C-151-2003

28 de mayo del 2003

 

  

Licenciado

Geovanni Bonilla Goldoni

Jefe División Consultoría y Procesos Judiciales

Instituto Costarricense de Electricidad

S. O.

 

 

Estimado señor:

 

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me refiero a su oficio sin número, de fecha 19 de mayo del 2003, y doy respuesta a su estimable consulta en los siguientes términos:

 

I.- Problema planteado.

 

Antecedentes:

 

    Dentro del proceso de negociaciones que lleva a cabo la Administración Superior del Instituto Costarricense de Electricidad ante diversos órganos y entes públicos de la Administración, con el objeto de solucionar la situación financiera y presupuestaria de esa entidad, desde el día 16 de mayo de este año, se ha venido dando un movimiento solidario de apoyo a las mismas, por parte de los trabajadores de la Institución.

 

    Según se ha anunciado en diversos medios de comunicación, a partir del 19 de mayo de este año, dicho movimiento de los trabajadores adoptará diversas medidas, entre las cuales se encuentra la de suspender algunos servicios que brinda la Institución, así como impedir el acceso a funcionarios del ICE al edificio y otras instalaciones.

No cabe la menor duda –afirman textualmente en su misiva- que en la especie nos encontramos ante una situación de huelga en una institución que presta servicios públicos, enmarcada tanto por la Constitución Política como por la propia legislación laboral.

 

    No obstante, mantienen serias dudas de que este movimiento de huelga no contenga en sí mismo, ningún conflicto laboral entre el ente público patronal (ICE) y sus trabajadores y sindicatos. Afirman que tradicionalmente el movimiento de huelga como tal se concibe dentro de la óptica de un conflicto laboral entre patrono y sus trabajadores, y este no es el caso.

Se requiere entonces el criterio de la Procuraduría General, con el fin de determinar la jurisdicción que resulta competente y ante la cual deben realizarse las gestiones legales pertinentes para este tipo de situaciones.

 

    A la consulta se incorpora el criterio jurídico de la División de Consultoría y Procesos Judiciales del ICE.

 

    Así las cosas, sobre lo consultado nos permitimos manifestarle lo siguiente:

 

II.- Evolución y coordenadas constitucionales del Derecho de Huelga.

 

    La evolución histórica de la huelga en el Derecho costarricense ha tenido diversas etapas. Según refiere la doctrina, en un primer momento de huelga-delito, una segunda de coexistencia de la huelga libertad y la huelga derecho, y finalmente, -agregaríamos nosotros-, el momento actual en el que ese derecho se ha perfilado como un derecho subjetivo de carácter fundamental, pero de ningún modo ilimitado.

 

    El primer período, claramente represivo, se caracteriza por la tipificación penal de la huelga como delito (Códigos Penales de 1880 y de 1924), puesto que se oponía al libre juego de las fuerzas del mercado.

 

    El segundo período, de tolerancia, se identifica como de coexistencia de la huelga-libertad y la huelga-derecho, porque en el Código Penal de 1941 la huelga ya no aparece tipificada como delito; en esta etapa constituyen delito únicamente aquellas conductas que obliguen o compelan a otra persona a participar en una huelga o paro, con lo cual se protege la libre participación en dichos movimientos. A la eliminación de la figura penal apuntada, y propiamente en el ámbito de la huelga-derecho, debemos reconocer el importante avance que representó la reforma constitucional mediante la cual se aprobaron las llamadas "Garantías Sociales", que incorpora y consagra con rango constitucional los derechos de huelga y paro. Y no podemos dejar de lado, la no menos importante promulgación del Código de Trabajo.

 

    Finalmente, la época actual en la que han sido grandes los esfuerzos de nuestro país por lograr un efectivo reconocimiento del derecho de huelga como derecho fundamental –muy ligado a la reivindicación de la libertad sindical-, y especialmente por regular mejor lo atinente al ejercicio de ese derecho en el sector público. Una de las primeras manifestaciones de esta necesaria evolución es la derogación, por Ley Nº 7348 de 22 de junio de 1993 –publicada en La Gaceta Nº 130 de 9 de julio del mismo año-, de los artículos 333 y 334 del Código Penal, que tipificaban como delitos funcionariales el abandono del cargo, así como la incitación al abandono colectivo de funciones públicas.

Debemos advertir que esta última etapa histórica se encuentra todavía en franca gestación, porque el tema del reconocimiento y límites del derecho de huelga en el sector público es uno de los más controvertidos y delicados en la doctrina nacional e internacional, y lo cierto es que el asunto adquirió cierta complejidad en razón de algunas sentencias emitidas por la Sala Constitucional –en especial la Nº 1998-01317 de las 10:12 horas del 27 de febrero de 1998, cuya literalidad fue notificada hasta el 21 de mayo del 2003-; he ahí el motivo de la presente consulta.

 

    Para abordar las inquietudes planteadas en su misiva, es necesario, en primer término, aclarar que si bien nuestra legislación nacional parece identificar a la huelga y el paro como conflictos colectivos de carácter económico social, lo cierto es que la mayoría de los estudiosos coincide en afirmar que dichos institutos jurídicos no constituyen de ningún modo el conflicto, sino que son medios legítimos de presión o instrumentos de acción directa, que como "ultima ratio" utilizan las partes en conflicto para lograr una solución favorable a sus pretensiones; y en segundo término, abordar las normas de distinto rango jerárquico, que en nuestro ordenamiento regulan el derecho de huelga. Interesa entonces, referirse al Título V, de los "Derechos y Garantías Sociales", de nuestra Constitución Política, que al respecto establece lo siguiente:

 

    "Artículo 61.- Se reconoce el derecho de los patronos al paro y el de los trabajadores a la huelga, salvo en los servicios públicos, de acuerdo con la determinación que de éstos haga la ley y conforme a las regulaciones que la misma establezca, las cuales deberán desautorizar todo acto de coacción o de violencia".

 

    Indudablemente el derecho de huelga está reconocido y consagrado en nuestro ordenamiento como derecho subjetivo de carácter fundamental y autónomo, atribuido a los trabajadores "uti singuli", aunque tenga que ser ejercitado colectivamente, ya sea a través de un sindicato o bien de una coalición o agrupación ocasional de trabajadores. Y según lo expresa la norma de comentario, le corresponde al legislador ordinario, como representante de la soberanía popular, confeccionar una regulación de las condiciones de ejercicio de ese derecho, las cuales podrían ser más o menos restrictivas, de acuerdo con las directrices políticas que la impulsen, siempre y cuando no rebase, en primer término, los límites impuestos por la propia norma -el primero, en cuanto a las actividades en las que ese derecho se reconoce, porque expresamente excluye los servicios públicos, cuya determinación en todo caso le corresponde al propio legislador; el segundo, en cuanto a la modalidad, pues en su ejercicio deben desautorizarse los actos de coacción o de violencia-, u otros límites derivados de su posible conexión con otros derechos constitucionales e incluso con otros bienes constitucionalmente protegidos. Recuérdese que ningún derecho es ilimitado, y como todos, el derecho de huelga no es absoluto, y ha de tener sus limitaciones.

 

    El artículo 61 constitucional proclama el derecho de huelga como derecho de carácter fundamental, pero no lo define, ni lo describe, por lo cual podría pensarse que lo deja abierto a las concepciones existentes en un momento dado en la comunidad y a las inherentes al propio ordenamiento jurídico. Sin embargo, pese a la variabilidad de situaciones que subyacen bajo la denominación doctrinal de huelga, es lo cierto que su definición en el ordenamiento costarricense, la encontramos en el Título Sexto, Capítulo Tercero, del Código de Trabajo, más concretamente en el artículo 371, el cual dispone:

 

    "Artículo 371.- Huelga legal es el abandono tamporal del trabajo en una empresa, establecimiento o negocio, acordado y ejecutado pacíficamente por un grupo de tres o más trabajadores, con el exclusivo propósito de mejorar o defender sus intereses económicos y sociales comunes".

 

    Dicha acepción se complementa con las disposiciones del artículo 373 del mismo cuerpo legal, que enumera los requisitos que deben reunirse para configurar una huelga legal, entre ellos: a) "Ajustarse estrictamente" a lo dispuesto por el citado artículo 371, b) agotar los procedimientos de conciliación de que habla el Título Sétimo, Capítulo Tercero de ese Código, y c) Constituir por lo menos el sesenta por ciento (60%) de las personas que trabajan en la empresa, lugar o negocio de que se trate.

 

    Si bien el Código de Trabajo define únicamente las huelgas legales, y guarda notorio silencio sobre las "ilegales", lo sensato es concluir que éstas serán todas aquellas que no logren reunir los requisitos exigidos por el numeral 373 anteriormente aludido, y por ende cae fuera de toda protección legal y constitucional.

 

    La huelga calificada como legal, suspende los contratos de trabajo vigentes en la empresa, lugar o negocio en que se declare, por todo el tiempo que ella dure (artículo 372 del Código de Trabajo), mientras que en la huelga declarada ilegal los dadores de trabajo se encuentran facultados, entre otras cosas, a intimar a sus empleados a que reanuden sus tareas, y a dar por terminados, sin responsabilidad patronal, los contratos de trabajo celebrados por los huelguistas, si dicha intimación no es satisfecha (artículo 377 Ibídem).

 

    Ahora bien, por la forma en que ha sido conceptuado legalmente en nuestro ordenamiento el derecho de huelga, resulta incuestionable que el reconocimiento de ese derecho no tiene porqué entrañar necesariamente todas las formas y modalidades de acción directa de los trabajadores, ni mucho menos todas las posibles finalidades pretendidas.

 

    La eventual afirmación de que el contenido esencial del derecho de huelga consiste en la cesación del trabajo en cualquiera de sus manifestaciones, no excluye por sí sola la posibilidad de que el legislador, al regular las condiciones del ejercicio del derecho, pueda entender que algunas particulares modalidades de cesación del trabajo puedan resultar abusivas, y por ende, ilegítimas. Esto quiere decir, que sólo determinadas medidas de presión o de defensa de intereses de los trabajadores frente a los patronos pueden ser legítimamente permitidas.

 

    En nuestro sistema actual, el derecho de huelga consiste en "un abandono temporal del trabajo", llevado a cabo de una manera "pacífica" y con una exclusiva finalidad, que deberá ser siempre la persecución, defensa o reivindicación de intereses económicos-sociales de la colectividad de trabajadores. Lo cual nos lleva a concluir que podríamos no encontrarnos ante el fenómeno de huelga protegido por nuestro actual ordenamiento jurídico, cuando se producen perturbaciones en la producción de bienes y servicios públicos o en el normal funcionamiento de estos últimos, que se introduzcan con el fin exclusivo de presionar sobre Administración Pública o sobre los órganos del Estado, para conseguir que se adopten medidas gubernativas más favorables para los intereses de una determinada institución. Salvo que las medidas adoptadas por el Estado –en su calidad de empleador- afecten de manera directa e inmediata las relaciones de trabajo, en estos casos la huelga no sería el resultado de un conflicto laboral.

 

    En tal sentido la OIT ha considerado que los intereses profesionales y económicos que los trabajadores defienden mediante el derecho de huelga, abarcan no sólo la obtención de mejores condiciones de trabajo o las reivindicaciones colectivas de orden profesional, sino que engloban también la búsqueda de soluciones a las cuestiones de política económica y social, y a los problemas que se plantean en la empresa, pero siempre y cuando interesen o deriven consecuencias directas e inmediatas para ellos (Véase Recopilación de 1985, párrafo 368 y 295.o informe, caso núm. 1793 (Nigeria), párrafo 603, que pueden consultarse en www.oit.or.cr, dentro de los documentos oficiales de la OIT, especialmente en la Recopilación de decisiones (casos de libertad sindical), en su aparte referido a Finalidad de la huelga).

 

    Véase que en España, por ejemplo, el Real Decreto-Ley 17/1977, de 4 de marzo, de reforma de la normativa sobre Relaciones de Trabajo, en su artículo 11, inciso a), declara ilegales, entre varias modalidades de huelga, aquellas que "se inicien o se sostengan por motivos políticos o con cualquier otra finalidad ajena al interés profesional de los trabajadores afectados".

 

    Si bien en nuestro ordenamiento no hay una enunciación legislativa sobre las diversas modalidades de huelgas ilegales, lo cierto es que por la acepción contenida en nuestra legislación laboral, huelgas como las comentadas podrían llegar a ser calificadas de ilegales, porque no persiguen la finalidad que el ordenamiento les reconoce.

 

    En todo caso, según se explicará infra, será la Autoridad Judicial la que, objetivamente, deba hacer tal calificación, a través de un pronunciamiento puramente formal, que se limita a examinar si se está en presencia de reivindicaciones de carácter económico-social, si se trata de una actividad en que está permitida la huelga y si cuenta con el apoyo mínimo que exige la ley.

 

III.- Derecho de huelga en los servicios públicos.

 

    Es indiscutible que al consagrar la Constitución Política el derecho de huelga, expresamente exceptuó de éste a los trabajadores que ejercen su actividad en los "servicios públicos", y dejó la determinación de éstos a la discrecionalidad del legislador. Si bien la norma contenida en el artículo 61 constitucional pareciera proscribir, de manera absoluta, la huelga en estos servicios, lo cierto es que sólo la limita para ciertos casos fijados y determinados por la ley.

 

    Al respecto, la Sala Constitucional puntualizó lo siguiente:

 

    "Del análisis hecho queda claro que la Constitución difiere a la ley enunciar en qué servicios públicos procede excluir o limitar el ejercicio del derecho de huelga. Esto no tiene un efecto impeditivo absoluto, que proscriba de los servicios públicos el ejercicio del derecho de huelga. Por consiguiente, la ley debe discernir en qué casos ese ejercicio no es legítimo, tomando en cuenta la naturaleza de la prestación y los efectos que produciría la huelga en el ámbito de los derechos e intereses de los destinatarios o usuarios de dichos servicios. En tal caso, es viable limitar el ejercicio del derecho, lo que debe hacerse con aplicación de criterios de necesidad, razonabilidad y proporcionalidad". (Considerando IX de la sentencia Nº 1998-01317, op. cit .).

 

    Tratando de hacer un acercamiento a lo que debe entenderse por "servicio público", que pareciera asimilarse más al de "servicio esencial de la comunidad", la Sala Constitucional indicó que "si bien la huelga es un derecho de todos, ejercitable en cualquier actividad, es viable que el legislador determine en qué casos el derecho de huelga no puede ejercitarse, específicamente cuando se trate de actividades que constituyen "servicios públicos" y que por su naturaleza o por el impacto social que tienen, no sea posible suspenderlos, descontinuarlos o paralizarlos sin causar daño significativo, grave e inmediato a ciertos bienes" (Considerando VII de la resolución Nº 1998-01317, op. cit.). Es más, sin pretender agotar la definición de lo que debe entenderse por "servicio público", ese Tribunal enunció que el "servicio público debe al menos estar dirigido a satisfacer necesidades colectivas y se trata de prestaciones positivas de la Administración o que están bajo cierto control y regulación de ésta" (Considerando VIII, Ibídem).

 

    Por su parte, la Procuraduría General de la República ha tenido oportunidad de analizar, en diferentes oportunidades, las notas que distinguen y caracterizan el concepto cambiante y lábil, de servicio público:

 

    La actividad es de interés general y, normalmente, de naturaleza regular o permanente.

 

    Ese interés general se manifiesta en el carácter esencial de la actividad para el desenvolvimiento del Estado o porque satisface un interés o necesidad colectiva.

 

    La declaración de una actividad como servicio público determina que ésta es de naturaleza pública. La titularidad del servicio público corresponde a una Administración Pública, lo que se justifica por el interés público presente en la actividad y porque es la Administración Pública la encargada de tutelar ese interés público.

 

    Los particulares requieren de una habilitación especial de la Administración titular para poder gestionar la prestación del servicio público. Por ende, puede haber un ‘desdoblamiento’ entre titularidad y gestión, en especial cuando se trata de servicios industriales y comerciales.

 

    La Administración titular conserva siempre determinados poderes respecto de la prestación del servicio, aun cuando éste sea explotado por particulares.

 

    La prestación en que consiste el servicio debe estar destinada a satisfacer necesidades de los usuarios. (Véanse, entre otros, los dictámenes C-169-99 de 20 de agosto de 1999, C-009-2000, del 26 de enero del 2000, C-152-2000, del 7 de julio del 2000 y 293-2000, del 24 de noviembre del 2000, OJ-088-2002 de 10 de junio del 2002 y C-274-2002 de 15 de octubre del 2002).

 

    La Organización Internacional del Trabajo (O.I.T.) considera que son servicios públicos esenciales aquellos cuya interrupción podría poner en peligro la vida, la seguridad o la salud de la persona en toda o parte de la población (Véase 281.er informe, caso núm. 1569 (Panamá), párrafo 143, 4, 270.o, 275.o y 284.o informes del Comité, casos núms.. 1434, 1477 y 1631 (Colombia), párrafos 256, 199 y 398, respectivamente, y 292.o informe, caso núm. 1625 (Colombia), párrafo 73, 294.o informe, caso núm. 1629 )república de Corea) párrafo 262 y Recopilación de 1985, párrafo 394, que pueden consultarse en www.oit.or.cr, dentro de los documentos oficiales de la OIT, especialmente en la Recopilación de decisiones (casos de libertad sindical), en su aparte referido al Ámbito de la Huelga). Criterio que resultó sustancialmente modificado cuando la OIT admitió la exigencia de un servicio mínimo en aquellos servicios no esenciales, en casos de huelgas cuya extensión y duración pudieran provocar una situación de crisis nacional aguda tal, que las condiciones normales de vida de la población podrían estar en peligro (Véase 265.o informe, caso núm 1438 (Canadá) párrafo 398 Ibidem) Igualmente la OIT reconoce como legítima la prohibición de la huelga con respecto a funcionarios públicos que ejercen funciones de autoridad en nombre del Estado (remito a cita trasanterior, así como a 256.o informe, caso núm. 1430 (Canadá/Columbia Brtánica), párrafo 181, 295.o informe, caso núm. 1718 (Filipinas) párrafo 297,297.o informe, caso núm. 1762 (república Checa), párrafo 281, ibídem); concepto este último que engloba a los funcionarios de administración de justicia (Véase 291.er informe, caso núm. 1706 (Perú), párrafo 485, 291.er informe, casos núms.. 1653 y 1660 (Argentina) párrafo 106, Ibidem).

 

    Interesa acotar también, que para la OIT pueden considerarse como servicios públicos esenciales, los siguientes:

 

-sector hospitalario (Véase Recopilación de 1985, párrafo 409),

-los servicios de electricidad (Véase 238.o informe, caso núm. 1307, párrafo 325,

-los servicios de abastecimiento de agua (Véase Recopilación de 1985, párrafo 410;281.er informe, caso núm. 1593 (Canadá/Québec), párrafo 52,

-los servicios telefónicos (Véanse Recopilación de 1985, párrafo 427, 279.o informe, caso núm. 1532 (Argentina), párrafo 284, y 294.o informe, caso núm. 1686 (Colombia), párrafo 294, y

-el control de tráfico aéreo (Véase Recopilación de 1985, párrafo 412).

 

    En todo caso, en lo que importa a la presente consulta, la determinación de las actividades que constituyen "servicio público" para los efectos de prohibir en ellas el ejercicio de la huelga, y en las que es obligatorio someter los conflictos al conocimiento y resolución de los tribunales de trabajo, está expresamente contenida en el numeral 376 del Código de Trabajo.

 

    Interesa advertir en este punto, que el artículo 376 aludido, así como otras normas contenidas en el Código de Trabajo, fueron objeto del examen de constitucionalidad, y con respecto a la determinación de los servicios públicos en los que no puede ejercitarse el derecho de huelga, su enunciación actual, luego de la anulación por inconstitucionales de sus incisos a), b) y e), se limita a enumerar las siguientes actividades:

 

"ARTICULO 376.- Para los efectos del artículo anterior se entienden por servicios públicos:

ANULADO (Anulado por Resolución de la Sala Constitucional Nº 1317-98 de las 10:12 horas del 27 de febrero de 1998)

ANULADO (Anulado por Resolución de la Sala Constitucional Nº 1317-98 de las 10:12 horas del 27 de febrero de 1998)

Los que desempeñen los trabajadores de empresas de transporte ferroviario, marítimo y aéreo, los que desempeñen los trabajadores ocupados en labores de carga y descarga en el muelle y atracaderos, y los que desempeñen los trabajadores en viaje de una empresa particular de transporte, mientras éste no termine. ( Así reformado por el artículo 1º de la ley No. 773 del 16 de setiembre de 1946 ).

Los que desempeñen los trabajadores que sean absolutamente indispensables para mantener el funcionamiento de las empresas particulares que no puedan suspender sus servicios sin causar un daño grave o inmediato a la salud o a la economía públicas, como son las clínicas y hospitales, la higiene, el aseo y el alumbrado en las poblaciones, y

ANULADO (Anulado por Resolución de la Sala Constitucional Nº 1317-98 de las10:12 horas del 27 de febrero de 1998)".

 

    Con respecto a los incisos c) y d) de la norma trascrita, el Tribunal Constitucional indicó lo siguiente:

 

    "(...) el inciso c) del citado artículo 376 (...) sí define acertada y adecuadamente qué categorías de transporte público quedan limitadas en el ejercicio de huelga; además, establece con claridad el límite al ejercicio del derecho de huelga de los trabajadores ocupados en labores de carga y descarga en muelles y atracaderos. Finalmente el inciso c) también fija límites al ejercicio del derecho de huelga en el caso de "los trabajadores en viaje de cualquier otra empresa particular de transporte", lo que debe entenderse como la imposibilidad de ejercer el derecho de huelga en la prestación efectiva del servicio de transporte público terrestre. Por otro lado, el inciso d) del artículo 376 (...) establece parámetros que permiten limitar el ejercicio de la huelga en aquellos servicios que se tengan por absolutamente indispensables y cuya suspensión sea susceptible de comprometer los bienes jurídicos de la salud y la economía pública. En efecto, en este aparte se enuncian o distinguen prestaciones con respecto a las cuales la huelga es susceptible de comprometer el bien jurídico de la salud y la economía, al incluir las que se brindan en las clínicas y hospitales, las que aluden a la higiene, al aseo y al alumbrado de las poblaciones. La ley en este caso define las pautas para establecer en qué casos es viable excluir el ejercicio del derecho de huelga, cuales son que debe tratarse de servicios públicos absolutamente indispensables y por otro lado, que sean susceptibles de comprometer los bienes jurídicos de la salud y la economía pública; los criterios responden a los criterios de razonabilidad y proporcionalidad constitucionales". (Considerando IX de la resolución Nº 1998-01317, op. cit.).

 

    Ciertamente la Constitución establece por sí misma los límites a los derechos fundamentales, como ocurre en este caso con el artículo 61, en el que limita para ciertos casos fijados y determinados por la ley, el ejercicio del derecho de huelga en servicios públicos. Y esa limitación deriva también, de una manera mediata e indirecta, por la necesidad de proteger o preservar no sólo otros derechos constitucionales (la vida y la salud), sino también otros bienes constitucionalmente protegidos (economía pública). Y es por ello que en estos casos la ley establece las garantías precisas para asegurar, en caso de huelga, el mantenimiento de los servicios "absolutamente indispensables" para la comunidad.

 

    Según lo ha estimado el Tribunal Constitucional español, esa exclusión al ejercicio de huelga en servicios públicos, o bien en servicios de reconocida e inaplazable necesidad, implica que el derecho de los trabajadores de defender sus intereses mediante la huelga, debe ceder cuando con ello se ocasiona o se puede ocasionar un mal más grave que el que los huelguistas experimentarían si su reivindicación o pretensión no tuviera éxito. Y por ello, se afirma con total propiedad, que "En la medida en que la destinataria y acreedora de tales servicios es la comunidad entera y los servicios son al mismo tiempo esenciales para ella, la huelga no puede imponer el sacrificio de los intereses de los destinatarios de los servicios esenciales. El derecho de la comunidad a estas prestaciones vitales es prioritario respecto del derecho a la huelga". Este criterio, según el cual el interés de la comunidad prevalece sobre el particular de los huelguistas, también es recogido por nuestra Sala Constitucional, que ha indicado: "... actividades que puedan considerarse vitales o esenciales para la comunidad, que es el bien a proteger y por el cual cede el derecho de los trabajadores de defender y promover sus intereses mediante la huelga; sea, cuando con ello se ocasiona o se puede ocasionar un mal mayor que el que sufren los huelguistas ..." (Considerando XI de la sentencia Nº 1998-01317, op. cit.).

 

    Ahora bien, en el caso del Instituto Costarricense de Electricidad (I.C.E.), esta institución descentralizada tiene atribuidos los servicios de electricidad y de telecomunicaciones, que según ha estimado este órgano asesor, constituyen "servicios públicos" industriales y comerciales (OJ-048-2003 de 24 de marzo del 2003), que deben realizarse con base en los principios de eficiencia, continuidad, adaptabilidad, igualdad y calidad (art. 4º de la Ley General de la Administración Pública). Por consiguiente, al ser considerados tales servicios como esenciales o de reconocida e inaplazable necesidad, especialmente el de electricidad, que se encuentra implícitamente aludido por el inciso d) del artículo 376 del Código de Trabajo, y motivado además, en el abandono temporal del trabajo, acordado y ejecutado en los últimos días por un grupo considerable de sus trabajadores y empleados, el representante legal de esa entidad está legalmente facultado para solicitarle al Juez de Trabajo competente, la calificación de dicho movimiento como huelga ilegal, e intentar con ello acabar así con las perturbaciones del normal funcionamiento de los servicios públicos esenciales que tiene encomendados.

 

IV.- Consideraciones finales sobre el procedimiento aplicable

 

    Según lo ha reconocido la jurisprudencia del Tribunal Constitucional español, la OIT y en algún grado lo ha admitido nuestra Sala Constitucional, el ejercicio del derecho de huelga puede quedar sometido, en virtud de la ley, a procedimientos o a algún tipo de formalismos o de formalidades, porque el artículo 74 de la Constitución permite que el legislador regule las condiciones de su ejercicio. Mas es preciso que el procedimiento y los formalismos no sean arbitrarios y que tengan por objeto proteger otros bienes o intereses constitucionalmente protegidos y que no sean tan rígidos y difíciles de cumplir que en la práctica hagan imposible el ejercicio del derecho.

 

    Interesa aclarar que si bien el artículo 524 del Código de Trabajo establece un procedimiento especial en el que se atribuye la competencia exclusiva del Juez laboral de conocer de la calificación de las huelgas dentro del procedimiento de conciliación enunciado en ese mismo cuerpo normativo, lo cierto es que tal procedimiento, a partir de la resolución Nº 1696-92 de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992 de la Sala Constitucional, devino inaplicable a las administraciones con régimen de empleo público, al igual que todos los procedimientos de resolución de conflictos colectivos de carácter económico. Ese Alto Tribunal en su oportunidad determinó la imposibilidad de aplicar dichos mecanismos conciliatorios, previstos para relaciones privadas, a las relaciones de empleo público, porque ambas relaciones se rigen por normas y principios diferentes.

 

    Indudablemente esa especial situación creó un vacío normativo, respecto de la declaratoria de legalidad o ilegalidad de movimientos huelguísticos en instituciones públicas, que de alguna manera vino a ser suplido por la práctica judicial reiterada de aplicar analógicamente el procedimiento enunciado en el citado numeral 524; lo cual fue expresamente desautorizado por la propia Sala Constitucional en su resolución número 1999-09826 de las 16:06 horas del 14 de diciembre de 1999, porque estimó que no podía validarse práctica alguna que consista en aplicar una norma que ya fue anulada.

 

    Todo esto motivó que la Corte Plena, a solicitud de varios Jueces Superiores de Trabajo del Segundo Circuito Judicial de San José, y en franco ejercicio de la atribución conferida por los artículos 59, inciso 21) y 251 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, emitiera un lineamiento general que no sólo aclara los alcances de los artículos 402 inciso b), 417, 524 del Código de Trabajo, 109, incisos 2) y 8) y 98, incisos 2) y 3) de la Ley Orgánica del Poder Judicial, sino que también autoriza expresamente a los Jueces de la Jurisdicción de Trabajo –de primera y segunda instancia- a que de acuerdo con las normas antes enunciadas, en los casos en que se solicite la calificación de huelga o de cualquier otra medida de presión, que pudieran presentarse al margen del procedimiento de conciliación –caso del Sector Público-, los tramiten siguiendo el trámite de creación jurisprudencial, consistente en un procedimiento sumario ajustado al debido proceso y a la jurisprudencia constitucional (Corte Plena, Artículo XXV, Sesión 16-2000, del 10 de abril del 2000). En todo caso, cabe aclarar, ese procedimiento de creación jurisprudencial que se alude, viene a ser el mismo establecido en el numeral 524 del Código de Trabajo, eso sí, enriquecido con los principios del debido proceso.

 

    Estos lineamientos resultaron trascendentales, porque permitieron en su momento, a falta de disposición expresa a raíz del citado fallo de los laudos arbitrales (número 1696-92), la calificación de huelgas en el Sector Público, especialmente a solicitud de la entidad patronal respectiva, que gestionaba con la esperanza de que, por faltar alguno de los requisitos exigidos, se declarase ilegal el movimiento huelguístico

 

    No obstante lo expuesto, interesa señalar que en el Considerando XII, de la sentencia número 1998-01317 de las 10:12 horas del 27 de febrero de 1998 –recientemente notificada-, la Sala Constitucional, contrario a lo que había establecido en su resolución número 1696-92, parece habilitar la aplicación del artículo 524 del Código de trabajo a las administraciones con régimen de empleo público.

 

CONCLUSIÓN:

 

    Con base en los lineamientos jurídico doctrinales y procesales explicados, es obvio que el representante legal del Instituto Costarricense de Electricidad está legitimados para pedir ante el Juez de Trabajo de Mayor Cuantía de la localidad donde ocurre el movimiento huelguístico, la calificación de ilegalidad de dicho movimiento. En este caso, el ICE deberá hacerlo a

través de su propio representante legal, y no a través de la Procuraduría General de la República.

 

    Sin otro particular,

 

 

 

 

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

 

 

1.    IVAN DER LAAT, Bernardo. "La Huelga y el Paro en Costa Rica". Editorial Juricentro. 1979. pág. 37 y ss.

2.    Remito a los informes rendidos por la Comisión de Expertos en Aplicación de Convenios y Recomendaciones de la OIT, sobre la Observación individual sobre el Convenio núm. 87, Libertad sindical y protección del derecho de sindicación, 1948 Costa Rica (ratificación: 1960), Publicaciones de1998, 2002 y 2003, visibles en la dirección de Internet: www.ilo.org.

3.    Véase al respecto a VAN DER LAAT, op. cit. Pág. 35

4.    Si bien la huelga se encuentra estrechamente unida a un conflicto colectivo, según la proclamación que hace el artículo 61 constitucional, este no es un derecho derivado del conflicto colectivo, sino que es un derecho de carácter autónomo frente aquél

Personas que prestan a favor de otros un trabajo retribuido, porque el trabajador independiente, aunque en sentido amplio trabajador, puede libremente desligarse de sus obligaciones. Aunque debemos hacer la salvedad de aquellos particulares independientes que hubiesen obtenido, por ejemplo, una concesión para el desarrollo de un servicio público o si se trata de actividades de interés público sometidas a un régimen jurídico-administrativo especial, porque la cesación de la actividad en estos casos puede determinar que se estén violando las exigencias de la concesión o del régimen jurídico-administrativo de que se trate. Recuérdese que la Administración titular del servicio público puede decidir prestarlos directamente o bien en forma indirecta, acudiendo para ellos a diversos procedimientos que el ordenamiento prevé como constitutivos de una gestión indirecta: la concesión del servicio, la gestión interesada, el permiso, constitución de sociedades mercantiles o cooperativas, el concierto y el arrendamiento (OJ-014-2003 de 30 de enero del 2003)

5.    El Pacto de Derechos Económicos, Sociales reconoce el derecho de huelga, ejercido de conformidad a las leyes de cada país (art. 8).

6.    Por resolución Nº 1696-92 de las 15:30 horas del 23 de agosto de 1992, la Sala Constitucional declaró inconstitucional la aplicación de los procedimientos de resolución de conflictos colectivos de carácter económico a las administraciones con régimen de empleo público.

7.    En cuanto a este porcentaje de adhesión a la huelga, la Sala Constitucional, en su resolución número 1998-01317 de las 10:12 horas del 27 de febrero de 1998, estimó "(...) que esa magnitud porcentual responde a un criterio de necesidad que persigue que el fenómeno social tenga como causa la suma de voluntades de un porcentaje significativo de trabajadores, que pretenda por ese medio la defensa o mejora de sus intereses (...) lo que responde al ánimo de preservar la continuidad de la actividad económica en beneficio de la comunidad (...) al establecer como requisito para la huelga que el movimiento cuente con el apoyo de al menos el sesenta por ciento de los trabajadores, concilia el medio empleado (restricción del sesenta por ciento de apoyo para la huelga) y su finalidad (que es la continuidad del servicio en beneficio de la sociedad) (...)". No obstante, interesa indicar que la OIT ha estimado que la exigencia de más de la mitad de todos los trabajadores concernidos para declarar una huelga, es demasiado elevada y podría dificultar excesivamente la posibilidad de ejercer aquél derecho, sobre todo en grandes empresas (Véase 291.er informe, casos númes. 1648 y 1650 (Perú), párrafo 468, pueden consultarse en www.oit.or.cr, dentro de los documentos oficiales de la OIT, especialmente en la Recopilación de decisiones (casos de libertad sindical), en su aparte referido a Condiciones Previas.

8.    De conformidad con la resolución número 4865 de las 15:00 horas del 11 de setiembre de 1981, del Tribunal Superior de Trabajo, constituye huelga el cese de labores efectuado durante dos horas. En igual sentido puede consultarse la resolución número 145 de las 16:45 horas del 25 de abril de 1977, según la cual, no es indispensable que la paralización de labores sea total, ni permanente, pues aunque sea parcial o de corta duración, basta con que perjudique las labores fundamentales, que se rompa la armonía obrero-patronal, que no se cumplan con las obligaciones derivadas del contrato de trabajo, para que la misma pierda todo derecho a ser incluida dentro de la calificación de legalidad. O bien, según la resolución número 3191 de las 10:30 horas del 17 de agosto de 1987, del Tribunal Superior de Trabajo, la suspensión de labores durante ciertos períodos de tiempo, configuran elementos ilegales de huelga. Conforme a la sentencia número 595 de las 10:30 horas de 9 de agosto de 1993, del Tribunal Superior de Trabajo, Sección Segunda, el primer aspecto que debe determinarse antes de entrar a calificar de legal o ilegal del moviendo, es el de si se está en presencia efectiva de una huelga, la cual se da con el abandono temporal del trabajo en que incurrieron la mayoría de los servidores. O bien, el abandono de trabajo debe ser real y efectivo (Resolución número 617 de las 16:00 horas del 12 de agosto de 1991, del Tribunal Superior de Trabajo

9.    No puede implicar la realización de actos de violencia sobre el obrero o sobre los bienes del patrono, ni la ocupación de establecimientos de trabajo. Véase la resolución número 578 de las 08:20 horas del 26 de noviembre de 1976, del Tribunal Superior de Trabajo de San José.

10.    Según puede consultarse en www.oit.or.cr, dentro de los documentos oficiales de la OIT, especialmente en la Recopilación de decisiones (casos de libertad sindical), en su aparte referido a la importancia del derecho de huelga y titularidad (Derecho de huelga), el comité ha estimado siempre que el derecho es uno de los derechos fundamentales de los trabajadores y de sus organizaciones únicamente en la medida en que constituya un medio de defensa de sus intereses económicos y sociales, o bien para promover y defender sus intereses profesionales (Véase al respecto la Recopilación de 1985, párrafos 364 y 362 ).

11.    Conforme lo determinó el Juzgado de Trabajo, en la resolución número 613 de las 08:00 horas del 2 de setiembre de 1986, un movimiento de huelga carece de interés legítimo y actual en cuanto los trabajadores no están siendo perjudicados por ninguna medida patronal. Igualmente el Tribunal Superior de Trabajo, en su resolución número 3161 de las 10:00 horas del 22 de agosto de 1975, estimó que es ilegal aquel movimiento que no persiga mejorar los intereses económicos y sociales de los trabajadores. Igualmente se estimó ilegal un movimiento huelguístico en el que se logró acreditar que el cese de labores no era contra el patrono, lo cual interpretó el Juez de que se actuó en contra de un servicio (Resolución número 1230 de las 17:00 horas del 21 de agosto de 1986, del Tribunal Superior de Trabajo de San José

12.    13VAN DER LAAT, op. cit. Pág. 113. En igual sentido, véase la resolución número 2510 de las 10:55 horas del 19 de setiembre de 1972, del Tribunal Superior de Trabajo.

13.    Vida Soria y Gallego, sostienen que es difícil encontrar una definición apriorística y ontológica de servicio esencial, ya que la "idea" es elástica y mutable "en función de las circunstancias", lo que conduce a la imposibilidad apriorística o abstracta de la "esencialidad" de un servicio sin atender a las variables socio-económicas, culturales, tecnológicas, así como de intereses y a las razones de conveniencia política. En Comentarios a la Constitución española de 1978. 1996.

14.    Artículo 375 del Código de Trabajo.

15.    Acción de Inconstitucionalidad número 92-004222-0007-CO.

16.    En el caso específico del transporte remunerado de personas, la Procuraduría ha señalado que: "(…) la declaración del transporte remunerado de personas como servicio público, o lo que es lo mismo, la publicatio, se da con la Ley No. 3503. Por dicha Ley, lo relativo al tránsito y transporte automotor de las personas se atribuye de forma específica al Ministerio de Obras Públicas y Transportes, el cual podrá tomar a su cargo la prestación de estos servicios públicos, o bien otorgarlos en concesión o autorizar su explotación por parte de los particulares. En todo caso, el Ministerio será el encargado de ejercer la vigilancia, el control y la regulación del tránsito y del transporte automotor de personas, (…). De esta forma, la titularidad del servicio siempre permanecerá en manos del Estado, el cual es responsable de su adecuada prestación cuando la explotación del mismo se encuentra en manos de terceros." (Dictamen N° 293-2000, del 24 de noviembre del 2000).

17.    Sentencia 11/1981, op. cit.

18.    De más está señalar que dicho criterio jurisprudencial es acorde con el principio de que "la ley no ampara el abuso del derecho o el ejercicio antisocial de éste", recogido en el artículo 22 del Código Civil.

19.    Sobre telecomunicaciones, en especial el servicio telefónico como servicio público, véanse los dictámenes C-152-2000 de 7 de julio del 2000, C-233-2000 de 25 de setiembre del 2000 y la OJ-130-2001 de 18 de setiembre del 2001.

20.    Según lo ha determinado el Juzgado Segundo de Trabajo, es suficiente con que se trate de un servicio público enumerado en el artículo 376 del Código de Trabajo, para que la huelga sea contraria a la ley (Resolución número 271 de las 16:20 horas del 20 de abril de 1992.

21.    Sentencia 11/1981, op. cit.

22.    23 Véase Recopilación de 1985, párrafo 377, 279.o informe, caso núm. 1566 (Perú), párrafo 89, que pueden consultarse en www.oit.or.cr, dentro de los documentos oficiales de la OIT, especialmente en la Recopilación de decisiones (casos de libertad sindical), en su aparte referido a Condiciones previas.

24.    Sentencia número 1998-01317 op. cit.