C-021-2003

31 de enero del 2003

Licenciado

Alejandro Bermúdez Mora

Secretario

Tribunal Supremo de Elecciones

Estimado señor:

 Reciba un atento saludo.

Con la aprobación del Señor Procurador General Adjunto, doy respuesta a su nota de fecha 15 de mayo del 2002, por medio de la cual nos solicita determinar la existencia de una eventual nulidad absoluta, evidente y manifiesta, en el acto administrativo mediante el cual le otorgó derechos, con carácter retroactivo, a la servidora XXX.

I.-        ANTECEDENTES:

            Del estudio del expediente se extraen los siguientes aspectos de importancia para el presente caso:

1.-        Que en el Artículo Cuarto de la Sesión No. 11637 de 9 de julio de 1999, el Tribunal Supremo de Elecciones aprobó el Estudio Integral de Puestos realizado para esa Institución por la firma H.G. Consultores (folio 18).

2.-        Que como consecuencia de ese Estudio Integral, los servidores que ocupaban puestos de “digitadores” se les ubicó en la clase ancha de “Técnicos de Operación”.  No obstante, inconformes con ese resultado, presentaron el reclamo correspondiente ante el Tribunal Supremo de Elecciones, el cual mediante resolución No. 711-P-2000 de las 09:35 hrs del 3 de mayo del 2000, aprobó reclasificar “… los puestos de …, “Digitadores” de la categoría 16 a la categoría 15 “Coordinador de Apoyo” a partir del primero de enero del dos mil …”  (Folios 16 a 19)

3.-        Que el puesto que como “Técnico en Operación” desempeñaba la servidora XXX, no fue objeto de reclasificación a la clase de “Coordinador de Apoyo” (resolución No. 711-P-2000 del Tribunal Supremo de Elecciones), por encontrarse incapacitada, y por ello no presentó el reclamo administrativo pertinente. (Folios 07, 14 y 61)

4.-        Que en resolución número 109-01 de 09:30 hrs del 24 de julio del 2001, la Dirección General del Registro Civil, ante solicitud formulada por la señora XXX, acordó la reclasificación del “puesto No. 45866 a la categoría 16 Coordinador de Apoyo, con rige a partir del primero de enero del año dos mil”, tomando en cuenta que “las labores descritas por la servidora XXX y visto el informe rendido por Oficina de Recursos Humanos, considera esta Dirección General que las tareas y responsabilidades que tiene asignadas y realiza en la actualidad la señora XXX, no corresponde con la clasificación actual del puesto”.  (folio 15)

5.-        Que mediante Oficio No. 1183-2001-DRH de 24 de agosto del 2001, el Lic. Ricardo Carías Mora, Jefe de Recursos Humanos, le comunica al Lic. Alejandro Bermúdez Mora, Secretario del Tribunal, la resolución número 109-01, justificando los términos de la misma de la siguiente manera:

“Como producto del estudio integral de puestos que llevó a cabo la firma H.G. Consultores y mediante resolución número 711-P-2000 dictada el tres de mayo del dos mil, el Tribunal Supremo de Elecciones dispuso pasar a los Digitadores –mediante mecanismo de reclasificación- de la clase Técnico de Operación a la de Coordinador de Apoyo, con rige a partir del 01 de enero del dos mil.

En esa oportunidad no se procedió de igual forma con el puesto que ocupa la servidora XXX por cuanto se encontraba incapacitada y no hubo gestión de su parte como sí sucedió con sus compañeros.  La incapacidad continua fue prolongada (16 meses) y por ese motivo tampoco pudo participar en el recurso de revisión que plantearon los otros Digitadores de la misma unidad administrativa.  Al retornar de su impedimento laboral y enterarse de lo acontecido, la servidora solicitó que se le brindara el mismo trato que a sus compañeros.

Este Despacho efectuó el estudio respectivo y determinó que, en virtud de lo expuesto en los párrafos anteriores y con fundamento en el principio de que a igual trabajo igual salario pues los cargos tienen idénticas condiciones, lo más justo era reclasificar el puesto número 45866 que ocupa la señora XXX a la categoría 16 COORDINADOR DE APOYO, con rige a partir del primero de enero del año dos mil.  Esta recomendación fue acogida por la Dirección General del Registro Civil mediante Resolución número 109-01 del pasado 24 de julio”. (folio 14)

6.-        Que en el Artículo Décimotercero de la Sesión No. 72-2001, celebrada el 4 de setiembre del 2001, el Tribunal Supremo de Elecciones conoció el Oficio 1183-2001, suscrito por el Jefe de Recursos Humanos de ese Tribunal y acordó trasladarlo para estudio e informe, al asesor jurídico. (Folios 12 a 13)

7.-        Que mediante Oficio No. A.J.317-2001 de 11 de diciembre del 2001, el asesor legal del Tribunal, Lic. Hugo Picado León, rinde el informe solicitado y recomienda que a la señora XXX se le reconozca “la reclasificación de su puesto a la categoría de Coordinador de Apoyo, con rige a partir del 01 de marzo del 2001 y que se ordene a la Contaduría Institucional tramitar el pago de las diferencias salariales dejadas de percibir desde esa fecha hasta el momento –en caso de que no se haya cumplido con ello- para lo cual resulta innecesario dictar resolución alguna, pues se trata de ejercicios económicos del presente año.  Asimismo, recomendamos que se ordene a la Inspección Electoral tramitar el procedimiento administrativo indicado en el párrafo anterior (ordenado por tramitar el art. 173 L.A.G.P.), el cual una vez concluido, debe remitirse a la Procuraduría General de la República para le emisión de su dictamen, de tal suerte que de resultar éste favorable en cuanto a la nulidad del acto indicado, el Tribunal, como jerarca administrativo del Registro Civil, proceda a dictar un nuevo acto declarando la nulidad de la retroactividad a la que se refiere la resolución N°. 1183-2001-DRH del pasado 24 de agosto, motivo del presente informe, debe quedar pendiente a las resultas del citado procedimiento administrativo y del dictamen del ente Procurador”. (folios 7 al 11)

8.-        Que en el Artículo Sexto de la Sesión No. 04-2002, celebrada el 15 de enero del 2002, el Tribunal Supremo de Elecciones, conoció el informe A.J.317-2001 y acogió la recomendación emitida por el Asesor Legal.

9.-        Que en acatamiento del acuerdo tomado por el Tribunal en la Sesión No. 04-2002, la Inspección Electoral dictó el acto de apertura del procedimiento administrativo mediante resolución de las 15 hrs del 25 de febrero del 2002.  En ese mismo acto, la Inspección señaló como fecha para llevar a cabo la audiencia oral y privada el día 2 de abril del mismo año, en sus oficinas.

10.-      Que el día 2 de abril del 2002 se celebró la indicada audiencia y en ella comparecieron, además de la señora XXX, el señor Ricardo Carías Mora, en su condición de Jefe del Departamento de Recursos Humanos, y la señora Ana Isabel Fernández Alvarado, en ese momento Directora General del Registro Civil a.i.

11.-      Que mediante Oficio No. I-E 177-2002 de 09 de mayo del 2002, el Inspector Electoral, licenciado Jaime Gerardo Garita Sánchez, le rinde al Tribunal Supremo de Elecciones el dictamen de nulidad, concluyendo que:

“1.-          El puesto No. 45866 ocupado por la señora XXX se reclasificó mediante acto administrativo citado, en razón de que la servidora reúne los requisitos personales y sus labores se ajustan a las de la categoría 16.  En cuanto a este extremo la resolución citada está ajustada a derecho, empero en cuanto a la aplicación retroactiva de la reclasificación y su consecuente incremento salarial, la misma adolece de un vicio que la hace absolutamente nula por contravenir lo estipulado en el numeral 47 del Reglamento a la Ley 4519 del 24 de diciembre de 1969 citado.

2.-            De conformidad con la normativa citada y tomando en cuenta el principio de inderogabilidad singular del Reglamento, tendríamos entonces que si la servidora presentó su solicitud el trece de febrero del años dos mil uno, el reconocimiento salarial que pudiese corresponderle en virtud de la reclasificación, debe ajustarse a partir del día primero del mes de marzo del dos mil uno y no el primero de enero del años dos mil.

   Además, se debe tener presente que en virtud del Principio de Legalidad, los Órganos Administrativos actuarán sometidos al ordenamiento jurídico y sólo podrán realizar aquellos actos que dicho ordenamiento autorice, es decir se está habilitado para actuar únicamente dentro de las relaciones normativas que integran el marco de legalidad que le es propio”

12.-      Que mediante Oficio No. 2083-2002 de 15 de mayo del 2002, el licenciado Alejandro Bermúdez Mora, Secretario del Tribunal Supremo de Elecciones, remite a esta Procuraduría, para proceder conforme con el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, el expediente No. 007-O-2002, que contiene el procedimiento administrativo seguido para declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta del acto dictado por la Dirección General del Registro Civil a favor de la funcionario XXX, y por el cual se le ordenó el pago retroactivo de la reclasificación de su puesto, con la consecuente revaloración salarial.

II.-       SOBRE LA APLICACIÓN DEL NUMERAL 173 DE LA LEY GENERAL DE LA ADMINISTRACIÓN PÚBLICA.-

            El artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública establece la potestad para anular, o revisar de oficio, los actos administrativos  favorables o declarativos de derechos.  Se ha señalado que esta posibilidad constituye una excepción calificada a la doctrina de la inderogabilidad de los actos propios y favorables para el administrado o, del llamado principio de intangibilidad de los actos propios; y precisamente por su aplicación excepcional es que se torna necesario determinar, en cada caso concreto, los requisitos para que se configure la nulidad, la cual, además de absoluta, ha de ser evidente y manifiesta.

            En este sentido, para la correcta aplicación de esta figura a una situación específica, como la que nos ocupa, dos aspectos se han de tomar en cuenta con respecto al acto administrativo: que adolezca de nulidad calificada como absoluta, evidente y manifiesta, y que haya creado derechos subjetivos a favor del administrado.

A)        Sobre la existencia de la nulidad absoluta, evidente y manifiesta:

            El numeral 128 de la Ley General de la Administración Pública dispone que:

“Será válido el acto administrativo que se conforme sustancialmente con el ordenamiento jurídico, incluso en cuanto al móvil del funcionario que lo dicta”

            En este sentido, la doctrina señala que en el derecho administrativo las exigencias del actuar de la Administración, orientado, por principio, hacia la consecución de un resultado conforme al interés público, impone la presunción de validez  de las actuaciones administrativas, a partir de la cual el legislador, establece unos supuestos de gravedad con respecto a ese interés y aplica la sanción de nulidad. (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo y otro.  “Curso de Derecho Administrativo I.  Civitas Ediciones, S.L., novena edición, Madrid, 1999, pág. 602.

            Esta presunción de validez de los actos administrativos la encontramos recogida en el numeral 176 de la Ley General de la Administración Pública, con la advertencia de que, en nuestro ordenamiento jurídico, aplica al acto relativamente nulo, excluyendo al que es absolutamente nulo.

            El numeral 158 de la Ley General nos indica que “será inválido el acto sustancialmente disconforme con el ordenamiento jurídico” (párrafo 1°), entendiendo que esas causas de invalidez se refieren, tanto a las infracciones sustanciales del ordenamiento, como a las de normas no escritas (párrafo 3°) y, dentro de tales están las reglas técnicas y científicas de sentido unívoco y aplicación exacta, en las circunstancias del caso (párrafo 4°).

            De igual manera, será inválido el acto que en sus requisitos tenga faltas o defectos, manifestándose estos en forma expresa o implícita (párrafo 1°).  Entendiendo “por tales los materiales (subjetivos –competencia, legitimación, investidura, voluntad- y objetivos –motivo, contenido y fin) y los formales (motivación, forma de expresión y procedimiento administrativo).    De manera que constituye un error considerar que la invalidez se produce cuando faltan o son defectuosos, únicamente el motivo, el contenido y el fin.  La invalidez puede provenir, también, por defectos u omisiones en la competencia, la legitimación, la investidura, la voluntad, la motivación, la forma de expresión o el procedimiento administrativo.” (JINESTA LOBO, Ernesto.  “Tratado de Derecho Administrativo, Tomo I (Parte General)”. Biblioteca Jurídica DIKE, San José, 2002, pág. 397)

Ahora bien, los grados de invalidez de los actos administrativos o, las clases de nulidades, las encontramos recogidas en los artículos 165, 167 y 168 de la Ley General de la Administración Pública.  Habrá nulidad relativa cuando algún elemento del acto administrativo esté sustancialmente viciado o es imperfecto y, cabe la nulidad absoluta, si ese defecto o vicio en un elemento existente del acto es lo suficientemente grave que impide la realización de su fin, como si faltara totalmente un elemento esencial de éste. (Ortíz Ortíz, Eduardo.  “Nulidades del Acto Administrativo en la Ley General de la Administración Pública (Costa Rica)”.  Revista del Seminario Internacional de Derecho Administrativo, Colegio de Abogados, Costa Rica, 1981, pág. 445)

            Para nuestro interés, es necesario advertir que el tipo de nulidad que puede ser analizada por este Órgano Asesor, en condición de contralor de legalidad (artículo 173 de la Ley General), es la que además de absoluta, es evidente y manifiesta.  En este sentido, en dictamen C-062-88 señalamos que:

“… este tipo de nulidades está referida a la existencia de vicios del acto que sean notorios, claros, de fácil captación, donde no se requiere mayor esfuerzo y análisis para su comprobación, ya que el vicio es evidente, ostensible, manifiesto y de tal magnitud y consecuencia, que hace que la declaratoria de nulidad absoluta del acto sea consecuencia lógica, necesaria e inmediata, dada la certeza y evidencia palpable de los vicios graves que padece el acto de que se trata.”  (ver además los dictámenes C-019-87, C-104-92, C-051-96,)

            Analizada la primera condición que, vía numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, debe de cumplir el acto al que la Administración pretende anular o declarar su nulidad, procedemos de seguido a considerar la segunda característica que debe de tener ese acto, cual es que, además, sea “declarativo de derechos para el administrado”.

B)               Sobre la declaratoria de un derecho subjetivo a favor del administrado:

            En lo que se refiere a esta condición, tanto la doctrina como la legislación han  establecido  que  la Administración no puede anular de pleno derecho un acto

administrativo que le ha conferido un derecho subjetivo a uno o varios administrados, salvo que, por tratarse de un acto viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, se recurra, en vía administrativa, al procedimiento que establece el artículo 173 de la Ley General para eliminar sus efectos del ordenamiento jurídico.  De no estar ante este tipo de nulidad, la Administración, para declarar nulo ese acto declarativo de derechos, debe acudir a la vía judicial a interponer un proceso de lesividad (artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).

            Advertimos entonces que “será competente, en la vía administrativa, para anular o declarar la nulidad de un acto el órgano que lo dictó, el superior jerarquico del mismo, actuando de oficio o en virtud de recursos administrativo, o el contralor no jerárquico” (artículo 180 de la Ley General de la Administración Pública), salvo que ese acto haya conferido derechos subjetivos; en cuyo caso, habrá que determinar si esa nulidad que adolece el acto es absoluta, evidente y manifiesta.  Si se da el primer supuesto, se puede acudir a la misma vía administrativa a procurar su nulidad, previo dictamen de la Procuraduría o la Contraloría  General, según sea el caso (artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública); si se trata de otro tipo de una nulidad, habrá que acudir al instituto de lesividad (artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa).

            En este sentido, interesa destacar que el otorgamiento de derechos subjetivos como producto de la emisión de un acto administrativo, constituye “un límite respecto de las potestades de revocación (modificación) de los actos administrativos” (Sala Constitucional, Voto No. 897-98 del 11 de febrero de 1998)

            Para mayor claridad en el análisis, podemos entender como acto declarativo de derechos aquellos que hayan enriquecido el patrimonio de sus destinatarios con un derecho antes inexistente o hayan liberado un derecho preexistente de los mismos de algún límite de ejercicio (GARCÍA DE ENTERRÍA, Eduardo, op. cit., pág. 644).  En el mismo sentido, podemos entender que el concepto de acto declarativo de derechos se asemeja a la idea de la que la Administración puede emitir actos administrativos que generan derechos subjetivos a favor del administrado.  Con respecto al concepto de derecho subjetivo, la Sala Constitucional se ha pronunciado estableciendo que éste “denota a aquella circunstancia consumada en la que una cosa –material o inmaterial, trátese de un bien previamente ajeno o de un derecho antes inexistente- ha ingresado en (o incidido sobre) la esfera patrimonial de la persona, de manera que ésta experimenta una ventaja o beneficio constatable”. (Voto No. 7331-97)

            Ahora bien, analicemos breve y superficialmente el caso de aquellos actos administrativos que no le otorgan derecho subjetivo alguno al administrado.  Al respecto debemos de considerar que por regla general los actos administrativos gozan de estabilidad, siendo la excepción la revocación y la anulación.  Así, de conformidad con el numeral 153, párrafo 3° de la Ley General de la Administración Pública, la revocación es la extinción del acto administrativo por razones de oportunidad, conveniencia o mérito –discrecionalidad- con lo que se distingue claramente de la anulación –por motivos de nulidad absoluta o relativa- que procede, fundamentalmente, por motivos de legalidad.  La revocación procede cuando se produce un desajuste entre el contenido del acto y su fin, así el numeral 152, párrafo 2° de la Ley General de la Administración pública, establece que la revocación debe de tener lugar “… únicamente cuando haya divergencia grave entre los efectos del acto y el interés público, pese al tiempo transcurrido, a los derechos creados o a la naturaleza y demás circunstancias de la relación jurídica a que se intenta poner fin” (JINESTA LOBO, Ernesto, op. cit., pág. 430-431).  Agregamos a lo anterior que la anulación, bajo el supuesto planteado ab initio, procede conforme a lo que estatuye el ya citado numeral 180 de la Ley General de la Administración Pública.

No queda más que agregar en este aparte que la valoración sobre los efectos del acto es de resorte exclusivo de la Administración Activa, en virtud de que este Órgano Asesor tiene competencia limitada al conocimiento de aquellos supuestos en los que opera un acto generador de derechos subjetivos y que se encuentra afectado por una nulidad absoluta, evidente y manifiesta.

III.-     SOBRE EL CASO CONCRETO.-

            De lo expuesto en los antecedentes del caso bajo análisis, y en apego a lo que indicáramos sobre el acto administrativo que adolece de una nulidad absoluta, evidente y manifiesta y que, además, otorga derechos subjetivos, inferimos que en el  procedimiento  seguido  para  reclasificar  –y revalorar-  el  puesto de la señora XXX ,una vez reincorporada a sus labores después de haber estado incapacitada, la resolución No. 109-01 de las 09:30 hrs del 24 de julio del 2001, es contraria a lo que establece la normativa especial que regula la materia y, concretamente, a lo que se refiere el numeral 47 del Reglamento a la Ley No. 4519 del 24 de diciembre de 1969 (Ley de Salarios y Régimen de Méritos del Tribunal Supremos de Elecciones y del Registro Civil), que a la letra reza:

“Artículo 47:  Cuando por casos de reasignación, reclasificación o valoración de puestos se genere un cambio de categoría, el salario será el de la nueva catergoría más el monto por concepto de anualidades cumplidas a la fecha de rige del estudio.  Los aumentos de salario que se originen por estos estudios, se reconocerán a partir del primer día del mes calendario siguiente, luego de haber presentado la solicitud, sin perjuicio de sujetar su pago a disponibilidad presupuestaria”  (lo resaltado no es del original)

            Para apoyar esta manifestación es necesario entrar a analizar en detalle los distintos documentos y declaraciones que obran en autos con el fin de dilucidar las falencias del acto administrativo bajo examen.

A)        Sobre la posición técnica y jurídica del Departamento de Recursos Humanos.-

            En lo que respecta al criterio que esgrimió la dependencia especializada en la materia, llama la atención la declaración que rindió el señor Ricardo Carías Mora, en su condición de Jefe de Recursos Humanos de ese Organismo Electoral (folios 50 a 51, ambos frente y vuelto).  Indica que:

“Mientras todo esto sucedía [refiriéndose al trámite que se siguió para pasar a los digitadores a la Clase de coordinador de Apoyo] la señora XXX se encontraba incapacitada y no participó en ese momento en las gestiones que hicieron en ese momento su [sic] compañeros.  Al regresar de su impedimento laboral la empleada presentó en febrero del 2001 una gestión para  que  a  ella  se le diera el mismo trato que a sus compañeros en virtud de que las funciones que le correspondía realizar eran identicas a la de los demás digitadores.  Dicha  gestión  fue  estudiada  por   el Departamento a mi cargo y se determinó que efectivamente el puesto de ella que estaba ubicado como técnico de operación y el de sus compañeros como Coordinadores de Apoyo, tenían identicas funciones, características y requisitos, por lo que partiendo del Principio de que a igual trabajo corresponde igual salario se recomendó reclasificar su puesto a esa clase de Coordinador de Apoyo, con el mismo rige del primero de enero del año 2000, que fue la fecha en que varió la clasificación y valoración de los digitadores”

            En esta declaración el señor Carías Mora reconoce que ante la solicitud expresa de la señora XXX, en febrero del 2001, la Oficina de Recursos Humanos realizó el estudio pertinente para determinar si efectivamente ese puesto tenía idénticas funciones, características y requisitos de la clase para la cual solicitó el cambio.  Este requerimiento técnico de un estudio del puesto, lo reitera, posteriormente en su declaración, cuando señala que:

 “En virtud del tiempo que había transcurrido –poco más de un año- para el Departamento de Recursos Humanos era indispensable contar con un documento que hiciera constar que efectivamente las funciones que ella realizaba o que le correspondía realizar eran las mismas de los digitadores.  Este documento es un formulario diseñado específicamente para esos efectos y que es avalado por el Jefe inmediato del empleado.  En otras palabras necesitabamos dichos documento para verificar que ella aún tenía las mismas funciones de sus compañeros digitadores y que no habían sido modificadas”  (lo resaltado no es del original)

            Al parecer, por lo señalado en la declaración, para reclasificar el puesto de la señora XXX, el Departamento de Recursos Humanos siguió el procedimiento que estatuyen los artículos 54, 55 y 56 del Reglamento citado.  Estos numerales establecen el procedimiento a seguir cuando “un funcionario estimare que su puesto debe ser reasignado o reclasificado” y por ello, el estudio correspondiente  para  avalar  la  reasignación o reclasificación del puesto, debe dedeterminar “si se cumplen los requisitos técnicos señalados en los artículos anteriores [refiriéndose al 54 y 55] y si el titular del cargo reúne los requisitos establecidos en el Manual Descriptivo de Puestos”.

            No obstante lo anterior, es evidente que en lo que respecta a la valoración salarial, Recursos Humanos no actuó en la misma dirección y por ello, al momento de recomendar la aplicación del incremento salarial correspondiente por el cambio de clase que sufrió el puesto de la señora XXX, fundamentó su dictamen en un criterio subjetivo y a todas luces antojadizo.  Al respecto acredítese la siguiente afirmación del Lic. Carías Mora:

“Se partió del hecho de que la gestión de la señora XXX era una secuela del estudio integral de clasificación y valoración de puestos que realizó la empresa H.G. consultores y cuyo rige para todos los casos fue el 01 de enero del 2000.  A eso agréguesele que el mismo Reglamento en su artículo primero define la revaloración como el procedimiento que modifica el salario de una clase mediante su ubicación un una categoría diferente en la escala salarial, añadiendo que la revaloración de un cargo afecta a todos los que se ubiquen en la misma clase.   Entonces aquí consideramos que si todos los digitadores fueron ubicados a partir de esa fecha en una nueva clase denominada coordinador de apoyo y que el puesto de la servidora no había sufrido absolutamente ninguna modificación en sus funciones también le correspondía esa misma fecha.  Debe de tomarse en cuenta que si la señora XXX no hubiese estado incapacitada hubiera figurado en el escrito de revisión que presentaron sus compañeros, por lo que ante ese eventual caso la resolución 711 del Tribunal también la habría cubierto”.  (lo resaltado no es del original)

            Si partimos del último supuesto que expresó el declarante, y por la forma como Recursos Humanos llevó a cabo la reclasificación del puesto de la servidora XXX, llegamos a la evidente conclusión de que por estar ésta incapacitada -causal de suspensión de la relación laboral sin responsabilidad para las partes-, el puesto que ella ocupa no podía ser objeto de reclasificación alguna por cuanto  no  era  posible  llevar  a  cabo  el  estudio   técnico “de campo” ,  que

determinase la pertinencia entre las labores que en ese momento ejecutaba con los requerimientos técnicos y profesionales que establecía el Manual de Puestos.  Y esto se hizo una vez reincorporada la servidora a sus labores, por lo que su puesto varió de “Técnico de Operación” a “Coordinador de Apoyo”.

Ahora bien, es claro el reproche que se le hace a la retroactividad que se le dio a esa reclasificación, y consecuentemente a la revaloración salarial del puesto.  En este sentido lleva razón el señor Carías Mora al señalar que el numeral 1 del Reglamento de marras establece que la revaloración es el “procedimiento que modifica el salario de una clase mediante su ubicación en una categoría diferente en la escala salarial.  La revaloración del cargo afecta a todos los que se ubiquen en la misma clase”.  Sin embargo, la conclusión a la que llega en su declaración sobre este punto parece ser contradictoria con la forma en que actuó su Oficina, ya que si se parte del supuesto de que para reclasificar el puesto se requería determinar la pertinencia de las labores de la señora XXX con respecto al Manual de Puestos, para así ubicar el puesto en la clase correspondiente, cómo puede llegar a determinarse que ese puesto tiene una valoración salarial distinta desde antes de que la Administración determinara, con exactitud, su nueva ubicación en la escala de clases institucionales.

En otras palabras, Recursos Humanos determinó que las labores que realizaba la servidora XXX correspondían a la clase de “Coordinador de Apoyo”, hasta que concluyó el estudio de reclasificación del puesto y por ello, hasta ese momento tenía certeza de que “La revaloración de un cargo afecta a todos lo que se ubiquen en la misma clase (artículo 1 del Reglamento).  O sea, sus compañeros y compañeras ya habían sido salarialmente revalorados; y si del estudio de reclasificación del puesto de la señora XXX se llegaba a determinar que el puesto que ella ocupaba se ubicaba en esa misma clase, entonces la revaloración de sus puestos “afecta a todos los que se ubiquen en la misma clase”; consecuentemente, tendría los mismos efectos para el cargo de la servidora cuya situación analizamos.  En todo caso, el numeral 47 del Reglamento sigue siendo claro en punto a la revaloración de los puestos, dándole también un plazo de reconocimiento “a partir del primer día del mes calendario siguiente, luego de haber presentado la solicitud” del interesado.

B)        Sobre la Resolución de la Dirección General del Registro Civil No. 109-01 de las 09:30 hrs del 24 de julio del 2001.-

Hecho el análisis anterior, procederemos a estudiar la resolución objeto del proceso de nulidad.  Para apoyar nuestras manifestaciones iniciales, tomaremos como referencia la declaración rendida por la licenciada Ana Isabel Fernández Alvarado, quién en ese momento fungía como Directora General a.i del Registro Civil y que consta del folio 52 al 54.

De las manifestaciones de la señora Fernández Alvarado, destacamos la siguiente:

“En el caso concreto esa empresa reclasificó a los funcionarios del Despacho Electoral como técnicos de operación, motivo por el cual los informes con esta escala es la que se presentan a una revisión ante el Tribunal, quien mediante resolución dictada a las 09:35 horas del 03 de mayo del 2000, resolución n° 711-P-2000, resuelve reclasificar los puestos de los funcionarios que firmaron la gestión a la categoría de Coordinador de Apoyo.  Retroactividad de esta reclasificación se hizo a partir de enero del 2000, posteriormente el 13 de febrero del 2001 la funcionaria XXX, solicita su reclasificación al puesto que ocupa en virtud de que los puestos de su [sic] compañeros de oficina que eran idénticos a los de ella, con trabajo y salario igual fueron objeto de reclasificación por el superior a partir de enero del 2000.  Solicitando que su reclasificación también sea a partir de esa fecha.  Indica a la vez la citada funcionaria que cuando los compañeros solicitaron la gestión ella se encontraba incapacitada.  El Tribunal remite el asunto al Departamento de Recursos Humanos, quien luego de hacer cumplir a la funcionaria los requisitos exigidos para estos trámites específicos, luego de efectuar el estudio técnico, lo pasa a la Dirección General de conformidad con el artículo 55 inciso C) del Reglamento a la Ley 4519 del 24 de diciembre de 1969, estudio que la suscrita como Directora General estudia y acoge.”  (lo resaltado no es del original)

De lo expuesto queda claro que en el mes de febrero de 2001, la señora XXX presentó solicitud de reclasificación de su puesto en virtud de que se había procedido de la misma manera con el personal que ejecutaba labores similares a la suyas.  De hecho, ese grupo de servidores, fue también revalorado salarialmente.  Además, reconoce la Directora General a.i. que para proceder conforme a la solicitud hecha por la señora XXX, el Departamento de Recursos Humanos realizó el estudio técnico respectivo; en este sentido queda más que acreditado que la Administración no actuó de oficio en el caso de la servidora, sino que  desplegó un esfuerzo material y humano producto de una solicitud expresa de reclasificación para ese puesto.

            Así las cosas, esta Procuraduría coincide con las conclusiones emitidas en el presente procedimiento administrativo y reitera que la resolución No. 109-01 de la Dirección General del Registro Civil, es contraria a derecho por cuanto confiere derechos con carácter retroactivo a contrapelo de lo que establecía el numeral 47 del Reglamento a la Ley No. 4519.  En este sentido, esta falta de correspondencia entre la voluntad administrativa y el texto normativo se evidencia en la declaración de la señora Fernández Alvarado, cuando indica que:

“ …, esta resolución se dicta posterior a un estudio técnico que realiza la oficina de Recursos Humanos y remite a mi persona, recomendando la reclasificación y la fecha a partir de la cual rige, por consiguiente, al estudiar los aspectos del informe determiné que esa reclasificación se originaba de un estudio global que efectuó una consultoría externa, reclasificando a todos los compañeros de la funcionaria XXX que realizaban identicas funciones, es de considerarse que toda reclasificación conlleva una revaloración del puesto, …” (lo resaltado no es del original)

Esta contradicción que se presenta por la abierta confrontación entre la voluntad administrativa por darle un carácter retroactivo a un reconocimiento ocupacional y salarial,  en contra de lo que establece la normativa, tiene una clara y contundente solución jurídica al amparo de lo que estatuyen los numerales 11 de la Constitución Política y de la Ley General de la Administración Pública; y por ello resulta ocioso referirse en detalle a las nefastas implicaciones jurídicas que el acto administrativo  que  tratamos  tiene  para  el  Estado de Derecho.  En este sentido,baste con acreditar que, al tenor de lo que señala el numeral 47 del Reglamento de cita, el acto administrativo por el cual se le otorgó el carácter retroactivo a la reasignación del puesto de la señora XXX es absoluto, evidente y manifiestamente nulo por contrariar no sólo el texto específico de la norma, sino también por atentar contra el bloque de legalidad administrativa.  De este modo, existen vicios evidentes en el motivo y contenido del acto administrativo, sí como en el móvil del mismo (artículos 132 y 133 de la Ley General de la Administración Pública), que lo invalidan plenamente (artículo 158 del mismo cuerpo normativo); no sólo es contrario a los dispuesto en la normativa especial que rige la materia, sino que además, en todo caso, la desaplica para el caso concreto, en clara contravención del principio de “la inderogabilidad singular de los reglamentos”, que recoge en nuestro ordenamiento el artículo 13 de la Ley General de repetida cita. 

III.-         CONCLUSIONES.-

            A modo de éstas podemos señalar lo siguiente:

            1.-        Para proceder a emitir el dictamen que establece el numeral 173 de la Ley General de la Administración Pública, el acto administrativo que se cuestiona debe presentar un vicio de nulidad, absoluta, evidente y manifiesta y, además, haber generado un derecho subjetivo a favor de los interesados.

            2.-        La resolución de la Dirección General del Registro Civil No. 109-01 de las 09:30 hrs del 24 de julio del 2001, contraviene el ordenamiento jurídico; por cuanto: da un carácter retroactivo a la reclasificación –y a su consecuente revaloración salarial- del puesto de la servidora XXX, contrario más allá de los términos que establece el artículo 47 del Reglamento a la Ley No. 4519 del 24 de diciembre de 1969 (Ley de Salarios y Régimen de Méritos del Tribunal Supremo de Elecciones y del Registro Civil)

            3.-        De conformidad con lo expuesto, esta Procuraduría rinde dictamen favorable para que se declare la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de la resolución del Registro Civil No. 109-01 de las 09:30 hrs del 24 de julio del 2001, en punto a que le reconoció a la señora XXX la reclasificación  del  “puesto No. 45866,  a la  categoría  Coordinador de Apoyo, con rige a partir del primero de enero del año dos mil”.

            Sin otro particular, suscribo atentamente,

Msc. José Armando López Baltodano

Procurador Adjunto 

Adjunto:  Expediente Administrativo No. 007-0-2002.-

KVH

C-021-2003