Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio AG-626-2003, del 10 de abril del año en curso, mediante la cual requiere el criterio de este Despacho en relación con el órgano competente para conocer los recursos de revisión y nulidad que los administrados interpongan contra lo resuelto por el Consejo de Transporte Público y el Tribunal Administrativo de Transporte en materia de adjudicación de placas de taxis. Concretamente, se formulan las siguientes interrogantes:

"1. ¿El Ministro de Obras Públicas y Transportes como Jerarca Institucional, es o no competente para conocer y resolver los recursos de revisión y de nulidad, planteados contra las actuaciones del Consejo de Transporte Público y del Tribunal Administrativo de Transportes?.

2.- Cómo debe delimitarse o interpretarse lo que es un error de hecho y un error de derecho?.

Por otra parte, la Ley de Contratación Administrativa establece que la concesión es un tipo de contratación administrativa y el proceso abreviado de taxis lo que pretende es dar en concesión ese servicio público, por lo que nos surge la siguiente interrogante:

3.- En lo concerniente a los recursos de revisión y de nulidad debe aplicarse la Ley General de la Administración Pública o la Ley de Contratación Administrativa?"

Al efecto, se nos adjunta el criterio rendido por la MSc. Rosaura Montero Chacón, Directora Jurídica del citado Ministerio, quien, en lo que interesa, señala:

"Es por ello, que en virtud de la unidad sustancial del ordenamiento jurídico la figura de la desconcentración máxima, presenta excepciones en cuanto a la actividad revisoría, estrechamente ligada al recurso extraordinario de revisión, cual corresponde en su conocimiento al jerarca de la respectiva administración, para los casos concretos de la actividad del transporte del señor Ministro de Obras Públicas y Transportes. Remedio legal, que específicamente opera sobre aquellas actuaciones finales y firmes en materia de Transporte Público y bajo las específicas causales definidas por ley. (…)

Es por ello, que la actividad del transporte como materia, al igual que otras actividades y competencias expresamente encomendadas al Ministerio de Obras Públicas y Transportes por su Ley constitutiva, Nº 4786 del 05 de junio de 1971 y sus reformas, comprenden el ejercicio de competencias muy propias, atribuidas en primacia (sic) al Poder Ejecutivo por la Constitución Políticas. (…).

Por ello, a nuestro criterio, las facultades revisorías del Ministerio como representante responsable del Poder Ejecutivo, no se encuentran ausentes en la materia del transporte público, en las decisiones propias del Consejo de Transporte Público o el Tribunal de Transporte (órganos adscritos a esta Cartera Ministerial), resultando obligatoria y necesaria su incursión mediante el mecanismo del «recurso de revisión u otros pertinentes», e incluso advirtiendo la razonable valoración de oficio, para cumplir con el deber constitucional de velar por el exacto cumplimiento de las leyes y una sana administración en protección y prevalencia del interés público, que resulta la razón de ser de la Administración." (El destacado corresponde al original).

A fin de dar cumplida respuesta a las interrogantes formuladas convine estudiar brevemente cuál es la naturaleza jurídica del Consejo de Transporte Público y la del Tribunal Administrativo de Transporte, así como las competencias o atribuciones que han sido desconcentradas a su favor, los alcances de la desconcentración administrativa, así como los alcances y supuestos en los que procede el recurso extraordinario de revisión.

I.- NATURALEZA JURÍDICA DEL CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO Y DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE TRANSPORTE

La Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, N° 7969 de 22 de diciembre de 1999, además de regular en detalle las condiciones generales para la explotación del servicio de transporte remunerado en la citada modalidad, dispuso la creación de dos órganos especializados en materia de transporte público. Nos referimos al Consejo de Transporte Público y al Tribunal Administrativo de Transporte. Los artículos 5, 6, y 16 de la citada ley, en lo que interesa, disponen:

"Artículo 5°- Creación. Créase el Consejo de Transporte Público, en adelante el Consejo, como órgano con desconcentración máxima, con personería jurídica instrumental." (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

"Artículo 6°- Naturaleza. La naturaleza jurídica del Consejo será de órgano desconcentrado, especializado en materia de transporte público y adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes.

Se encargará de definir las políticas y ejecutar los planes y programas nacionales relacionados con las materias de su competencia; para tal efecto, deberá coordinar sus actividades con las instituciones y los organismos públicos con atribuciones concurrentes o conexas a las del Consejo. (…)"

"ARTÍCULO 16.- Creación del Tribunal Administrativo de Transporte

Créase el Tribunal Administrativo de Transporte, con sede en San José y competencia en todo el territorio nacional, como órgano de desconcentración máxima, adscrito al Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Sus atribuciones serán exclusivas y contará con independencia funcional, administrativa y financiera. Sus fallos agotarán la vía administrativa y sus resoluciones serán de acatamiento estricto y obligatorio." (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

De la normativa transcrita se desprende, clara y expresamente, que tanto el Consejo de Transporte Público como el Tribunal Administrativo de Transporte constituyen órganos desconcentrados, en grado máximo, del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, creados para garantizar una mayor eficiencia en la tramitación de todos los asuntos relativos al transporte remunerado de personas.

En el caso del citado Consejo, el legislador dispuso conferirle, además, personalidad jurídica instrumental, lo cual no lo convierte en una persona de derecho público, independiente del Estado, sino que, como expresamente lo señala la misma ley en comentario, constituye un órgano desconcentrado del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Entonces, ¿qué alcances tiene el hecho de que se le haya conferido personalidad jurídica instrumental?.

Sobre el particular, debemos señalar que tal personalidad no le ha sido otorgada en razón de los fines públicos legalmente asignados, toda vez que lo referente al transporte público es consustancial al órgano competente para regular el transporte en el país, a saber, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes. (Véase al efecto, lo dispuesto en el artículo 2, inciso 1) de la Ley Orgánica del MOPT, N° 3155, del 5 de agosto de 1963 y sus reformas).

En ese sentido, la atribución de personalidad jurídica tiende a amparar aspectos diferentes de los fines y competencias públicas. Concretamente, tal y como lo ha señalado este Despacho en distintos pronunciamientos, refleja una de las prácticas de nuestro legislador, consistente en separar ciertos fondos públicos, que no se incorporan al presupuesto general del Estado, los cuáles son afectados a determinados fines y se atribuye su gestión a un órgano. (Véase, entre otros, los dictámenes C-087-88, del 25 de mayo de 1988; C-115-89, del 4 de julio de 1988; C-114-96, del 30 de enero de 1996; C-171-96, del 8 de octubre de 1996; C-245-97, del 17 de diciembre de 1997; y C-042-2001, del 20 de febrero del 2001).

En relación con el Tribunal Administrativo de Transporte, la ley de creación señala, además, que "sus atribuciones serán exclusivas y contará con independencia funcional, administrativa y financiera". Refiriéndose a los alcances de tales atributos, la Procuraduría señaló:

"Por consiguiente, en el caso del Tribunal, la independencia funcional está relacionada con la competencia de que este órgano es titular y tiene como objeto reafirmar el alcance de la desconcentración de competencia que el legislador ha establecido. Significa, entonces, que en el ejercicio de esa competencia, el Tribunal no puede ser mediatizado por criterios emanados de la jerarquía del Ministerio, la cual encuentra obstáculo legal para intervenir bajo cualquier tipo de acto (y, por ende, por medio de presiones) en la resolución de los asuntos que competen al Tribunal. La competencia funcional deriva de lo dispuesto en el articulo 22 de la ley: (…)

Esa independencia funcional permite al Tribunal fijar, sin posibilidad alguna de intervención del Consejo de Transporte y mucho menos de las autoridades jerárquicamente superiores del Ministerio, los plazos para la tramitación de los procedimientos que se desarrollan en esta sede administrativa (artículo 19 de la ley), así como conducir el proceso (artículo 21) y dictar el fallo que en Derecho corresponda.

La independencia administrativa permite gestionar determinados aspectos administrativos del Tribunal sin intervención del Consejo y del Ministro. Fundamentalmente, la posibilidad, otorgada por ley, de contratar personal y servicios. Es de advertir, sin embargo, que en ausencia de una mayor precisión por el legislador, los contornos de esa independencia administrativa no son claros.

Igual afirmación es válida tratándose de la «independencia financiera». En criterio del Tribunal esa independencia entraña la titularidad del presupuesto propio, lo cual tendría que ser consecuencia de disposiciones en ese sentido. En todo caso, es de aclarar que la «independencia financiera» no significa necesariamente titularidad de presupuesto propio, sino que puede estar referida y, por ende, limitada a la ejecución de los recursos que le hayan sido asignados.

En ese sentido, la independencia del Tribunal debe ser conceptuada en relación con la desconcentración de competencia que se ha operado. En efecto, se otorga independencia como una garantía del cumplimiento de la función. Es de advertir, por demás, que precisamente porque la desconcentración ocurre dentro de una misma organización, esta técnica de organización de las competencias no presupone ni requiere el otorgamiento de una personalidad, como tampoco el reconocimiento de una capacidad jurídica para contratar." (Dictamen N° C-072-2002, del 11 de marzo del 2002. Lo sublineado no es del original).

Como bien apuntó la Procuraduría en el dictamen transcrito, la independencia funcional, administrativa y financiera del Tribunal Administrativo de Transporte está relacionada con la competencia de la que es titular dicho órgano y tiene como objeto reafirmar el alcance de la desconcentración de competencia que el legislador ha establecido a su favor, lo cual significa que, en el ejercicio de esa competencia, el Tribunal no puede ser mediatizado por criterios emanados de la jerarquía del Ministerio.

II.- COMPETENCIAS DESCONCENTRADAS A FAVOR DEL CONSEJO DE TRANSPORTE PÚBLICO Y DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE TRANSPORTE

Los artículos 7 y 22 de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi señalan, en su orden, cuáles son las atribuciones o competencias que el legislador decidió desconcentrar a favor del Consejo de Transporte Público y del Tribunal Administrativo del Transporte. Tales normas, en lo que interesa, disponen:

"ARTÍCULO 7.- Atribuciones del Consejo

El Consejo, en el ejercicio de sus competencias, tendrá las siguientes atribuciones:

a) Coordinar la aplicación correcta de las políticas de transporte público, su planeamiento, la revisión técnica, el otorgamiento y la administración de las concesiones, así como la regulación de los permisos que legalmente procedan.

b) Estudiar y emitir opinión sobre los asuntos sometidos a su conocimiento por cualquier dependencia o institución involucrada en servicios de transporte público, planeamiento, revisión técnica, administración y otorgamiento de concesiones y permisos.

c) Servir como órgano que efectivamente facilite, en razón de su ejecutividad, la coordinación interinstitucional entre las dependencias del Poder Ejecutivo, el sector empresarial, los usuarios y los clientes de los servicios de transporte público, los organismos internacionales y otras entidades públicas o privadas que en su gestión se relacionen con los servicios regulados en esta ley.

d) Establecer y recomendar normas, procedimientos y acciones que puedan mejorar las políticas y directrices en materia de transporte público, planeamiento, revisión técnica, administración y otorgamiento de concesiones y permisos.

e) Velar porque la actividad del transporte público, su planeamiento, la revisión técnica, la administración y el otorgamiento de concesiones, sus sistemas operacionales y el equipamiento requerido, sean acordes con los sistemas tecnológicos más modernos para velar por la calidad de los servicios requeridos por el desarrollo del transporte público nacional e internacional.

f) Conocer, tramitar y resolver, de oficio o a instancia de parte, las denuncias referentes a los comportamientos activos y omisos que violen las normas de la legislación del transporte público o amenacen con violarlas.

g) Preparar un plan estratégico cuyo objetivo esencial sea organizar, legal, técnica y administrativamente, el funcionamiento de un plan de desarrollo tecnológico en materia de transporte público.

h) Promover el desarrollo y la capacitación del recurso humano involucrado en la actividad, en concordancia con los requerimientos de un sistema moderno de transporte público.

i) Fijar las paradas terminales e intermedias de todos los servicios de transporte público remunerado de personas.

j) Otorgar permisos por un plazo hasta de doce meses, ante una necesidad no satisfecha y debidamente probada, de servicio público en la modalidad de taxi. Lo anterior se realizará entre quienes se encuentren calificados como elegibles tras los concursos públicos efectuados para optar a una concesión de servicio público de transporte en la modalidad de taxi, pero que no hayan resultado concesionarios. Se les dará prioridad a quienes optaron por participar en las bases de operación más cercanas al lugar donde se necesita el servicio.

k) Solicitar los reajustes de tarifas de todos los servicios de transporte remunerado de personas.

l) Aprobar sus planes operativos anuales.

m) Proponer al Ministerio de Obras Públicas y Transportes sus presupuestos anuales."

"ARTÍCULO 22.- Competencia del Tribunal

El Tribunal será competente para lo siguiente:

a) Conocer y resolver, en sede administrativa, los recursos de apelación que se interpongan contra cualquier acto o resolución del Consejo.

b) Establecer, en vía administrativa, las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación del transporte público.

c) Las resoluciones del Tribunal no tendrán más recursos y darán por agotada la vía administrativa."

Conforme se podrá apreciar, a favor del Consejo de Transporte Público se han desconcentrado una serie de competencias en materia de transporte, entre las que destacan el definir, coordinar y ejecutar las políticas de transporte público; el otorgar y administrar las concesiones, así como la regulación de los permisos que legalmente procedan, fijar paradas, solicitar los reajustes de tarifas de todos los servicios de transporte remunerado, etc. Asimismo, conforme con lo dispuesto en los artículos 30 y siguientes de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi, corresponde al Consejo tramitar el procedimiento especial abreviado para la concesión de placas de taxi en todo el territorio nacional.

Por su parte, a favor del Tribunal Administrativo de Transporte, el legislador ha desconcentrado, entre otras atribuciones, el conocer y resolver, en sede administrativa, los recursos de apelación que se interpongan contra cualquier acto o resolución del Consejo; así como establecer las indemnizaciones que puedan originarse en relación con los daños producidos por violaciones de la legislación del transporte público.

III.- ALCANCES DE LA DESCONCENTRACIÓN ADMINISTRATIVA

La desconcentración administrativa constituye una técnica para la distribución de competencias entre distintos órganos de un mismo ente u órgano superior, tal y como sería el caso del Ministerio de Obras Públicas y Transportes. Mediante esa técnica administrativa, se encarga a un órgano especializado el ejercicio de determinadas competencias con el fin de lograr una mayor eficiencia. Sobre dicha figura jurídica, la Procuraduría ha precisado sus alcances y finalidad en el siguiente sentido:

"La desconcentración es una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.

Ahora bien, no se trata de cualquier tipo de competencia, sino de una competencia para resolver, para decidir en forma definitiva sobre una materia determinada por el ordenamiento. Esta atribución se funda en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan en mejor forma los cometidos públicos. Desde esa perspectiva, desconcentrar es especializar funcionalmente determinados órganos, sin que se desliguen orgánicamente tales competencias de la estructura originaria." (Dictamen C-159-96, del 25 de setiembre de 1996. Lo sublineado no es del original).

Ahora bien, tal figura se encuentra regulada en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública, el cual dispone:

"1. Todo órgano distinto del jerarca estará plenamente subordinado a éste y al superior jerárquico inmediato, salvo desconcentración operada por ley o por reglamento.

2. La desconcentración mínima se dará cuando el superior no pueda:

a) Avocar competencia del inferior; y

b) Revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio o a instancia de parte.

3. La desconcentración será máxima cuando el inferior esté sustraído además, a órdenes, instrucciones o circulares del superior.

4. La imposibilidad de revisar o sustituir la conducta del inferior hará presumir la potestad de avocar la misma y a la inversa.

5. Las normas que crean la desconcentración mínima serán de aplicación restrictiva en contra de la competencia del órgano desconcentrado y las que crean la desconcentración máxima serán de aplicación extendida en su favor." (Lo resaltado en negrita no es del original).

Refiriéndose a los alcances de dicha norma, el ilustre profesor don Eduardo Ortíz Ortíz, redactor de la Ley General de la Administración Pública, en el seno de la Comisión Legislativa que tramitó el proyecto correspondiente, señaló:

"«Desconcentración» es el fenómeno que consiste en otorgarle a una autoridad inferior o subordinada a título propio, la capacidad de decidir un asunto. Es, en otras palabras, darle una competencia propia para decidir a un órgano que no es el jerarca sino que es subordinado. Nosotros aplicamos aquí el principio de que salvo el caso de desconcentración, todos los órganos estarán plenamente subordinados al jerarca, en el caso de que haya desconcentración podrá darse un aflojamiento o relajamiento de ese vínculo jerárquico (…) esto supone que ya se le ha concedido al inferior una competencia para decidir, pero además se le ha prohibido al superior avocar competencias del inferior, esto lo que significa es lo siguiente: el superior avoca una competencia cuando la toma para decidir él en el lugar del inferior anticipando una resolución del inferior que le disgusta o que no considera conveniente. (…) Esto es entonces lo primero que ocurre cuando se da la desconcentración mínima, cuando el inferior tiene una competencia propia y el superior no puede avocar esa competencia en el sentido de que lo que el inferior decida el superior va a hacer eso, que aceptarlo como bueno por no tener a su disposición medios legales para interferir con eso ni antes de que se decida ni después. Lo segundo es cuando el superior no pueda revisar o sustituir la conducta del inferior de oficio o a instancia de partes (…) no puede repito, en el caso de desconcentración mínima, ni avocar la conducta del inferior suplantando al inferior ni tampoco realizando una vez que ya ha dictado el dictado, aunque lo considere ilegal o inconveniente. (…) decimos que se trata de una desconcentración mínima, ¿por qué? porque la doctrina está de acuerdo en que incluso cuando está tan independizado el órgano que el superior no puede ni avocar la conducta del inferior ni revisarla, de todos modos siempre puede darle órdenes. Este sería el caso de desconcentración mínima, cuando todavía el superior conserva la facultad de dar órdenes, pero cuando la ley viene y hace un máximo de desconcentración, que es por ejemplo el caso de los Registros Públicos en relación con el superior jerárquico administrativo, por ejemplo las Salas del Poder Judicial que resuelven los ocursos, entonces ya incluso se le niega la potestad de ordenarle al inferior jerárquico, quien prácticamente ya deja de ser inferior, entonces se trata de lo que se llama la desconcentración máxima, y entonces se dan las tres características principales o fundamentales de una total independencia de acción por parte del inferior, que son: imposibilidad del superior de avocar la acción del inferior, imposibilidad de revisarla, e incluso, imposibilidad de dar órdenes y circulares al inferior." (QUIRÓS CORONADO Roberto, Ley General de la Administración Pública concordada y anotada con el debate legislativo y la jurisprudencia constitucional, Editorial ASELEX S.A., San José, Costa Rica, 1996, págs. 173-174. Lo sublineado no es del original).

De lo señalado por el profesor Eduardo Ortíz y de la norma legal que regula la figura de la desconcentración –antes transcrita-, se desprende que en el caso de la desconcentración máxima –tal y como es el grado de la conferida al Consejo de Transporte Público y al Tribunal Administrativo de Transporte-, el superior jerárquico no puede avocar, revisar o sustituir, de oficio o a instancia de parte, la conducta del inferior, el cual, además, estará sustraído a órdenes, instrucciones o circulares del superior.

No obstante lo anterior, es preciso señalar que la desconcentración sólo alcanza a aquellas atribuciones expresamente desconcentradas a favor del órgano inferior, que es el ámbito donde se establece una actuación independiente. Fuera de ese ámbito, el Ministro (o el funcionario equivalente en el sector descentralizado) conserva sus potestades jerárquicas, pudiendo ejercer respecto del órgano desconcentrado todos los atributos propios de ese vínculo (artículo 102 de la LGAP), por ser este último una dependencia más del ministerio o institución de que se trate.

Otro aspecto importante de destacar en relación con la figura de la desconcentración es que lo que resuelvan los órganos deconcentrados en ejercicio de su competencia y siempre que no se otorgue algún recurso administrativo contra ellos, agotan vía administrativa (artículo 126, inciso c) de la Ley General de la Administración Pública). En el caso que interesa, lo que resuelva el Consejo de Transporte Público puede ser recurrido (vía recurso de apelación) para ante el Tribunal Administrativo de Transporte y lo que éste resuelva, no tendrá más recurso y dará por agotada la vía administrativa (artículo 22 de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi).

Finalmente, es importante tener presente que en caso de desconcentración máxima, las normas de competencia deben interpretarse de manera extendida a favor del órgano desconcentrado. Sobre el particular, el profesor Ortíz Ortíz señaló:

"(…) Nosotros afirmamos que esos son los dos grados principales de la desconcentración que caracterizan la desconcentración mínima y la desconcentración máxima, la consecuencia es que cuando la desconcentración es mínima las normas de competencia se van a interpretar en beneficio del superior jerárquico para que este tenga en lo posible alguna interferencia con la conducta del inferior, pero cuando la desconcentración es máxima porque la ley haya negado expresamente la potestad del superior de dar órdenes, estas normas de competencia se interpretan favorablemente a la competencia del inferior, dado que la intención de la ley es como si dijéramos, desgajar de la Administración una parte de la misma a efecto de que sea totalmente independiente." (QUIRÓS CORONADO, Op.cit., pág. 174. Lo sublineado no es del original).

No obstante, esa interpretación extensiva debe estar enmarcada por la desconcentración misma y, por lo tanto, en relación con la competencia que el legislador haya desconcentrado. En ese sentido, repito, el órgano desconcentrado se encuentra sujeto plenamente a la jerarquía en todas las materias que no hayan sido objeto de desconcentración.

Lo anterior es importante porque, normalmente, lo que se desconcentra son competencias de carácter técnico –en busca de lograr la especialización de ciertos órganos en la atención de fines y objetivos concretos-, sin incluir los aspectos administrativos que, por lo general, permanecen en manos de la persona jurídica a la cual pertenece el órgano desconcentrado.

IV.- NATURALEZA Y ALCANCES DEL RECURSO DE REVISIÓN

Los actos administrativos, como manifestación de voluntad de la Administración en ejercicio de sus facultades, pueden ser impugnados por los destinatarios si los encuentran lesivos a sus intereses, tanto en sede administrativa como jurisdiccional.

Los recursos administrativos han sido clasificados, tanto por doctrina como por el legislador –en la Ley General de la Administración Pública- en dos categorías, a saber: ordinarios (revocatoria y apelación) y extraordinarios (revisión).

Véase que el denominado "recurso de nulidad" al que se hace referencia en la consulta, no existe o al menos no se encuentra regulado en nuestro ordenamiento jurídico. La nulidad, es más bien, por así decirlo, la acción que pretenden los recurrentes que se declare, a través de los recursos previstos, cuando el acto administrativo impugnado no se ajuste a lo dispuesto en el ordenamiento jurídico (doctrina de los artículos 158, inciso 2), y 165 de la LGAP). Al efecto, recordemos que la nulidad tiene dos formas de manifestarse: absoluta cuando en el acto falte totalmente uno o varios de sus elementos constitutivos (sujeto, procedimiento, forma, motivo contenido y fin), real o jurídicamente; y relativa cuando sus elementos resultan imperfectos (Artículos 165 y 167 LGAP).

Ahora bien, en el caso del recurso de revisión, que es el que aquí interesa, debemos señalar que es un recurso extraordinario o excepcional que se da contra actos administrativos firmes, pero que presentan razonables dudas de validez, según los supuestos taxativamente señalados en el artículo 353 de la citada Ley General:

"1. Podrá interponerse recurso de revisión ante el jerarca de la respectiva Administración contra aquellos actos finales firmes en que concurra alguna de las circunstancias siguientes:

a) Cuando al dictarlos se hubiere incurrido en manifiesto error de hecho que aparezca de los propios documentos incorporados al expediente;

b) Cuando aparezcan documentos de valor esencial para la resolución del asunto, ignorados al dictarse la resolución o de imposible aportación entonces al expediente;

c) Cuando en el acto hayan influido esencialmente documentos o testimonios declarados falsos por sentencia judicial firme anterior o posterior del acto, siempre que, en el primer caso, el interesado desconociera la declaración de falsedad; y

d) Cuando el acto se hubiera dictado como consecuencia de prevaricato, cohecho, violencia u otra maquinación fraudulenta y se haya declarado así en virtud de sentencia judicial."

Por su parte, el artículo 354 de la citada Ley General establece el plazo dentro del cual debe interponerse el citado recurso:

"Artículo 354.- El recurso de revisión deberá interponerse:

a) En el caso primero del artículo anterior, dentro del año siguiente a la notificación del acto impugnado;

b) En el caso segundo, dentro de los tres meses contados desde el descubrimiento de los documentos o desde la posibilidad de aportarlos; y

c) En los demás casos, dentro del año posterior al conocimiento de la sentencia firme que los funde."

Refiriéndose a la naturaleza y alcances del recurso en comentario, el Profesor Eduardo Ortíz Ortíz, señaló:

"Los recursos extraordinarios son los que sólo pueden tener lugar, motivos tasados por ley y perfectamente precisados. En términos tales que cuando no se dan esos motivos, no es posible establecer esos recursos. El recurso de revisión siempre ha sido extraordinario tanto en lo judicial como en lo administrativo porque sólo cabe, como el de Casación, por motivos taxativamente fijados por ley. Fuera de los casos previstos no hay posibilidad de recurso de revisión aún cuando pueda haber la conciencia clara de que ha habido una infracción grave. Si no encaja dentro de las hipótesis previstas no hay posibilidad de recurso de revisión. (…)". (QUIRÓS CORONADO, Op.cit., pág. 407. Lo sublineado no es del original).

En el mismo sentido se han manifestado los ilustres profesores españoles Eduardo García Enterría y Tomás Ramón Fernández:

"Configurado con carácter extraordinario, en la medida en que sólo procede en los concretos supuestos previstos por la Ley y en base a motivos igualmente tasados por ella (...), constituye, en principio, más que un recurso propiamente dicho, un remedio excepcional frente a ciertos actos que han ganado firmeza, pero de cuya legalidad se duda en base a datos o acaecimientos sobrevenidos con posterioridad al momento en que fueron dictados." (GARCIA DE ENTERRIA Eduardo y FERNANDEZ Tomás Ramón, Curso de Derecho Administrativo, Tomo II, Editorial Civitas S.A., Madrid, 1977, pág 446).

De las citadas doctrinarias transcritas se desprende que el recurso de revisión es de carácter extraordinario o excepcional, lo cual implica que sólo procede en los supuestos expresamente previstos por la ley.

Ahora bien, tal y como lo apuntó la Procuraduría General de la República en el Dictamen N° C-174-98, del 16 de diciembre de 1998, los supuestos previstos por el artículo 353 de la Ley General de la Administración Pública coinciden con los estipulados por la legislación española como motivos de admisión de un recurso de esta naturaleza. Estos motivos han sido objeto de comentario por parte del tratadista Jesús González Pérez –en su obra "Los recursos administrativos y económico-administrativo", Editorial CIVITAS S.A., Madrid, 1975, pág. 299-306) quien desarrolla claramente los requisitos de cada motivo.

Al tratar el primero de los motivos, el autor señala que el error de hecho, debe ser, no en los supuestos normativos aplicables sino en los supuestos de hecho; a su vez, que no basta que se dé el error sino que el mismo debe ser evidente y posible de demostrar sin mayor esfuerzo. Por último, debe proceder de los documentos incorporados al expediente, no de elementos extraños a éste ni de declaraciones jurisdiccionales.

En el segundo de los motivos, los documentos a los que este se refiere, deben tener tal importancia en la decisión del asunto, que de suponerse su incorporación al expediente, el resultado fuese necesariamente distinto. Asimismo se requiere que la parte no conociese de ellos ni pudiese aportarlos al proceso al momento de su tramitación.

En cuanto a la tercera causal, los documentos o testimonios declarados falsos, han de haber sido tomados en cuenta para fijar los supuestos de hecho de la motivación del acto, con lo que conllevaron a tener por probados ciertos hechos que en realidad provocaron una resolución distinta. A su vez la sentencia que declara la falsedad de tales documentos debe estar firme y ser posterior al procedimiento, o bien en caso de ser anterior que el recurrente compruebe que la ignoraba.

Finalmente en el último de los supuestos, se precisa también la firmeza de la sentencia que condena el delito.

V.- SOBRE LAS INTERROGANTES FORMULADAS

Teniendo presente lo expuesto en los apartados anteriores, procederemos a continuación a dar respuesta a las interrogantes formuladas en el mismo orden en el que han sido planteadas.

La respuesta a esta primera interrogante, en consideración a lo expuesto en los apartados anteriores, debe ser negativa. Tal y como hemos tenido ocasión de analizar, el Consejo de Transporte Público y el Tribunal Administrativo de Transporte fueron creados para garantizar una mayor eficiencia en la tramitación y resolución de todo lo referente al transporte público remunerado de personas, incluido lo referente a la concesión y adjudicación de placas de taxi.

Para garantizar el cumplimiento de las competencias y atribuciones encomendada al Consejo de Transporte Público y el Tribunal Administrativo de Transportes el legislador dispuso, expresamente, que contarían con desconcentración máxima del MOPT. Ello implica que el superior jerárquico –en este caso el señor Ministro de Obras Públicas y Transportes- no puede avocar la competencia desconcentrada a favor de los citados órganos, ni revisar, ni sustituir lo resuelto por ellos, ya sea de oficio o a instancia de parte. Tampoco podría el jerarca darle órdenes o instrucciones ni girarle circulares.

En consecuencia, contra lo resuelto por el Consejo de Transporte Público, en principio, sólo caben los recursos administrativos ordinarios, a saber, el de revocatoria (que conocería el mismo Consejo) y el de apelación que corresponde conocer al Tribunal Administrativo de Transporte. Y contra lo resuelto por el citado Tribunal, no cabe más recurso y se tendrá por agotada la vía administrativa.

No obstante, en opinión de la Procuraduría General de la República, en el caso de que los citados órganos hayan incurrido, al dictar un determinado acto administrativo, en alguno de los supuestos que contempla el ordenamiento jurídico para que proceda el recurso de revisión, y a fin de no desvirtuar la desconcentración operada a su favor, el recurso en cuestión tendría que ser conocido por el mismo órgano que ha dictado el acto que se cuestiona.

En apoyo de lo anterior cabría señalar al menos dos razones. En primer término, recordemos que, en tratándose de la desconcentración máxima, las normas de competencia son de aplicación extendida a favor del órgano desconcentrado. En consecuencia, en caso de duda respecto al órgano competente para conocer de los recursos de revisión, debemos concluir que corresponde al respectivo órgano desconcentrado.

En segundo lugar, el ordenamiento jurídico en general, y las leyes en particular, deben interpretarse armónicamente, de manera que una competencia que ha sido desconcentrada a favor de un determinado órgano técnico, para que éste resuelva lo que corresponda en definitiva, no puede dejarse sin efecto, permitiendo que el jerarca la conozca, aun en los supuestos de excepción que permiten la interposición del recurso extraordinario de revisión. Recordemos, precisamente, que uno de los rasgos que identifican la desconcentración administrativa es que el jerarca no puede revisar o sustituir la conducta del inferior, de oficio ni a instancia de parte (artículo 83, inciso 2), numeral b) LGAP).

2.- Cómo debe delimitarse o interpretarse lo que es un error de hecho y un error de derecho?.

Tal y como tuvimos ocasión de analizar en el apartado anterior el recurso de revisión tiene por objeto la impugnación de actos administrativos firmes, pero que presentan razonables dudas de validez. El primer supuesto que contempla el artículo 353 de la Ley General de la Administración Pública, para que proceda dicho recurso, es que en el dictado del acto se haya incurrido en manifiesto error de hecho, que aparezca de los propios documentos incorporados al expediente.

Refiriéndose a los alcances de dicho supuesto, el conocido tratadista procesal administrativo, don Jesús González Pérez señala:

"Tres son, por tanto, los requisitos que deben concurrir para que sea admisible un recurso fundado en este motivo:

1. Que exista error de hecho.- (…)

Si todo acto administrativo se dicta en virtud de unos supuestos de hecho a los que se aplican los preceptos del Ordenamiento jurídico a que han de ajustarse (…), para que sea admisible el recurso de revisión es necesario que exista error no en los preceptos aplicables, sino en los supuestos de hecho. Es necesario que los hechos en virtud de los cuales se ha dictado el acto sean inexactos, no respondan a la realidad. (…)




No existe error de hecho, sino típicamente jurídico, cuando lo que se plantea es error en la aplicación de las normas discutidas.



2. Que el error sea manifiesto.- No basta que se dé error de hecho para que sea admisible el recurso de revisión fundado en esta causa, sino que la Ley exige que el error sea manifiesto, esto es, que sea evidente, que no exija esfuerzo alguno su demostración (…).
3. Que resulte de los propios documentos incorporados al expediente.- Y, por último, ha de resultar el error de documentos que figuran en el expediente. No hay que acudir a elementos extraños de los que integran el expediente, ni a las declaraciones hechas por órganos jurisdiccionales. El manifiesto error de hecho que sirve de fundamento al recurso de revisión ha de resultar de una simple confrontación del acto impugnado con su documento incorporado al expediente." (GONZÁLEZ PÉREZ, Op.cit., pág. 300. Lo sublineado no es del original).

Conforme se podrá apreciar, el error de hecho como supuesto para que proceda el recurso de revisión, refiere a los supuestos fácticos que motivan el dictado del acto, es decir, cuando los hechos en virtud de los cuales se ha dictado el acto son inexactos o no corresponden a la realidad. Exige, además, que el error de hecho sea manifiesto –que su demostración no exija mayor esfuerzo- y que resulte de los propios documentos incorporados al expediente, previo al dictado del acto en cuestión.

Por el contrario, el error de derecho tiene que ver con la falta de aplicación o aplicación incorrecta de los preceptos normativos.

3.- En lo concerniente a los recursos de revisión y de nulidad debe aplicarse la Ley General de la Administración Pública o la Ley de Contratación Administrativa?".

En materia de recursos debe estarse a lo dispuesto a la Ley que regula la materia de que se trate. Consecuentemente, en relación con el transporte remunerado de personas y específicamente, en cuanto a la concesión de placas de taxi debe estarse a lo dispuesto en la ley que regula dicha actividad, a saber la Ley N° 7969 (Ley de Taxis).

Ahora bien, la citada Ley, tal y como hemos visto, sólo regula lo referente a los recursos administrativos ordinarios (revocatoria y apelación), sin contemplar la posibilidad de interponer recursos extraordinarios (revisión). En tal caso, y al tenor de lo dispuesto en los artículos 9 y 364, inciso 2) de la Ley General de la Administración Pública, en caso de laguna en la regulación de una determinada materia de derecho administrativo, para su integración debe recurrirse, en primer término, a lo dispuesto en el resto del ordenamiento administrativo escrito y, en caso de duda, la citada Ley General prevalecerá sobre cualquier otra ley de rango igual o menor.

Consecuentemente, en lo concerniente al recurso de revisión debe estarse a lo dispuesto en los artículos 353 y 354 de la Ley General de la Administración Pública. Téngase en cuenta, finalmente, que la Ley de Contratación Administrativa no contiene disposición alguna que regule el referido recurso.

VI.- CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

a) El Consejo de Transporte Público y el Tribunal Administrativo de Transporte son órganos desconcentrados, en grado máximo, del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, creados para garantizar una mayor eficiencia en la tramitación y resolución de todos los asuntos relativos al transporte remunerado de personas.

b) La desconcentración administrativa constituye una técnica para la distribución de competencias a favor de órganos de una misma persona jurídica, por la cual el órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia y bajo su responsabilidad.

c) En el caso de la desconcentración máxima –tal y como es el grado de la conferida al Consejo de Transporte Público y al Tribunal Administrativo de Transporte-, el superior jerárquico no puede avocar, revisar o sustituir, de oficio o a instancia de parte, la conducta del inferior, el cual, además, estará sustraído a órdenes, instrucciones o circulares del superior. Además, las normas de competencia deben interpretarse de manera extendida a favor del órgano desconcentrado.

d) Lo que resuelvan los órganos deconcentrados en ejercicio de su competencia y siempre que no se otorgue algún recurso administrativo contra ellos, agotan vía administrativa (artículo 126, inciso c) de la Ley General de la Administración Pública). En el caso que interesa, lo que resuelva el Consejo de Transporte Público puede ser recurrido (vía recurso de apelación) para ante el Tribunal Administrativo de Transporte y lo que éste resuelva, no tendrá más recurso y dará por agotada la vía administrativa (artículo 22 de la Ley Reguladora del Servicio Público de Transporte Remunerado de Personas en Vehículos en la Modalidad de Taxi).

e) Los actos administrativos, como manifestación de voluntad de la Administración en ejercicio de sus facultades, pueden ser impugnados por los destinatarios si los encuentran lesivos a sus intereses, tanto en sede administrativa como jurisdiccional. Los recursos se clasifican en ordinarios (revocatoria y apelación) y extraordinarios (revisión).

f) El recurso de revisión se da contra actos administrativos firmes, pero que presentan razonables dudas de validez, según los supuestos taxativamente señalados por la ley.

g) El Ministro de Obras Públicas y Transportes no tiene competencia para conocer los recursos de revisión que interpongan los administrados contra lo resuelto por el Consejo de Transporte Público y el Tribunal Administrativo de Transporte, en materia de concesión de placas de taxi para la prestación del servicio público remunerado de personas en vehículos de esa modalidad.

h) El error de hecho, como causal para que proceda el recurso de revisión, refiere a los supuestos fácticos que motivan el dictado del acto, es decir, cuando los hechos en virtud de los cuales se ha dictado el acto son inexactos o no corresponden a la realidad. Exige, además, que el error sea manifiesto, es decir, que su demostración no exija mayor esfuerzo y que resulte de los propios documentos incorporados al expediente, previo al dictado del acto en cuestión. El error de derecho, por el contrario, tiene que ver con la falta de aplicación o aplicación incorrecta de los preceptos normativos.

i) En lo concerniente a recursos administrativos, debe estarse a lo dispuesto en la Ley que regula la materia de que se trate y a falta de regulación expresa, a lo dispuesto en la Ley General de la Administración Pública.

Sin otro particular, se suscribe cordialmente, 

 

 

MSc. Omar Rivera Mesén

PROCURADOR ADJUNTO

 

Copia: Sr. Javier Chaves Bolaños

Ministro de Obra Públicas y Transportes

 

  

ORM/mvc