términos, la duda consiste en determinar si a una persona que se le otorgó una pensión proporcional, debe aplicársele también proporcionalmente el porcentaje o la suma fija que se acuerde como incremento a los servidores activos.

 

    Analizado el punto - al menos en lo que se refiere a los regímenes de Obras Públicas y Comunicaciones sobre los cuales se nos consulta, y no a otros, como el del Magisterio Nacional, que por su complejidad requiere un estudio aparte- debemos indicar que no encontramos justificación para que las pensiones otorgadas en proporción a los años de servicio se revaloricen con un porcentaje o en un monto inferior al que se revalorizan las pensiones otorgadas con base en treinta años de servicio.

 

    Al respecto, debe tomarse en cuenta que al momento de fijar inicialmente la pensión de quienes no alcanzaban los treinta años de servicio, se disminuyó su monto en forma proporcional a los años servidos, y si la revalorización de este tipo de pensiones se hace tomando en cuenta el aumento al costo de la vida, tal aumento afecta en el mismo porcentaje el monto de las pensiones que fueron otorgadas con base en treinta años de servicio, como el de las que fueron aprobadas tomando en cuenta una cantidad menor.

 

    A manera de ejemplo, si una persona se pensionó con 30 años de servicio, y el monto de su pensión ascendió a doscientos mil colones, esa suma se desvaloriza (por efecto de la inflación y de otros factores económicos) en el mismo porcentaje que lo hace una pensión de cien mil colones que fue obtenida con base en 15 años de servicio. De ahí que no se justifique revalorizar la primera con un porcentaje determinado, y la segunda con sólo la mitad de ese porcentaje.

 

    Por lo anterior las pensiones de los regímenes en estudio que fueron otorgadas en forma proporcional a los años de servicio, deben revalorizarse con el monto o porcentaje total acordado para los servidores activos por aumento en el costo de la vida, y no aplicando proporcionalmente ese monto o porcentaje.

 

VI.- RESPECTO AL AJUSTE A DERECHO DE LA RESOLUCION R-DNP-317-98:

 

    Se nos solicita analizar si la resolución R-DNP-317-98, emitida por la Dirección Nacional de Pensiones para revalorizar las pensiones de Obras Públicas y Comunicaciones, concuerda con el espíritu y los principios de las normas que regulan esos regímenes, lo cual equivale a externar nuestro criterio sobre el ajuste a derecho de tal resolución.

 

    Al respecto, debemos indicar que este Despacho se encuentra imposibilitado para realizar tal análisis, en primer lugar, porque no se nos remitió - como se indica en la consulta- copia de esa resolución, pero, sobre todo, porque esa labor corresponde realizarla a la Administración activa y no a éste Órgano Asesor.

 

    Ya esta Procuraduría, en reiteradas ocasiones, se ha referido a la improcedencia de atender solicitudes como esa. A manera de ejemplo, en nuestro dictamen C-194-94, del 15 de diciembre de 1994, se dijo:

"...el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta ( la Procuraduría) a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los que se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa.

El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente, no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios [...] Amen de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público" (Lo escrito entre paréntesis no corresponde al original).

    En todo caso, consideramos que con lo que hemos indicado en los apartados precedentes de este dictamen, la Administración activa está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, si la resolución por cuya legalidad se nos consulta, se adapta a las normas y principios que rigen la materia.

 

VII.- CONCLUSIÓN:

 

    Con fundamento en lo expuesto, esta Procuraduría arriba a las siguientes conclusiones:

 

    1.- No existe un derecho adquirido a un método específico de revalorización. Como consecuencia de ello, para la revalorización de las pensiones de los regímenes contributivos con cargo al presupuesto nacional (con excepción de las pensiones del régimen del Magisterio Nacional y del Poder Judicial) debería aplicarse el artículo 7 de la Ley Marco de Pensiones. A pesar de ello, existen pronunciamientos de la Sala Constitucional en sentido contrario, por lo que en el caso de los regímenes de Obras Públicas y Comunicaciones deberán seguirse aplicando, para revalorizar las pensiones otorgadas antes de la vigencia de la Ley Marco de Pensiones, los artículos 13 de la Ley n.° 19 de 4 de noviembre de 1944, y el 16 de la n.° 4 de 23 de setiembre de 1940, respectivamente.

 

    2.- La revalorización de las pensiones de los regímenes de Obras Públicas y Comunicaciones debe realizarse cuando aumenten, por costo de vida, los salarios de los servidores activos. De ahí que no proceda reconocerles los incrementos que experimente la clase activa cuando éstos se originen en reajustes técnicos, reasignaciones, procesos de reorganización o cualquier otro motivo diferente al aumento del costo de la vida.

 

    3.- Para el cálculo de la revalorización de las pensiones de los regímenes de Obras Públicas y Comunicaciones, debe utilizarse la base actualizada de la pensión de cada uno de los interesados y no la base de los servidores actuales que ocupen un puesto similar al que ocupó el pensionado cuando era servidor activo.

 

    4.- Las pensiones de Obras Públicas y Comunicaciones que fueron otorgadas en forma proporcional a los años de servicio, deben revalorizarse con el monto o porcentaje total acordado para los servidores activos por aumento en el costo de la vida, y no aplicando proporcionalmente ese monto o porcentaje.

 

    Del señor Director Nacional de Pensiones, atento se suscribe;

 

 

 MSc. Julio César Mesén Montoya

PROCURADOR ADJUNTO