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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 228
 
  Dictamen : 228 del 27/10/1995   
( RECONSIDERA PARCIALMENTE )  

C- 228-95


San José, 27 de octubre de 1995


 


Ingeniero


Antonio Ayales Esna


Director Ejecutivo


Asamblea Legislativa


 


Estimado señor:


            Con la aprobación del señor Procurador General de la República, damos respuesta al oficio D.E.- 935-04-95 de 18 de abril último, remitido por el anterior Director Ejecutivo, mediante el cual se nos consulta en torno a la "interpretación que se le debe dar a la normativa que regula el pago de los aumentos anuales y quinquenios en la Asamblea Legislativa".


            Nos manifiesta, en el oficio mencionado, que existe diferencia de criterios entre la interpretación que dan el Departamento Legal y el Departamento de Recursos Humanos de la Institución, en torno a esa normativa.


            Del criterio legal que se ajunta a la consulta (Oficio Dep. Leg.-0317 de 5 de abril de 1995) se colige que la duda concretamente tiene relación con aquellos "servidores de la Asamblea que han adquirido el derecho de aumentos anuales por quinquenios (con un tope de tres), los cuales, al ser sumados al número de aumentos por años de servicio (anualidades de la escala salarial), llegan a los 30 aumentos. Podrán ganar tres aumentos más o necesariamente se les suman (a las anualidades ordinarias) los tres quinquenios y cubren el límite, o si tienen derecho al llegar a los 30 aumentos normales por años de servicio a que se les paguen los tres quinquenios adicionales". (Lo escrito entre paréntesis no es del original).


            Con la finalidad de dar respuesta a su consulta, consideramos importante analizar las disposiciones legales en que se fundamentan los aumentos por antigüedad a que tienen derecho los servidores de la Asamblea Legislativa:


            Interesa, en primer término, la Ley Nº 4556 de 29 de abril de 1970 (Ley de Personal de la Asamblea Legislativa), que en su artículo 25 estableció la posibilidad de que los funcionarios de la Asamblea Legislativa percibieran un aumento por cada año de labores, siempre que sus servicios hubiesen sido calificados como buenos, muy buenos o excelentes. A ese beneficio se le fijó originalmente un máximo de 10 anualidades; sin embargo posteriormente se amplió el límite, mediante Ley 5919 de 30 de julio de 1976, a 20 anualidades; y por último, mediante Ley 6776 de 26 de julio de 1982, se incrementó a un máximo de 30.


            En segundo lugar, la citada Ley 5919 (además de reformar los artículos 22 y 23 de la Ley de Personal de la Asamblea Legislativa) reconoció, en su artículo 2º, tres anualidades adicionales al personal de la Institución, en consideración al tiempo servido en otras dependencias estatales, o en la propia Asamblea; esto último, en el entendido de que tuvieren acumulados allí servicios que no hubiesen generado anualidades.


            En el texto original del artículo 2º de dicha Ley se dispuso:


"El reconocimiento del tiempo laborado en dependencias del Poder Legislativo y otras dependencias del Estado a los actuales funcionarios y empleados de la Asamblea Legislativa y a los que en el futuro ingresen a su servicio, se hará de la siguiente forma:a) A los que tengan un mínimo de cinco años de estar amparados por el régimen de Servicio Civil y quince o más años de servicios el paso número trece de la escala de sueldos, como máximo, si sus salarios estuvieran congelados por haber llegado al paso número diez de la escala vigente contenida en el artículo 22 de la Ley Nº 4556 de 29 de abril de 1970, que por medio de esta ley se amplía a veinte pasos.- b) A los que al ingresar a la Asamblea Legislativa, procedentes de otras dependencias del Estado, con un mínimo de cinco años de estar amparados por el Régimen de Servicio Civil, un máximo de tres pasos, si sumados sus años de trabajar para el Estado estos fueren diez o más, siempre que no se hayan acogido a prestaciones legales en dichas dependencias o que no hubieren sido despedidos de ellas con causa justificada para el patrono, o sea, que no haya solución de continuidad en la prestación de su relación laboral.- c) A los que al ingresar a la Asamblea Legislativa, en las mismas condiciones que se establecen en el inciso b) anterior, pero procedentes de dependencias cuyos servidores no están amparados al Régimen de Servicio Civil, un máximo de un paso por cada cinco años completos de servicio, sin que en ningún caso tal reconocimiento pueda sobrepasar tres pasos de la escala o escalas de sueldos vigentes...". (El subrayado no es del original).


            Cabe agregar que el inciso a) de dicho artículo fue objeto de dos reformas. La primera de ellas mediante la Ley Nº 6055 de 5 de julio de 1977, cuyo texto expresó:


" A los que tengan un mínimo de cinco años de estar amparados por el Régimen de Servicio Civil y diez años o más de servicios a la Asamblea Legislativa, un paso cada cinco años sin que en ningún caso tal reconocimiento pueda sobrepasar de tres aumentos en la escala de sueldos que por esta ley se amplía a veinte pasos."


            La segunda, se introdujo por Ley 6776 de 14 de julio de 1982, y su texto fue el siguiente:


"A los que tengan un mínimo de cinco años de estar amparados por el régimen de Servicio Civil y cinco o más de servicios en la Asamblea Legislativa, un paso cada cinco años, sin que, en ningún caso, tal reconocimiento pueda sobrepasar de tres aumentos en la escala de sueldos que por esta ley se amplía a treinta pasos".


            Como puede observarse, el inciso a) regula el reconocimiento de anualidades a los servidores que a la fecha de vigencia de la ley laboraban para la Asamblea; desde luego, en el entendido de que tuvieran acumulado algún tiempo de servicios que no hubiese generado aumentos. Por su parte, los incisos b) y c) se refieren al reconocimiento de tiempo acumulado a personas que ingresen (a futuro) provenientes de otras dependencias estatales, ya sea que durante su anterior relación de servicio hubieren estado cubiertos por el Servicio Civil (inciso b) o no protegidos por ese Régimen (inciso c).


            Es conveniente indicar que al momento de promulgarse la Ley Nº 5919 (30 de julio de 1976), no existía fundamento legal para reconocer, en la Asamblea, la antigüedad acumulada en otras entidades del Estado, o, incluso, en la propia institución patronal, si determinado tiempo laborado allí, no se había considerado para la fijación de los aumentos anuales del servidor. Ante esa situación, éste perdía sus aumentos a pesar de que hubiese laborado muchos años para la Administración.


            Precisamente lo que se pretendía con la norma citada era reconocer, aunque fuese parcialmente (con un tope máximo de tres anualidades) esa antigüedad, la cual se sumaría a las que tuviese acumuladas o llegase a acumular el funcionario con motivo de la prestación de sus servicios a la Asamblea Legislativa. En ese sentido debe hacerse desde ya la aclaración de que las anualidades reconocidas con base en la Ley Nº 5919 citada, en nada se diferencian de las que hubiese acumulado hasta ese momento o llegase posteriormente a acumular el funcionario al servicio de la Asamblea, con motivo de la aplicación de la Ley de Personal. Por el contrario, se trata del mismo beneficio, o sea, un reconocimiento por los años de servicio prestados al sector público.


            Posteriormente, al entrar en vigencia la Ley Nº 6835 de 22 de diciembre de 1982, la cual reformó la Ley de Salarios de la Administración Pública ( 2166 del 9 de octubre de 1957), se vinieron a reconocer aumentos anuales, a los servidores provenientes de otras instituciones del Estado, en consideración a la totalidad de sus años de servicio. Al respecto, el inciso d), adicionado al artículo 12 de la Ley de Salarios recién citada, dispuso:


"A los servidores del Sector Público, en propiedad o interinos, se les reconocerá, para efectos de los aumentos anuales a que se refiere el artículo 5º anterior, el tiempo de servicio prestado en otras entidades del sector público...".


            Dicha norma, en lo que al reconocimiento de la antigüedad acumulada se refiere, también vino a regir en adelante la situación del personal de la Asamblea Legislativa. Ello, porque se dirigió a todo el Sector Público del cual, indiscutiblemente, forma parte esa Institución. Se trata entonces de normativa posterior, y que por regular la misma materia (reconocimiento de antigüedad) debe prevalecer sobre las regulaciones de la citada Ley 5919 y sus reformas. En todo caso, las disposiciones de la Ley 6835 resultaron más favorables para los servidores de la Asamblea, dado que la normativa especial que los regía, a diferencia de aquéllas, según se vio, les daba derecho solamente al reconocimiento de tres anualidades en razón del tiempo servido con anterioridad.


            Al respecto, ya esta Procuraduría General, por vía de dictamen ( C-081-85 (14) de 16 de abril de 1985, que reitera anteriores criterios), dejó establecido categóricamente que el concepto "Sector Público", utilizado en la citada Ley No. 6835, es de alcances muy amplios, al comprenderse allí todo aquello ajeno al sector privado. Además, en el dictamen C-177- 83 (19) de 6 de junio de 1983, al dar respuesta a una consulta formulada por esa Asamblea, se expresó que "... no cabe la menor duda de que cuando una ley habla de Sector Público, está incluyendo dentro de ese concepto a la Asamblea Legislativa." (El subrayado no es del original).


            Incluso, de las consideraciones del Proyecto de la Ley Nº 6835 (Gaceta 240 de 15 de diciembre de 1982), se desprende claramente que, sin excepción alguna, las diferentes instituciones que integran el Sector Público, en cuenta la propia Asamblea Legislativa, debían adoptar el reconocimiento de antigüedad en los términos establecidos en el inciso d) de repetida cita.


            En lo que interesa, se expresó allí que: "Se pretende corregir una gran injusticia con los servidores del sector público, que al pasar a trabajar de una institución pública a otra, en muchos casos pierden los aumentos anuales que tenían acumulados. Se propone a partir de este momento y sin darle carácter retroactivo, corregir ese problema." (El subrayado es nuestro).


            Como puede observarse, la "gran injusticia" a que se hizo mención en esas consideraciones, también se presentaba con quienes ingresaran a la Asamblea provenientes de otros organismos, toda vez que -repetimos- las anualidades que se podían reconocer con la citada ley 5919 y sus reformas, se restringían a tres. Por el contrario, con la nueva legislación, se obtuvo derecho a una por cada año de servicios acumulado con anterioridad, comprendiéndose incluso tiempo de servicios para la Asamblea que no hubiese generado anualidades.


            En síntesis, el inciso d) del artículo 12 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, excluye la aplicación del artículo 2º de la Ley Nº 5919. Se está sin lugar a dudas ante un típico caso de derogación tácita de las regulaciones anteriores. Ha de agregarse que tampoco podría caber una aplicación simultánea de ambas normativas, debido a que ello implicaría reconocer un pago doble por una misma causa, lo cual resultaría improcedente desde el punto de vista lógico- jurídico.


            Debe también indicarse, en lo que a este tipo de reconocimiento se refiere, que mediante Ley 6966 del 25 de setiembre de 1984 (Modificación a Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario para 1984) se intentó reconocer específicamente a los servidores de la Asamblea Legislativa la totalidad del tiempo servido en otras instituciones del Estado. Al respecto, el párrafo segundo del artículo 16 de dicha ley establecía: "Se reconocerá a los servidores de la Asamblea Legislativa que provengan de otras entidades del Estado, independientemente de la fecha del último traslado, de que haya o no existido escala de salarios y de que hayan o no trabajado bajo el Régimen de Servicio Civil, incluyendo los interinos, la totalidad de anualidades acumuladas en los distintos puestos públicos de conformidad con la escala de salarios de la Administración Pública."


            No obstante, dicha norma fue vetada por el Poder Ejecutivo, aduciendo en esa oportunidad razones de índole presupuestario. Sin embargo, y para lo que aquí interesa, ha de tenerse en consideración que de dicho texto, así como de las propias razones en que se fundamentó el Veto, se desprende en forma clara que lo que el legislador pretendió fue sustituir la normativa contenida en la Ley 6835, por una especial para el personal de la Asamblea. La pretendida adopción de esas nuevas regulaciones, dadas las circunstancias históricas imperantes, tuvo como objetivo obviar -para el caso del personal indicado- la aplicación de algunos criterios restrictivos que en ese entonces habían surgido con respecto al reconocimiento de antigüedad vigente.


            Por último, en lo que a los reconocimientos de antigüedad en esa Institución se refiere, el artículo 27 de la citada Ley de Personal de la Asamblea Legislativa dispone:


"Cinco años después de agotados los aumentos anuales de la escala de sueldos, el servidor regular comenzará a disfrutar de aumentos quinquenales; estos serán equivalentes a un 10% del último sueldo devengado.- Este beneficio se limita a cinco quinquenios como máximo".


            El texto de la norma de cita es claro: prevé un reconocimiento quinquenal por antigüedad una vez agotados los 30 aumentos anuales, y fija un máximo de cinco quinquenios. Sin embargo, vale la pena aclarar que este reconocimiento (a diferencia del que contempló el artículo 2º de la Ley Nº 5919 y sus reformas -actualmente sin vigencia-) sí está previsto como un beneficio adicional y diverso de los tradicionales aumentos anuales; de manera tal que dichos quinquenios no podrían limitar el disfrute efectivo de los 30 pasos previstos en la escala. Cabe agregar que la independencia de esos reconocimientos quedó claramente definida en el dictamen de esta Procuraduría C-001-91 del 2 de enero de 1991, a cuyo texto remitimos.


            En conclusión, debemos indicar que los servidores de la Asamblea Legislativa, con la normativa que en la actualidad regula los aumentos por antigüedad, tienen derecho a que se les reconozca un paso por cada año de servicios prestados en cualquier entidad del sector público (incluida la propia Asamblea), con un máximo de treinta anualidades.


            Asimismo, tienen derecho a que cinco años después de agotados los treinta aumentos anuales, se les reconozcan aumentos quinquenales con un máximo de cinco, los cuales consisten en un 10% del último salario devengado.


            El derecho a percibir éstos últimos, no se ve limitado por el hecho de que el servidor haya acumulado ya los treinta pasos anuales, pues esa situación, más que una limitante, es un requisito para empezar a devengarlos. Por otra parte, el reconocimiento previsto en el artículo 2º de la Ley Nº 5919 y sus reformas, para los servidores de la Asamblea Legislativa (ya sea por tiempo laborado allí o en otras instituciones del sector público), quedó sin efecto a partir de la vigencia de la citada Ley 6835. Tal reconocimiento parcial de tres anualidades, según lo dicho, quedó superado al otorgarse derecho en esa nueva normativa a percibir anualidades sobre toda la antigüedad acumulada en el sector público. Lo anterior en el entendido -se repite- de que debe respetarse el tope legal de 30 anualidades.


            Consecuentemente, esta Procuraduría General no podría compartir la conclusión a que se llega en el criterio legal que acompaña a la consulta, en el sentido de que deben reconocerse aumentos anuales adicionales por antigüedad, equivalentes a una anualidad (en un máximo de tres), derivados de la aplicación de la Ley 5919 de repetida cita.


            Sólo resta indicar que algunos de los puntos objeto de esta consulta, ya habían sido examinados en el citado dictamen C-001-91, cuya copia nos permitimos remitir. No obstante, el criterio vertido en esa ocasión debe ser corregido, en cuanto parte del supuesto equivocado, de que después de la vigencia de la citada Ley 6835, el sistema de reconocimiento parcial de antigüedad acumulada, previsto en la Ley 5919 y sus reformas, debió seguir aplicándose.


            Como consecuencia de lo anterior, no resulta correcta la parte de la conclusión a que se arribó en ese estudio (así como sus fundamentos), en cuanto sostiene que a la fecha de tal dictamen los servidores "... que hayan sido transferidos o trasladados tienen derecho a que además del tiempo reconocido o antigüedad acumulada en otras instituciones públicas, al ingresar al servicio de la Asamblea y dentro de ciertas condiciones fijadas en el artículo 2º de la Ley Nº 5919 de 30 de julio de 1976, se les otorguen tres pasos adicionales...". Igualmente, debe hacerse la corrección en el sentido de que el inciso a) del citado artículo no reguló la situación de los servidores trasladados a la Asamblea, provenientes de otras dependencias estatales, como se afirmó durante el desarrollo del referido dictamen. Ello porque las disposiciones aplicables para los casos de traslados, según se desprende claramente del texto legal, fueron las contenidas en los incisos b) y c) de dicho numeral.


Lo saludan, cordialmente,


Lic. Ricardo Vargas Vásquez            Lic. Julio César Mesén Montoya


PROCURADOR ASESOR                    ABOGADO ASISTENTE


RVV-jcmm.