OJ-083-2003

05 de junio del 2003.

 

 

Señora

Miriam Barrantes Solís

Secretaria Municipal

Municipalidad de la Unión

S. O.

Estimada señora:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio número S.M. 203-2003, de fecha 30 de mayo del año en curso, por medio del cual, conforme al acuerdo adoptado por el Concejo Municipal de la Unión, en sesión ordinaria número 85, celebrada el 22 de mayo último, Artículo 49 punto 1), se nos consulta si procede o no declarar con lugar, por parte de ese Concejo, la caducidad de un procedimiento sancionador administrativo-disciplinario que se tramita actualmente en contra del servidor Jorge Álvarez Mora.

    Sobre el particular, me permito manifestarle lo siguiente:

 

I.- Consideraciones previas.

 

    Según jurisprudencia administrativa reiterada de este órgano Asesor de la Administración Pública, de conformidad con el artículo 2º, en relación con el inciso 3 inciso b) y 4 de nuestra Ley Orgánica (Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas), nuestros dictámenes se emiten únicamente sobre situaciones genéricas, en las cuales no se aprecie la existencia de un sujeto particular a quien se aplicarán las consecuencias derivadas de nuestro criterio. Es mas, hemos reiterado que no son consultables asuntos concretos sobre los se encuentre pendiente una decisión por parte de la Administración activa (véanse entre otros, los dictámenes C-194-94 de 15 de diciembre de 1994, C-188-2002 de 23 de julio del 2002 y C-147-2003 de 26 de mayo del 2003).

 

    Ahora bien, de conformidad con el contenido de su misiva, es claro que las cuestiones sobre las cuales se solicita nuestro criterio, se contraen a una situación particular e individualizada, es decir, se refieren a un caso concreto, lo cual imposibilita resolver el fondo del problema, en los términos de la actividad consultiva, y por ende, vinculante de este Despacho. Esto por cuanto, de acceder a pronunciarnos sobre casos como el presente, implicaría abandonar nuestra naturaleza de órgano consultivo, y esto, más que llevarnos a sustituir indirectamente a la Administración activa, en el caso específico, podría implicar una flagrante violación de la "autonomía municipal", constitucionalmente reconocida.

 

    No obstante lo expuesto, este Despacho estima conveniente facilitarle al órgano consultante, por medio de una simple opinión jurídica -y por ende, carente de efectos vinculantes-, una serie de lineamientos jurídico doctrinales emanados de nuestra jurisprudencia administrativa, con la intención de colaborar en la solución del problema planteado; labor que en todo caso le corresponde exclusivamente al Concejo Municipal y no a éste Órgano Asesor.

 

II.- Inaplicabilidad del instituto de la caducidad en los procedimientos administrativos disciplinarios.

 

    La Procuraduría General de la República ha establecido una clara posición jurisprudencial sobre el tema en cuestión, según la cual, la caducidad del procedimiento –prevista en los numerales 340 y 222 de la Ley General de la Administración Pública- se circunscribe exclusivamente a los procedimientos administrativos iniciados a instancia de parte interesada; no así a los procesos iniciados oficiosamente por la Administración, como sería el caso de los procedimientos sancionatorios disciplinarios, o bien los cobratorios (Entre otros, el dictamen C-340-2002 de 16 de diciembre del 2002).

 

    A efecto de orientar adecuadamente la actuación del Concejo Municipal, sirva la siguiente transcripción para ilustrar ampliamente la citada postura doctrinal que ha adoptado este órgano superior consultivo al respecto:

" C.- El procedimiento sancionador administrativo.

 

(...) Para efectos de la presente consulta, nos interesa primordialmente ese instrumento procesal que alude NIETO GARCIA en la cita transcrita, por medio del cual se encauza formalmente la potestad sancionadora de la Administración, es decir, el Procedimiento sancionador disciplinario como tal.

 

En franco intento de preservar el equilibrio real entre "autoridad-libertad", en la mayoría de los ordenamientos jurídicos modernos, la tutela sustantiva de los derechos subjetivos públicos del Estado (prerrogativas) y de los administrados (derechos) se arbitra formalmente a través de técnicas procesales administrativas y judiciales. En lo que nos interesa, el procedimiento administrativo, como instrumento jurídico regulador de la relación jurídico-administrativa, en el ámbito procesal o formal, articula aquella relación "poder-derechos" – "prerrogativas-garantías", haciendo viable su ejercicio y recíproco respeto, para que los derechos se ejerzan y los deberes se cumplan.

 

Como bien explica la doctrina: "(...) la necesidad de que la Administración siga un cauce determinado para formar sus manifestaciones de voluntad obedece a las dos ideas que constituyen el eje del Derecho administrativo: la garantía de la Administración y la garantía de los administrados. A imagen y por influencia de lo que ocurre en el Derecho procesal, se entiende que el establecimiento de unos trámites que necesariamente habrán de ser observados cuando la Administración actúe, en particular al relacionarse con otros sujetos, constituyen un medio para defender la seguridad de éstos, al mismo tiempo que para conseguir la efectiva realización de los fines públicos. Esta es la causa de que las normas que regulan el procedimiento administrativo tengan el carácter de normas de orden público" (CASTEJÓN PAZ, Benito y RODRÍGUEZ ROMÁN, Emilio). "Derecho administrativo y Ciencia de la Administración", t. I, Parte General, 3 ed. Madrid, I.C.C. Ediciones, 1974, pág. 157, citado por DROMI, Roberto. "El Procedimiento Administrativo", Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, pág. 23; igualmente citado por la Sala Constitucional en sus sentencias Nºs 0905-98, 1739-92 y 7190-94).

 

Desde esta perspectiva, el procedimiento administrativo se nos presenta como una unidad formal de actos coordinados entre sí, que apuntan a un determinado fin, cual es la preparación de la voluntad administrativa; es decir, es la forma o cauce formal por el que se exterioriza la actuación administrativa del Estado, que por su significación jurídica afecta derechos subjetivos públicos.

 

Además, debe recalcarse que el procedimiento administrativo es de acatamiento obligatorio para la Administración Pública por cuanto "... los órganos administrativos actúan sujetándose a reglas de procedimiento predeterminadas, de modo que el cumplimiento de las normas de procedimiento, es, por lo tanto, un deber de los órganos públicos... Esta obligatoriedad general de los procedimientos instituidos resulta indispensable y debe ser mantenida con verdadera obstinación, puesto que las brechas que se abran contra ese principio, al permitir la discrecionalidad o mejor aún la arbitrariedad de la administración en este campo, constituirán ataques dirigidos contra el objeto mismo del procedimiento administrativo, contra sus finalidades de eficiencia, acierto, y corrección y garantía jurídica, instituidas a favor de los administrados." (ESCOLA, Héctor Jorge, Tratado General de Procedimiento Administrativo, Buenos Aires, Ediciones Depalma, 1973, p 12- 27).

 

Ahora bien, la Sala Constitucional ha manifestado que "El ordenamiento jurídico nacional establece una amplia gama de garantías y principios procesales de carácter fundamental, de aplicación plena no sólo en el ámbito jurisdiccional, sino también en todo procedimiento administrativo" (Resolución Nº 2177-96, y en sentido similar: los números 2130-94, 2360-96, 5516-96 y 3433-93). Y con ello, se ha llegado a afirmar concretamente que "Los principios del debido proceso extraíbles de la Ley General y señalados por esta Sala en su jurisprudencia, son de estricto acatamiento obligatorio por las autoridades encargadas de realizar cualquier procedimiento administrativo que tenga por objeto o produzca un resultado sancionador." (Voto N° 2945-94 de las 8:12 horas del 17 de junio de 1994. En ese mismo sentido, véase la resolución número 5653-93, dictada por ese mismo órgano jurisdiccional), ya sea suprimiéndole o denegándole derechos subjetivos o intereses legítimos, o bien, cuando aquellos impliquen la aplicación de sanciones de suspensión o destitución o cualesquiera otras de similar gravedad (art. 308 de la Ley General de la Administración Pública); principios que la propia Sala fijó en sentencia número 0015-90 de las 16:45 horas del 05 de enero de 1990, y que reiteró y desarrolló en la sentencia número 01739-92, y que la propia Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, ha acogido en su resolución Nº 2002-00145 de las 13:50 horas del 9 de abril del 2002. Sin embargo, como bien lo ha aclarado la propia Sala, "no puede llevarse la aplicación de aquel precepto fundamental al absurdo, como sería, cuando se trata de casos de advertencias y amonestaciones verbales, o cualesquiera otras acciones de ese tipo que no quedan anotadas en el expediente personal del servidor, ni producen disminución o cesación de sus derechos o beneficios laborales" (Sentencia número 2997-94 y en un sentido similar, la 2944-94).

 

En este punto es necesario señalar, que dicha garantía no sólo abarca los derechos de audiencia y defensa, sino que además, de ella se extraen una serie de principios que son inherentes a todo procedimiento sancionatorio, independientemente de la naturaleza del mismo, y de cuya efectiva aplicación se deriva una doble función: Por un lado, la tutela de los derechos fundamentales de la persona sujeta a una investigación –que principalmente se manifiesta a través de la defensa efectiva de la seguridad jurídica de los administrados frente al ius puniendi-, y por el otro, la eficiencia de la Administración Pública en el cumplimiento de sus fines –ya sea que ésta se manifieste a través de la potestad correctiva o disciplinaria (Arts). 8 y 214.1 de la Ley General de la Administración Pública).

 

D.- Principios relativos a la iniciativa y comienzo del procedimiento.

 

(...) Sobre el particular, se ha indicado que, tal y como lo prevé la Ley General de la Administración Pública, en su artículo 284, los procedimientos administrativos pueden ser iniciados con motivo de la denuncia o petición de un particular o bien, en otros casos como producto de una decisión oficiosa de la Administración.

 

Sin embargo, en razón de operar desde una perspectiva general, la ley no dice en qué caso puede iniciarse de oficio un procedimiento y cuándo puede iniciarse a instancia de parte interesada; cuestión que dependerá, lógicamente, de la clase de procedimiento de que se trate y de la concreta situación jurídica en que se encuentre el administrado respecto a su eventual objeto y finalidad.

 

Hay que advertir entonces, que no todos los procedimientos pueden iniciarse de oficio, ya que hay sectores de actividad que están articulados técnicamente en torno al principio de rogación; de manera que la solicitud del particular es presupuesto necesario de la incoación misma del procedimiento y de su desarrollo posterior. Por ejemplo: "El otorgamiento de autorizaciones o concesiones y, en general, todo procedimiento tendente al reconocimiento de un derecho o a la constitución de una situación jurídica favorable a un sujeto determinado exige, en principio, la iniciativa de dicho sujeto como condición necesaria para la válida incoación del procedimiento, salvo en aquellos casos en que la Administración esté facultada por la Ley para efectuar convocatorias públicas a estos efectos". (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo. "Curso de Derecho Administrativo". Sexta Edición, Tomo II, Editorial Civitas, Madrid, 1999, pág. 476).

 

Por otra parte, la existencia de una petición o denuncia del administrado puede no ser suficiente en todos los casos para que el procedimiento se inicie; ni el simple hecho de que tal petición se haya producido basta para afirmar que estemos ante un procedimiento incoado a instancia de parte interesada. El administrado puede formular peticiones o hacer denuncias ante la Administración, que obligan solamente a acusar recibo de su recepción; lo cual significa que la Administración es libre de iniciar o no el procedimiento, que, de llegar a incoarse, habrá de considerarse iniciado de oficio, en virtud, no ya de la petición formulada por el administrado, sino del acuerdo adoptado por el órgano competente, cuya voluntad al respecto es decisiva, más que la petición o denuncia en cuestión (Véase al respecto, GARCÍA DE ENTERRÍA, op. cit. pág. 476-477).

 

En todo caso, según apuntamos, la iniciativa del comienzo del procedimiento y la determinación de sí para ello se requiere el ejercicio de un derecho de petición o una actuación oficiosa de la propia Administración, dependerá del tipo de procedimiento de que se trate, de acuerdo a la naturaleza de los efectos de los actos administrativos que resulten del mismo. Si estamos ante un procedimiento declarativo se requiere para su inicio instancia de parte interesada. Mientras que en los procedimientos ablatorios, denominados así en la doctrina italiana por el uso del vocablo latino "ablatio", que denota la acción de quitar, cortar o eliminar, por lo general se inician de oficio por la Administración. Ejemplos de estos procedimientos son los de expropiación, de requisición o los sancionatorios (Véase al respecto BREWER CARIAS, Allan R. "Principios del Procedimiento Administrativo". Editorial Civitas, S.A. 1990, pág. 145-146).

 

Cabe advertir, que si bien el objeto final de todo procedimiento administrativo es la producción de un acto administrativo, es decir, la adopción de una decisión por parte de la Administración, en materia de empleo público no todo procedimiento se traduce en la imposición de sanciones estrictamente disciplinarias, sino que puede darse el caso de que, en forma conjunta o excluyente, se adopten también actos gravamen que impongan obligaciones estrictamente pecuniarias.

 

(...)

 

F.- La caducidad del procedimiento se circunscribe exclusivamente a los procedimientos administrativos iniciados a instancia de parte interesada.

 

Según acotamos, el objeto final de todo procedimiento administrativo es la producción de un acto administrativo, es decir, la adopción de una decisión por parte de la Administración. Por ello iniciado un procedimiento la Administración está obligada a desarrollarlo de oficio y, en definitiva, a adoptar la decisión correspondiente.

 

Aún y cuando la Administración está obligada a impulsar oficiosamente el procedimiento –Artículo 222 de la Ley General de la Administración Pública-, con base en lo dispuesto en el artículo 340 de la Ley General de la Administración Pública, debemos ser enfáticos en señalar que la figura extintiva de la caducidad del procedimiento es de aplicación restrictiva, pues de conformidad con esa norma, resulta aplicable únicamente a los procedimientos administrativos incoados a instancia de parte interesada, no así a los procesos iniciados oficiosamente por la Administración, como sería el caso de los procedimientos sancionatorios disciplinarios.

 

Según refiere la doctrina más calificada, "... el ámbito que la caducidad tiene en el procedimiento administrativo es bastante limitado, ya que, al entrar en juego consideraciones de interés público, la actitud que los interesados puedan adoptar en orden a la impulsión de aquél queda en segundo plano. La Administración está legalmente obligada a resolver y lo está igualmente a impulsar el procedimiento en todos sus trámites a fin de llegar a esa resolución, lo cual reduce las posibilidades reales de que la caducidad se produzca en aquellos procedimientos iniciados a instancia de parte interesada, en los que el único interés visiblemente afectado es el interés particular del sujeto privado causante de la paralización. Así resulta, por lo demás, del propio texto del artículo 92.4 LPC, que declara inaplicable esta figura a los supuestos en que la cuestión objeto del procedimiento entrañe un interés general o sea conveniente su definición o esclarecimiento" (GARCIA DE ENTERRÍA, op. cit. pág. 496-497).

 

Se aplica de este modo la máxima que enuncia la doctrina, en el sentido de que "cuando el Estado es actor, el principio es que no tiene plazo de caducidad" (DROMI, Roberto. "El Procedimiento Administrativo". Ediciones Ciudad Argentina, Buenos Aires, 1996, pág. 187). Admitir lo contrario llevaría a establecer no sólo un marcado y excesivo formalismo que obstaculizaría el ejercicio efectivo de la potestad sancionadora de la Administración, sino que con ello se estaría habilitando un ilegítimo fuero de impunidad, impidiéndose así el acceso a un principio general básico en el Derecho: la Justicia (art. 41 constitucional). Y con ello no sólo se transgrediría ese derecho fundamental de los administrados, sino que atentaría contra uno de los pilares de la democracia, en el tanto el sistema pretende que los conflictos que se suscitan en la sociedad, sean resueltos a través de un procedimiento que garantice los principios de justicia, orden, seguridad y paz social (Véase al respecto, la resolución Nº 2002-01764 de las 14:37 horas del 20 de febrero del 2002, de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia).

 

Por otro lado, interesa indicar que indudablemente los plazos obligan a los agentes administrativos y a los interesados en el procedimiento. Esa obligatoriedad significa el deber de cumplir los plazos del procedimiento e implica la consiguiente facultad para exigir su cumplimiento en sede administrativa o judicial. Sin embargo, no debe confundirse con la "perentoriedad", la que supone la caducidad o decaimiento del derecho que ha dejado de ejercerse ni tampoco con la llamada improrrogabilidad, que se refiere a la posibilidad de extender o ampliar los plazos fijados.

 

Si examinamos los supuestos en que cabe reconocer virtud invalidante a algún vicio por la forma, podremos concluir que la actuación administrativa fuera de tiempo en un procedimiento administrativo, carece de trascendencia anulatoria, salvo en el supuesto de que el término o plazo sea además de esencial, perentorio; lo cual no ocurre en el caso concreto del plazo previsto en el numeral 261.1 de la Ley General de la Administración Pública, según el cual el procedimiento administrativo deberá concluirse, por acto final, dentro de los dos meses posteriores a su iniciación; pues este es un plazo meramente ordenatorio y no perentorio; máxime si se considera que el mismo puede ser prorrogado (numeral 258 Ibídem) o incluso reducido o anticipado por razones de oportunidad y conveniencia, en virtud de resolución adoptada por el órgano director (artículo 265 Ibídem).

 

La naturaleza ordenatoria del plazo previsto en la Ley General para el dictado del acto final, tiene su razón de ser en la imposibilidad material que se presenta en algunos casos, de tramitar un asunto complejo o voluminoso, por más diligencia que el órgano director ponga en sus actuaciones, dentro del término fijado al respecto, o bien la conducta misma de las partes en el proceso, que a veces abusan, ya sea del ofrecimiento o interposición masiva e indiscriminada de pruebas y recursos, con el afán de retardar la resolución final del procedimiento. Pero en ningún caso ello puede justificar que por incuria, desidia o abandono del trámite, ya sea por omisiones, negligencias o irresponsabilidades de los encargados de impulsar el procedimiento, ocurra un atraso injustificado del procedimiento, y el mismo permanezca inactivo infundadamente.

 

Recuérdese que al margen de aquellos casos excepcionales, si bien la inobservancia del plazo de actuación por la Administración, no invalida esa actuación tardía, pues conforme a lo dispuesto en el artículo 329 de la Ley General de la Administración Pública, aún cuando se tiene el deber de resolver expresamente dentro de los plazos previstos en la Ley, el acto final recaído fuera del plazo se reputa válido para todo efecto legal, salvo disposición legal en contrario. No obstante esta demora puede determinar, a lo sumo, no sólo la responsabilidad del funcionario causante de la demora, o incluso de la propia Administración, según precisa expresamente el artículo 225.2 de la supracitada Ley General, si ello ha dado lugar a un perjuicio para el particular afectado por el acto dictado fuera de tiempo (doctrina del 190 Ibídem), sino también la eventual declaratoria, en sede judicial, de la prescripción de la potestad sancionadora, en razón del abandono o dejadez en el ejercicio de la potestad disciplinaria del ente patronal, por violación al derecho fundamental a un proceso sin dilaciones indebidas, derivado del artículo 41 constitucional, que indudablemente invita a la aplicación de aquél instituto extintivo en esos casos." (Dictamen C-340-2002 op. cit.).

    Como se logra inferir fácilmente de lo trascrito, la figura extintiva de la caducidad del procedimiento es de aplicación restrictiva, pues de conformidad con lo previsto en los numerales 340 y 222 de la Ley General de la Administración Pública, resulta aplicable únicamente a los procedimientos administrativos incoados a instancia de parte interesada, no así a los procesos iniciados oficiosamente por la Administración, como sería el caso de los procedimientos sancionatorios disciplinarios y los cobratorios.

 

    No obstante, como en el asunto en consulta se argumenta un supuesto atraso injustificado, por parte de la administración municipal, en la tramitación de este procedimiento, conviene recordar que si bien los plazos del procedimiento ordinario previstos en la Ley General de la Administración Pública son, por lo general, ordenatorios, y por ende, su inobservancia oportuna por la Administración no invalida la actuación tardía de ésta, lo cierto es que esa demora puede determinar, a lo sumo, no sólo la responsabilidad del funcionario causante de la demora, o incluso de la propia Administración, según precisa expresamente el artículo 225.2 de la supracitada Ley General, sino también la eventual declaratoria, en sede judicial, de la prescripción de la potestad sancionadora, en razón del abandono o dejadez en el ejercicio de la potestad disciplinaria del ente patronal, por violación al derecho fundamental a un proceso sin dilaciones indebidas, derivado del artículo 41 constitucional, que indudablemente invita a la aplicación de aquél instituto extintivo en esos casos.

 

    Por ello, conviene recordar los diversos plazos de prescripción que nuestro ordenamiento jurídico establece para que el Estado-patrono ejerza la potestad, tanto disciplinaria como cobratoria, respecto de sus servidores.

 

III.- La Prescripción de la potestad sancionadora disciplinaria y cobratoria de la Administración.

 

    En lo que interesa, en nuestro dictamen C-344-2002 de 18 de diciembre del 2002, indicamos lo siguiente:

"A.- Prescripción de la potestad sancionadora administrativa-disciplinaria respecto de empleados y servidores no vinculados con la Hacienda Pública (Artículo 603 del Código de Trabajo).

 

(...)

 

    Según lo ha determinado la reiterada jurisprudencia laboral y constitucional –en cuanto a esta última jurisdicción, remito a la resolución Nº 2002-01764 de las 14:37 horas del 20 de febrero del 2002-, como regla general, el plazo de prescripción para que el Estado-patrono ejerza la potestad disciplinaria respecto de sus servidores, es aquél previsto en el numeral 603 del Código de Trabajo.

 

    En lo que interesa, el citado numeral del Código de Trabajo dispone lo siguiente:

 

    "Artículo 603.- Los derechos y acciones de los patronos para despedir justificadamente a los trabajadores o para disciplinar sus faltas prescriben en un mes, que comenzará a correr desde que se dio causa para la separación o, en su caso, desde que fueron conocidos los hechos que dieron lugar a la corrección disciplinaria".

 

    Con respecto a la interpretación de ese artículo, la abundante y consolidada jurisprudencia laboral, ha sostenido lo siguiente:

 

    "Dentro de toda relación de trabajo –o de servicio, como en este caso- la parte empleadora disfruta del poder de dirección respecto de la actividad desarrollada, el cual va acompañado, como consecuencia natural y, necesariamente, de la potestad disciplinadora, con el fin de lograr un mayor y mejor rendimiento. Ahora bien, ese poder sancionatorio, debe ejercerse de conformidad con los principios de causalidad, de actualidad y de proporcionalidad. Ese segundo principio, hace referencia a que el poder disciplinador del patrono debe ejercerse en forma oportuna; es decir, que la sanción impuesta, en un determinado momento, sea correlativa al tiempo de la comisión e la falta, con lo que se procura, también, lograr la seguridad jurídica del trabajador, en el sentido de que tenga conocimiento de que, su infracción, ha de ser sancionada en un período determinado. En ese sentido, el artículo 603 del Código de Trabajo, establece que los derechos y las acciones de los patronos, para despedir justificadamente a los trabajadores o para disciplinar sus faltas prescriben en un mes, que comenzará a correr desde que se dio una causal para la separación o, en su caso, desde que fueron conocidos los hechos, que darían lugar a la corrección disciplinaria. Sin embargo, debe indicarse que, esta Sala, de manera reiterada, ha establecido que, en el caso de entidades patronales, que deben cumplir, de previo a disciplinar a sus trabajadores, con un determinado procedimiento o investigación, ese plazo de un mes, iniciará a partir del momento en que el resultado de la respectiva investigación es puesto en conocimiento del funcionario u órgano competente, para resolver (Al respecto, pueden verse, entre otras, las sentencias Nºs 117, de las 15:40 horas, del 11 de junio; 175, de las 14;40 horas, del 20 de agosto; ambas de 1997; 25, de las 15:00 horas, del 29 de enero; 55, de las 9:30 horas, del 20 de febrero; 260, de las 9:00 horas, del 16 de octubre, todas de 1998; las números 143, de las 10:00 horas, del 31 de mayo; 150, de las 15:10 horas, del 12 de junio; 334, de las 10:40 horas, del 27 de octubre, todas de 1999 y la Nº 214, de las 10:40 horas, del 14 de febrero de este año -2000-. (Resolución Nº 2000-00477 de las 15:30 horas del 12 de mayo del 2000, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

 

    En sentido similar, pueden consultarse, entre otras muchas, las sentencias: 34 de las 10:15 horas del 14 de marzo de 1984, 33 de las 10:10 horas, 32 de las 10:05 horas, 31 de las 10:00 horas, 30 de las 09:55 horas, 29 de las 09:50 horas, 28 de las 09:45 horas, 27 de las 09:40 horas, 26 de las 09:35 horas, 25 de las 09:30 horas, 24 de las 09:25 horas, 23 de las 09:20 horas, 22 de las 09:15 horas, 21 de las 09:10 horas, 20 de las 09:05 horas y 19 de las 09:00 horas, todas del 14 de marzo de 1984 2001-00046 de las 09:00 horas del 23 de enero del 2001, 2001-00283 de las 10:00 horas del 30 e mayo del 2001, 2002-00145 op. cit., todas de la Sala Segunda.

   

    Por consiguiente, como regla general, la potestad para disciplinar las infracciones de los trabajadores o servidores públicos no vinculados con la Hacienda Pública, prescribe en un mes; término que se cuenta a partir de que acaba la investigación administrativa y el expediente llega a manos del funcionario competente para imponer la sanción, pues hasta este momento la entidad patronal puede ejercer, de manera efectiva, su potestad y no antes; máxime si se considera que con el inicio del procedimiento disciplinario se interrumpe aquél término extintivo (Véase al respecto, el dictamen C-008-95 de 02 de mayo de 1995 y C-340-2002 de 16 de diciembre del 2002, así como NIETO GARCÍA, Alejandro. "Derecho Administrativo Sancionador", Editorial Tecnos S.A., Madrid, 1994, pág. 474).

 

    No obstante lo expuesto, interesa advertir que lo anterior no significa, en modo alguno, que la Administración tenga un plazo indeterminado para iniciar el procedimiento administrativo, sino que debe contar, también, con ese mismo plazo para incoar la investigación de los hechos endilgados a un funcionario, una vez que tenga noticia de los mismos (Véase al respecto el dictamen C-159-2000 de 20 de julio del 2000, así como el C-340-2002 op.cit.).

 

    Por ello, en ese mismo sentido la propia Sala Segunda, en su jurisprudencia, ha determinado, que una vez que se tenga conocimiento de la falta, ya sea por un informe preliminar, a lo interno de la misma Administración, o por formal denuncia de un tercero, debe iniciarse la correspondiente investigación, dentro el mes siguiente, pues de lo contrario opera también la prescripción señalada.

    Al respecto, se ha llegado a afirmar lo siguiente:

"La razón por la cual el ordenamiento jurídico contempla términos para el ejercicio de los derechos, como el expresado, tiene que ver con la necesidad de mantener el orden social, aplicando el principio de seguridad jurídica. Ahora bien, tratándose como se trata en el sub lite, de entidades patronales del Sector Público, en las cuales se exige una investigación de previo al despido, aquel término fatal comienza a correr una vez que el resultado de esa investigación, se pone en conocimiento del órgano que, e acuerdo a su estructura organizativa, es el llamado a tomar la decisión final. Sin embargo, a fin de que esa potestad patronal se ejercite en forma, acorde con el principio aludido y no se vulnere el fin de la norma transcrita, la investigación acerca de los hechos que se imputan al trabajador, debe iniciarse dentro del mes establecido en la ley. En igual sentido, se ha pronunciado esta Sala. Así en el Voto Número 40, de las 9:30 horas, del 25 de mayo de 1988, expresó: "I. Es cierto como lo alega el recurrente que el artículo 603 del Código de Trabajo se refiere al plazo dentro del cual los patronos pueden despedir a sus trabajadores, sin quedar expuestos a una prescripción, y que esa disposición legal señala como arranque el día en que fueron conocidos los hechos que pueden dar lugar a la corrección disciplinaria; y es cierto también que no existe norma en ese Código, sobre la fecha en que comienza a correr el plazo de la prescripción en el caso de que, en tratándose de ciertas instituciones públicas, deba levantarse, previo al despido, una información. Pero a esas razones debe indicarse que es por jurisprudencia, entre la cual se encuentra la que cita el recurso, que los tribunales han sentado el principio, de que, en tratándose del Estado o de alguna de sus instituciones, el término de un mes para que prescriba el derecho y la acción para despedir, aquél no se computa a partir del día en que se conocieron los hechos, sino desde que, ordenada la respectiva información, esta se pone en conocimiento del funcionario o entidad llamada a ejercer la acción disciplinaria. Por esa razón, si para el despido la ley señala un mes a contar del día en que se conocieron los hechos, es lógico también que el inicio de la información deba tener lugar dentro del mismo plazo, pues de lo contrario el patrono podría contar con un tiempo indefinido para decretar el despido de su empleado, lo cual resulta contrario a todos los principios que informan el Derecho de Trabajo. Por lo anterior, no lleva razón el recurrente en cuanto pretende que únicamente debe tomarse en cuenta el día en que se termina la información, sin importar la fecha e que dio inicio" (...) (Voto Nº 120 de las 09:00 horas del 6 de abril de 1995)" (Resolución Nº 2001-00149 de las 10:40 horas del 25 de febrero del 2001, Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia).

 

    En sentido similar pueden consultarse las resoluciones Nºs 236-84 de las 09:00 horas del 14 de noviembre de 1984, 243 del 3 de noviembre de 1993, 2001-00260 de las 10:20 horas del 16 de mayo del 2001, todas de la Sala Segunda.

 

    Así las cosas, para que no opere la prescripción aludida, el jerarca institucional deberá ordenar la formal apertura del procedimiento administrativo disciplinario respectivo, dentro del mes siguiente al momento en que conoce de algún informe sobre faltas o irregularidades, que recomiende conformar un órgano director. De lo contrario, podría prescribir la potestad sancionadora de la Administración.

 

B.- Prescripción de la potestad sancionadora administrativa-disciplinaria respecto de los empleados o funcionarios de la Hacienda Pública (Artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General).

 

    El artículo 71 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, establece lo siguiente:

 

    "Artículo 71.—Prescripción de la responsabilidad disciplinaria. La responsabilidad administrativa del funcionario público por las infracciones previstas en esta Ley y en el ordenamiento de control y fiscalización superiores, prescribirá de acuerdo con las siguientes reglas:

a) En los casos en que el hecho irregular sea notorio, la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir del acaecimiento del hecho.

b) En los casos en que el hecho irregular no sea notorio –entendido este como aquel hecho que requiere una indagación o un estudio de auditoría para informar de su posible irregularidad- la responsabilidad prescribirá en cinco años, contados a partir de la fecha en que el informe sobre la indagación o la auditoría respectiva se ponga en conocimiento del jerarca o el funcionario competente para dar inicio al procedimiento respectivo.

La prescripción se interrumpirá, con efectos continuados, por la notificación al presunto responsable del acto que acuerde el inicio del procedimiento administrativo.

Cuando el autor de la falta sea el jerarca, el plazo empezará a correr partir de la fecha en que él termine su relación de servicio con el ente, la empresa o el órgano respectivo.

Se reputará como falta grave del funcionario competente para iniciar el procedimiento sancionatorio, el no darle inicio a este oportunamente o el dejar que la responsabilidad del infractor prescriba, sin causa justificada.

(Así reformado por el inciso a) del artículo 45 de la Ley N°8292 de 31 de julio del 2002, Ley de Control Interno) "

 

    Comencemos por indicar que, si bien existe en la actualidad una acción de inconstitucionalidad pendiente contra este artículo (01-004303-0007-CO), anteriormente la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, en su resolución Nº 6750-97 de las 11:12 horas del 17 de octubre de 1997, estimó que dicha norma resulta ser constitucionalmente razonable, por cuanto "pretende dotar al Estado de armas efectivas para el control y sanción de los funcionarios públicos que cumplen una de las funciones más sensibles como lo es el manejo de dineros públicos"; y por ello, la propia Sala estableció "que la interpretación del concepto de servidor de la hacienda pública debe restringirse a aquel que tiene a su cargo el manejo de fondos públicos". Recuérdese que si bien es cierto que en una dependencia pública pueden laborar muchas personas que tienen acceso al haber patrimonial de la oficina, no todos manejan y disponen de los fondos públicos. Y sólo en la medida en que aquél concepto se circunscriba únicamente a los "funcionarios que están directamente relacionados con el manejo y disposición de los fondos públicos", resulta justificable la diferencia de los plazos de prescripción de la potestad sancionadora disciplinaria, pues con un plazo de prescripción más largo como el que establece el citado artículo 71, "se pretende posibilitar al Estado un control mayor sobre sus funcionarios que están directamente relacionados con el manejo y disposición de los fondos públicos, ello por indudable relevancia del tema y la gran necesidad de asegurar el manejo más sano y limpio posible de los fondos públicos". (Criterio reafirmado en la sentencia Nº 06843-98 de las 15:45 horas del 24 de setiembre de 1998).

 

    Con base en la jurisprudencia vinculante anteriormente referida, este Órgano Asesor ha definido lo que debe entenderse por funcionario de la Hacienda Pública, de la siguiente manera:

 

    "Es opinión no vinculante de esta Procuraduría que debe entenderse por funcionarios que "manejan fondos públicos" aquéllos que de conformidad con el orden jurídico y de acuerdo con el acto de nombramiento tienen entre sus atribuciones el administrar, gestionar administrativa o contablemente, los fondos públicos. Por consiguiente, el término gestión o manejo de fondos públicos no se aplica al uso de los fondos en sentido de haber patrimonial sino a la circunstancia de que, conforme la definición de competencia, corresponde tomar determinadas decisiones o acciones en relación con esos fondos. De allí que, efectivamente la circunstancia de que todo funcionario público utilice para el cumplimiento de sus funciones, por ejemplo, bienes públicos sean éstos un escritorio, computadora, lápiz, no puede conducir a estimar que por ese uso esté "manejando" fondos públicos. Por el contrario, si se le reconoce jurídicamente la posibilidad de utilizar y disponer (jurídica o contablemente) de los fondos en cuestión, si su actuación está sumida a la fiscalización necesaria para verificar que ha respondido a las finalidades y objetivos por los cuales se conceden los fondos y, ante todo, conforme los procedimientos legalmente establecidos, habría que considerar que el funcionario está comprendido dentro de los supuestos del artículo 71 de la Ley de la Contraloría.

Es este orden de ideas, puede considerarse que, desde el punto de vista legal, el término "servidor de la Hacienda Pública", se encuentra delimitado por el conjunto de disposiciones que integran el Capítulo V: "De las Sanciones y de las responsabilidades" de la Ley de la Contraloría. En efecto, la prescripción regulada en el artículo 71 concierne las faltas a que genéricamente hace referencia el artículo 68 de la misma ley, faltas para cuya comisión se requiere una particular relación del servidor con la Hacienda Pública, como podría ser el hecho de que le corresponda actuar las prescripciones legales que la regulan ( como es el caso de los órganos de control); o que disponen sobre la ejecución administrativa o contable del Presupuesto, sea quienes pueden comprometer el gasto u ordenar su pago, deben realizar inversiones con los recursos públicos o deben recaudar éstos, etc. participando directamente en la administración financiera pública. En ese sentido, cabría agregar que de los artículos 6 a 9 de la Ley de la Administración Financiera se pueden extraer criterios en orden a determinar quienes son funcionarios de la Hacienda Pública. En efecto, dichos numerales conciernen servidores que en virtud del orden competencial, participan directamente en la administración financiera en razón de que les corresponde recibir, administrar, custodiar o pagar bienes o valores; o bien porque tienen autoridad para contraer obligaciones o, en su caso, compromisos de pago, tomando decisiones en orden a los referidos fondos (...)

(...) Servidor que maneja fondos públicos es aquél que por disposición del ordenamiento y conforme a su acto de nombramiento está en una particular relación con los citados fondos, que le permite participar en las distintas etapas de la ejecución presupuestaria de los ingresos y egresos, así como los que intervienen en le proceso de fiscalización y control de la "Hacienda Pública" o en general, participan directamente en la administración financiera del organismo públicos de que se trate." (O.J.-107-98 de 17 de diciembre de 1998).

 

    Así las cosas, tomando en consideración las especiales atribuciones que la Constitución Política le ha asignado a la Contraloría General de la República en lo que respecta a la vigilancia en el manejo de los fondos públicos y en la gestión financiera de la Administración Pública, y especialmente el control del personal que "recibe, custodia, paga o administra bienes o valores del Estado" (Resolución Nº 2000-06326 de las 16 horas con 18 minutos del 19 de julio del 2000, de la Sala Constitucional), podemos afirmar categóricamente que el artículo 71 de la citada Ley Nº 7428, resulta única y exclusivamente aplicable en el caso concreto y específico de aquellos funcionarios o servidores de la Hacienda Pública, es decir, a los que tienen a su cargo el manejo y disposición de fondos públicos (Ver entre otras, las resoluciones Nºs 6750-97 y 06843-98 op. cit., de la Sala Constitucional y las 2000-00949 de las 08:20 horas del 24 de noviembre del 2000 y 2001-00283 de las 10:00 horas del 30 de mayo del 2001, de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, así como el dictamen C-340-2002 op. cit.).

 

C.- Prescripción de la potestad cobratoria de la Administración.

 

    Conviene aclarar que si bien el objeto final de todo procedimiento administrativo es la producción de un acto administrativo, es decir, la adopción de una decisión por parte de la Administración, en materia de empleo público no todo procedimiento se traduce en la imposición de sanciones estrictamente "disciplinarias", sino que puede darse el caso de que, en forma conjunta o excluyente, se adopten también actos gravamen que impongan obligaciones estrictamente pecuniarias.

 

    En efecto, la responsabilidad personal de los empleados y servidores públicos puede ser penal, administrativa o disciplinaria, civil y aun política, las cuales deben hacerse efectivas en aras de preservar el eficiente funcionamiento administrativo; y dentro de límites que resulten del ordenamiento jurídico aplicable, con todas las garantías que son propias del debido proceso, quedan proscritas todas las formas de autoritarismo, persecución o presión política o cualesquiera otra índole.

 

    Indudablemente la responsabilidad administrativa o disciplinaria es la que más frecuentemente se aplica, mientras que la penal y la civil, en su efectivización son raras y casi excepcionales (Véase al respecto, ESCOLA, Héctor J. "El Interés Público como fundamento del Derecho Administrativo". Ediciones Depalma, Buenos Aires, 1989, pág. 108-110).

 

    En cuanto a la posible responsabilidad civil que se pudiera igualmente imputar tanto a funcionarios, como a exfuncionarios, debemos advertir que ello sólo procederá en el tanto la Administración activa logre determinar en cada caso, mediante los respectivos procedimientos administrativos de rigor, si ha mediado contra ella algún tipo de daño efectivo que sea susceptible de ser evaluable e individualizable y, sobre todo, imputable a la persona contra quien se enderezaría la acción de responsabilidad en materia civil.

 

    Al respecto, deben tenerse presentes los plazos de prescripción que han sido establecidos en los artículos 198, 207 y 208 de la Ley General de la Administración Pública, así como en el artículo 75 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República.

 

    El artículo 198 aludido, dispone:

 

    "Artículo 198.- El derecho de reclamar la indemnización a la Administración prescribirá en cuatro años, contados a partir del hecho que motiva la responsabilidad.

El derecho de reclamar la indemnización contra los servidores públicos prescribirá en cuatro años desde que se tenga conocimiento del hecho dañoso."

 

    Conforme a la reiterada jurisprudencia administrativa de este Órgano Asesor, en concordancia con la judicial, el plazo aludido comienza a correr una vez dictado el acto final del procedimiento administrativo levantado al efecto por parte de la Administración activa, por cuanto es dicho procedimiento el que ha de determinar al responsable del hecho dañoso (Véase, entre otros, la Opinión Jurídica O.J.- 079-96 de 20 de diciembre de 1996, así como las sentencias Nºs 1330-89 de las 10:30 horas del 19 de setiembre de 1989, 191-90 de 5 de abril de 1990 y 159-95 de las 10:00 horas del 5 de abril de 1995, todas del Tribunal Superior Contencioso Administrativo).

 

    Y en todo caso, es clara la afirmación contenida en el artículo 207 de la misma Ley General, en el sentido de que "Vencidos los plazos de prescripción a que se refiere el artículo 198 de esta ley, el Estado no hará reclamaciones a sus agentes por daños y perjuicios."

 

    No obstante, ante la eventualidad de que el Estado sea condenado a reconocer alguna suma por concepto de indemnización a favor de terceros, por actuaciones de sus servidores, conforme al 208 de la supracitada Ley General, "el término de prescripción para iniciar el procedimiento administrativo en contra de sus agentes será de un año, contado a partir de la firmeza de la sentencia que fijó la cantidad por pagar."

 

    Y entratándose de funcionarios de la Hacienda Pública, el plazo de prescripción aplicable a su responsabilidad civil, por daños causados a los sujetos pasivos o a terceros, sería aquél previsto en el numeral 75 de la Ley Nº 7428.

 

    "ARTICULO 75.- Prescripción de la responsabilidad civil del servidor.

La responsabilidad civil, a que se refiere el artículo anterior, frente a los sujetos pasivos prescribirá en un plazo de cinco años, contados a partir del conocimiento comprobado del hecho. La comprobación del conocimiento del hecho dañoso podrá efectuarse, por cualquier medio de prueba, con el valor que esta tenga de acuerdo con la Ley General de la Administración Pública y, supletoriamente, con el derecho común.

Cuando el autor del hecho dañoso sea el jerarca, dicho plazo empezará a correr a partir de la fecha en que termine su relación de servicio con el ente, empresa u órgano respectivos.

Se reputará como falta grave del funcionario competente para iniciar el procedimiento que corresponda, el no efectuarlo oportunamente o, sin causa justificada, dejar prescribir la responsabilidad del infractor."

IV.- Consideraciones finales.

 

    No obstante lo expuesto, y según lo hemos advertido en diversas oportunidades (dictámenes C-340-2002 y C-344-2002 op. cit.), habría que analizar en detalle cada caso en concreto –lo cual le compete exclusivamente a la Administración consultante-, a fin de no incurrir en una interpretación, respecto de la eventual prescripción de la potestad sancionadora o cobratoria, que vaya en desmedro del poder disciplinario que tiene la Administración respecto de sus servidores, es decir, que implique que la mayoría de las infracciones o daños quedaran en la más completa impunidad; pues con ello se impediría no sólo el acceso a un principio general básico en el Derecho: la Justicia (Art. 41 constitucional), sino que también se atentaría contra uno de los pilares de la democracia, en el tanto el sistema pretende que los conflictos que se suscitan en la sociedad, sean resueltos a través de un procedimiento que garantice los principios de justicia, orden, seguridad y paz social (Véase al respecto, la resolución Nº 2002-01764 de las 14:37 horas del 20 de febrero del 2002, de la Sala Constitucional).

 

    Recuérdese que existen casos en que las faltas a sancionar tienen efectos continuados en el tiempo o de tracto sucesivo, como también se les llama; y en estos casos, conforme lo ha establecido la jurisprudencia laboral, no opera la prescripción (Ver entre otras, las sentencias Nºs 230-92 de las 09:10 horas del 2 de octubre de 1992, 140-93 de las 08:30 horas del 8 de julio de 1993, 2001-00149 de las 10:40 horas del 28 de febrero, 472 de las 10:05 horas del 17 de agosto y 2001-00648 de las 10:20 horas del 31 de octubre, todas del 2001 y de la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia)."

 

CONCLUSION:

 

    Con base en los criterios jurídico-doctrinales expuestos, el Concejo Municipal está en posibilidad de evaluar, por sus propios medios, y bajo su entera responsabilidad, si en el caso consultado procede o no declarar con lugar la caducidad del

procedimiento administrativo.

 

   Sin otro particular,

 

 

 

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

 

LGBH/gvv