C-190-2003

23 de junio de 2003

Señor

José Joaquín Peraza Agüero

Alcalde Municipal

Municipalidad de Orotina

S. D.

Estimado Señor Alcalde:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, nos referimos al Oficio DAMO-202-2003 de 22 de mayo del 2003, recibido el 26 de mayo del presente año, mediante el cual solicita el dictamen favorable previsto en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, como parte del procedimiento tendente a declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del Acuerdo Municipal tomado en Sesión Ordinaria Número 219, Artículo 5, Aparte 7, celebrada el 15 de mayo de 1997, mediante el cual el Concejo Municipal adjudicó una patente especial (mixta) de Licores a la empresa Empacadora Fruta de Oro Limitada.

I.- Antecedentes:

El expediente administrativo consta de 1 tomo con 445 folios.

Para el análisis respectivo, según el expediente administrativo remitido a la Procuraduría General de la República, en lo fundamental se tienen por acreditados los siguientes hechos:

1. Que mediante Acuerdo tomado el 15 de mayo de 1997, del acta 219, Artículo 5; Aparte 7, el Concejo Municipal de la Municipalidad de Orotina, dispuso concederle a la empresa Empacadora Fruta de Oro Limitada, una patente especial de licores para ser operada en su negocio denominado "Complejo Turístico Fruta de Oro". El acuerdo fue tomado con fundamento en el artículo 27 de la Ley de Licores Nº 10 de 7 de agosto de 1936, norma que ya no era vigente a esa fecha por haber sido derogada por Ley Nº 7633 de 21 de octubre de 1996. (folios 20 y 381 al 393)
2. Considerando que tal Acuerdo y otros relativos a la separación y traslado de patentes, eran violatorios de disposiciones legales y con vicios generadores de nulidad absoluta, el señor XXX y otros patentados del Distrito Central del Cantón de Orotina, interpusieron Recursos Extraordinarios de Revisión en contra de los mismos.
3. Relacionado con dichos recursos, mediante oficio CMO-03-98 de 6 de enero de 1999, el Concejo Municipal procedió a consultar a la Procuraduría General de la República si se podía autorizar la división de patentes y adjudicar una patente especial de licores. Sin embargo, no solicitó el criterio en el sentido de sí la nulidad alegada era de carácter absoluto, evidente y manifiesta. (folios 164-165)
4. Que mediante Dictamen 091-98 del 3 de febrero de 1998, el Instituto de Fomento y Asesoría Municipal (IFAM), órgano consultivo legal en materia municipal, determinó que en Ley de Licores Nº 10 de 7 de agosto de 1936 y sus reformas, solamente existen dos tipos de patentes de licores, para licores nacionales y licores extranjeros, y que no se establece autorización alguna para que las Municipalidades al sacar al remate las patentes de licores, las convirtieran en patentes mixtas, situación que violentaba el ordenamiento jurídico. Así las cosas, las patentes rematadas como mixtas, no se podrán dividir, puesto que se incumple con la ley. (folios 33 al 35)
5. Que mediante dictamen C-068-99 del 8 de abril de 1999, éste Órgano Asesor, estableció que no existe la patente mixta de licores por sí misma, al no estar contemplada dentro de la normativa correspondiente. Que la existencia de patentes mixtas infringe el principio de juridicidad de la Administración y el principio de legalidad. Se señaló que el texto vigente de la ley eliminó el otorgamiento de patentes especiales, por lo que su vigencia y aprobación luego de la derogatoria, escapa a las facultades municipales y que constituye un deber legal, anular cualquier acto administrativo que contenga vicios de nulidad, mediante el procedimiento establecido al efecto en la Ley General de la Administración Pública. (folios 168 a 176).
6. Que en aras de iniciar el procedimiento administrativo respectivo con el fin de declarar la Nulidad Absoluta, Evidente y Manifiesta del Acuerdo tomado el 15 de mayo de 1997, del acta 219, Artículo 5; Aparte 7, el Concejo Municipal de la Municipalidad de Orotina, que dispuso concederle a la empresa Empacadora Fruta de Oro Limitada, una patente especial de licores para ser operada en su negocio denominado "Complejo Turístico Fruta de Oro". En fecha 17 de mayo de 2000, el Concejo Municipal de Orotina configuró un Órgano Director del Procedimiento, con el fin de resolver lo relativo a dichos recursos y constituir el Debido Proceso, resolución que fue notificada al señor Juan Araya Salas, representante legal de la empresa en fecha 25 de mayo de 2000. (folios 194 a 199, 285 a 298)
7. Aunado a lo anterior, por resolución de las ocho horas del veintiséis de junio del año 2000, el Órgano Director del Procedimiento, fijó una audiencia Oral y Privada para el día 5 de julio de ese año a las catorce horas, resolución que le fue notificada al representante legal de la Empresa Juan Araya Salas, el día 27 de junio de 2000. (folios 311 a 315)
8. A dicha comparecencia oral y privada asistió en representación de la empresa "Complejo Turístico Fruta de Oro" el abogado Lic. Johan Castillo Umaña, procediendo a exponer sus argumentos de hecho y de derecho, ejerciendo el derecho de defensa. Señaló entre otras cosas, que en el caso concreto se originó una confusión por parte de la municipalidad, no de su representado, al otorgar dos patentes distintas a un mismo adjudicatario con una numeración idéntica, lo cual ha generado esta confusión, haciendo incurrir en error a los recurrentes de que una patente lleva intrínsecamente a la otra. (folios 317 a 324 y 333 a 336)
9. Que a las quince horas del siete de setiembre del dos mil uno, el Órgano Director del Procedimiento presentó su informe final recomendando declarar sin lugar los recursos extraordinarios de revisión presentados por terceros, por estar ajustada a derecho la Potestad del Concejo Municipal de Orotina de autorizar la separación de las patentes de licores nacionales y extranjeras, por cuanto no existen las mal denominadas patentes mixtas, por cuanto sus propietarios han cancelado individualmente el pago de ambas patentes y en los recibos se consigna por cada una de ellas y nunca en forma mixta. Con respecto al Acuerdo tomado el 15 de mayo de 1997, del acta 219, Artículo 5; Aparte 7, el Concejo Municipal de la Municipalidad de Orotina, que dispuso concederle a la empresa Empacadora Fruta de Oro Limitada, una patente espacial de licores para ser operada en su negocio denominado "Complejo Turístico Fruta de Oro", se recomienda declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta al Concejo Municipal, previo dictamen de la Procuraduría General de la República. (folios 381 a 393)
10. Que mediante Acuerdo aprobado en el artículo III, aparte 15, del acta de sesión Ordinaria Nº 223 celebrada el día 11-09-01, y ratificado definitivamente en el artículo II, aparte 02 de la sesión ordinaria Nº 225, celebrada el día 19 de setiembre de 2001, comunicada mediante oficio Nº CMO 495-2001 de 19 de setiembre de 2001 y notificada al representante de la empresa Fruta de Oro Ltda. ese mismo día, el Concejo Municipal de Orotina declaró sin lugar los recursos de revisión interpuestos y en lo que respecta al otorgamiento de la patente especial de licores, se declara la nulidad absoluta evidente y manifiesta del Acuerdo tomado el 15 de mayo de 1997, del acta 219, Artículo 5; Aparte 7, el Concejo Municipal de la Municipalidad de Orotina, que dispuso concederle a la empresa Empacadora Fruta de Oro Limitada, una patente espacial de licores para ser operada en su negocio denominado "Complejo Turístico Fruta de Oro" previo dictamen favorable rendido por la Procuraduría General de la República. (folios 394 a 399)
11. Como consecuencia de un recurso de apelación presentado por el representante legal de dicha empresa en contra del anterior acuerdo, la Sección Tercera del Tribunal Contencioso Administrativo como Jerarca impropio, emitió la resolución Nº 841 de las diez horas del once de octubre de 2002, confirmando dicho acuerdo y dando por agotada la vía administrativa. (folios 400 a 445)
12. Mediante oficio DAMO 202-2003 del 22 de mayo de 2003, el señor José Joaquín Peraza Agüero, Alcalde Municipal de Orotina, procede a remitir a la Procuraduría General de la República todas las actuaciones, con el fin de que éste Órgano Asesor, dictamine sobre la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del Acuerdo tomado el 15 de mayo de 1997, Acta 219, Artículo 5; Aparte 7 mediante el cual el citado Concejo dispuso concederle a la empresa Empacadora Fruta de Oro Limitada, una patente especial de licores para ser operada en su negocio denominado "Complejo Turístico Fruta de Oro".

II.- Sobre la nulidad de actos administrativos declaratorios de derechos y el plazo de caducidad que pesa sobre el ejercicio de la potestad anulatoria:

La potestad de la Administración para anular actos declaratorios de derechos sin recurrir al contencioso de lesividad es excepcional y está limitada a los casos en donde la nulidad, además de absoluta, presenta las características de ser evidente y manifiesta. Fuera de esas hipótesis extremas rige plenamente el principio de intangibilidad de los actos propios: 

"El proceso de lesividad constituye una garantía para los administrados, en cuya virtud debe entenderse proscrita la posibilidad de que la Administración declare, en vía administrativa, la nulidad de actos suyos creadores de derechos subjetivos favorables a aquéllos (sic). Para el logro de tal finalidad debe, más bien, demandar la anulación ante la jurisdicción contencioso-administrativa, debiendo --a tales efectos—haber declarado previamente que el acto es lesivo a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza (artículos 10.4 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso-Administrativa).

Empero, dicha regla conoce una excepción, establecida en el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública. A su tenor, queda la Administración autorizada a declarar, en la vía administrativa y sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad, la nulidad de un acto declaratorio de derechos, cuando la misma, además de ser absoluta, sea evidente y manifiesta. Aún así y también en garantía del administrado, en el procedimiento respectivo subsiste la intervención de un órgano ajeno al autor del acto en cuestión: la Procuraduría General de la República. Su actuación en estas hipótesis, se plasma mediante la emisión de un dictamen vinculante, que reviste la naturaleza de un acto de control preventivo de legalidad; lo anterior, en el tanto que dicho dictamen, que ha de rendirse antes de dictar el acto final del procedimiento, debe ser favorable a la pretensión anulatoria de la Administración, en el sentido de acreditar que en la especie los vicios del acto son efectivamente de tal magnitud" (Dictamen C-080-94 del 17 de mayo de 1994).

Por otra parte, es importante resaltar que la potestad anulatoria con que cuenta la Administración para llevar a cabo el procedimiento descrito en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, debe ejercitarse dentro del plazo cuatrienal que establece el inciso 5) de la norma en referencia. En relación con este punto, sea, el plazo con que cuenta la Administración para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de sus propios actos, este Organo Asesor ha establecido que se trata de un plazo de caducidad y no de prescripción; razón por la cual resulta ininterrumpible, o dicho en otros términos, una vez que opera es fatal, no tiene modo de subsanación o de interrupción. (Véase al respecto, entre otros, los dictámenes C-182-89 de 4 de octubre de 1989; C-032-92 de 17 de febrero de 1992; C-111-93 de 24 de agosto de 1993; C-044-95 de 8 de marzo de 1995; C-117-95 de 31 de mayo de 1995; C-141-95 de 21 de junio de 1995; C-030-96 de 19 de febrero de 1996 y C-037-99 de 11 de febrero de 1999).

Sobre el tema de la caducidad para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, ha reiterado este Organo Asesor Técnico Jurídico a través de la jurisprudencia administrativa, lo siguiente:  

"5.- De lo expuesto hasta aquí podemos tener por establecido lo siguiente: a) que la vía contemplada por la normativa comentada para que la Administración pueda anular en sede administrativa sus propios actos declaratorios de derechos sin acudir al juicio contencioso de lesividad, tiene un carácter excepcional. b) que el término para efectuar la declaratoria de nulidad del acto es de caducidad, y por ello, opera hasta tanto ésta se haga efectiva por parte de la Administración; en este caso, la propia declaratoria de nulidad del nombramiento. c) La interposición de un recurso de amparo no tiene la virtud de interrumpir ni suspender el plazo de caducidad que comienza a contarse desde la emisión del acto presuntamente nulo.

6.- Las anteriores consecuencias son congruentes con el fin que inspira la normativa que regula esta potestad, cual es brindar seguridad jurídica a los administrados a cuyo favor se hayan declarado derechos subjetivos de algún tipo a través de un acto administrativo. Ello requiere indefectiblemente que el término para hacerlo sea absolutamente rígido, pues de lo contrario, habría total incertidumbre y se vería desnaturalizado el límite que se establece precisamente a través del plazo de los cuatro años, a fin de que no se vea sujeto a circunstancias de cualquier naturaleza que pudieran presentarse durante los trámites previos a la declaratoria de nulidad, -sea el desarrollo del proceso administrativo ordinario y la solicitud de criterio a este Despacho-, gestiones que de ningún modo tienen la cualidad de interrumpir o suspender el transcurso del plazo en cuestión". ( Dictamen C-044-95 de 8 de marzo de 1995).

En el mismo sentido se ha pronunciado la Sala Constitucional, al precisar las características del instituto jurídico de la caducidad: 

"Primeramente debe señalarse que la figura jurídica de la caducidad se caracteriza por lo siguiente: 1) Con anterioridad debe haber surgido una situación jurídica de posibilidad axiológica, 2) Cuya falta de ejercicio en una forma determinada, produzca su extinción, 3) Plazo corto y rígido para el cumplimiento de un acto, de lo contrario se pierde el derecho (es un plazo al que no se aplica ni la interrupción ni la suspensión), 4) Tiene eficacia innovativa-extintiva" (sentencia n.° 2134-95 de las 15:00 horas del 2 de mayo de 1995).

Igual plazo cuatrienal debe observarse -tratándose de nulidades que no sean absolutas, evidentes y manifiestas- para la declaratoria de lesividad a que hacen referencia los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

Por consiguiente, una vez transcurrido el plazo en referencia, caduca la posibilidad de revisión oficiosa de la Administración, por lo que los actos que han conferido derechos a los administrados, aunque presenten vicios, se tornan intangibles.

En el caso que nos ocupa, según se desprende del expediente administrativo que nos fuera remitido en su momento, el acto cuya nulidad absoluta, evidente y manifiesta se pretende declarar data del 15 de mayo de 1997, fecha en la que el Consejo Municipal de la Municipalidad de Orotina, dispuso concederle a la empresa Empacadora Fruta de Oro Limitada, una patente especial de licores para ser operada en su negocio denominado "Complejo Turístico Fruta de Oro. Conforme se podrá apreciar, han transcurrido más de cuatro años desde la adopción del acto, razón por la cual la gestión de nulidad que se pretende, resulta a todas luces extemporánea.

Debe tenerse presente, que en el dictamen C-068-99 de fecha 8 de abril de 1999 dirigido a esa Municipalidad, se desarrolló el tema de fondo de las patentes como la que se pretendía anular en esta oportunidad. Este dictamen consta en el expediente remitido a folios 168-176 y se señaló claramente por parte de este Organo Asesor que el plazo de caducidad, para decretar la nulidad como la que se pretende ahora , era de 4 años, e incluso se desarrolló el tema de la obligación de la administración de anular el acto consultado, so pena de considerarse una omisión del actuar administrativo, según se expone a continuación:

"4. Anulación de actos administrativos:

Sobre la posibilidad de que la Administración - en este caso la municipalidad- anule un acto administrativo declaratorio de derechos, con supuestos vicios de nulidad absoluta, deja de ser una potestad administrativa, para convertirse en un deber de incoación del procedimiento de nulidad correspondiente, actuación debida, que se desprende del artículo 174 inciso 1 de la Ley General de la Administración, so pena de caer en una omisión, al resultar legalmente debido el actuar municipal para adecuar sus actos al ordenamiento jurídico…

…Para la anulación de actos administrativos mediante los cuales se ha generado derechos a favor del particular, y que no haya transcurrido cuatro años desde su adopción, cuya patología es de fácil captación, y no se requiere mayor esfuerzo para constatar la contradicción entre el bloque de legalidad aplicable al caso y la forma en que dicha legalidad ha sido vulnerada por el acto administrativo…

…Del mismo modo, este Organo Asesor, reiteradamente ha señalado:

"...el Consejo Municipal podría revocar un acto consolidado en la propia sede administrativa del Consejo y por su propia iniciativa, si este adolece de un vicio de nulidad evidente y manifiesta y no han transcurrido más de 4 años desde que fue dictado...(…Dictamen C-125-98 de 25 de junio de 1998)". ( Lo subrayado es propio).

Por lo expuesto, se devuelve el expediente remitido sin el dictamen favorable requerido, quedando bajo exclusiva responsabilidad de esa Administración, determinar las razones por las cuales no se gestionó en el tiempo debido y señalado por esta Institución con suficiente anterioridad, la nulidad del acto.

III.- Conclusión:

De conformidad con lo expuesto y teniendo por acreditado que el acto administrativo que se pretende anular fue adoptado el 15 de mayo de 1997, resulta de obligada conclusión que el plazo de caducidad previsto para efectuar la declaratoria correspondiente se ha cumplido a esta fecha.

A pesar de que la Administración debe declarar la nulidad de los actos que contengan vicios de tal naturaleza, ello debe ajustarse a las respectivas limitaciones legales, siendo obviamente una de ellas la establecida en el numeral 173.5 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior significa que a pesar de que el acto de mérito pudiera contener un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, al haber transcurrido más de cuatro años desde su emisión, el Concejo Municipal de la Municipalidad de Orotina se encuentra impedido para hacer tal declaratoria.

Por lo anterior, resulta innecesario entrar en un examen pormenorizado del caso, e improcedente emitir criterio favorable en relación con la solicitud planteada.

Se adjunta el expediente administrativo remitido en su momento.

Sin otro en particular, quedan de usted muy atentamente,

Licda. L. Lupita Chaves Cervantes                       Msc. Hilel Zomer Befeler

Procuradora Adjunta                                                Abogado de Procuraduría

LLCHC/HZB/kgr