C-196-2003

25 de junio del 2003

Licenciado

Jorge Rodríguez Araya

Director Ejecutivo

Casa Hogar de la Tía Tere

S. O.

Estimado señor:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio fechado 28 de enero del año en curso, en el cual se encuentran las consultas que de seguido referimos:

I.    Objeto de la Consulta:

Se nos cuestiona específicamente lo que a continuación transcribimos:

"a) ¿Qué si las disposiciones o normas contenidas en la ley No. 7817 prevalecen sobre las disposiciones de la misma materia que estén contenidas en una ley general de emisión anterior?

b) ¿Qué si las normas a que se refiere el artículo 6 inciso b) de la ley No. 7817 pueden ser normas de procedimiento?"

II.    Análisis de la Consulta:

    Conviene, en primer término, recordar algunas precisiones realizadas por esta Procuraduría General, en torno a los requisitos de admisibilidad que deben reunir las consultas elevadas a nuestro conocimiento:

"La función consultiva que el Ordenamiento Jurídico ha atribuido a la Procuraduría General de la República, está sujeta al cumplimiento de una serie de requisitos que derivan de la Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 y sus reformas. En este sentido, es pertinente reiterar lo que en dictamen C-151-2002 del 12 de junio del año 2002, se elaboró sobre el tema de esos preceptos de orden legal:

"Conviene recordar, en primera instancia, varias disposiciones de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (Ley N° 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas) que resultan atinentes al presente caso y que fijan los requisitos para que un órgano o institución de la Administración Pública requiera de nuestro criterio técnico-jurídico:

"Artículo 4. Consultas:

Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva.⁽¹⁾

La consulta será obligada para el Poder Central, cuando se trate de reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se hará en el reglamento."

⁽¹⁾Texto que fuera reformado por el inciso c) del artículo 45 de la Ley N° 8292 de 31 de julio del 2002, siendo que en la actualidad prescribe: "Artículo 4.—Consultas. Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría; en cada caso, deberán acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva, salvo el caso de los auditores internos, quienes podrán realizar la consulta directamente."

"Artículo 5. No obstante lo dispuesto en los artículos anteriores, no son consultables los asuntos propios de los órganos administrativos que posean una jurisdicción especial establecida por ley."

Las anteriores normas, en relación con el artículo 3 inciso b) de la misma Ley que indica que los dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que brinde la Procuraduría General se harán sobre "… cuestiones jurídicas…", han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Organo Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:

* Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.

* Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

* Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa." (Dictamen C-018-2003 del 18 de enero del 2003)

    Es oportuno aclarar que el ámbito de nuestra competencia se enmarca dentro de los presupuestos que vienen contenidos en la gestión de la Administración consultante. Ello implica que debamos analizar el objeto de la consulta tal y como nos viene formulada, y, atendiendo al criterio de la asesoría jurídica, precisar el alcance de la misma. Sin embargo, ello no nos permite "sustituir" a la consultante, en tanto la formulación de la inquietud jurídica venga en tales términos que no sea posible desentrañar la voluntad del órgano u ente gestionante.

    Tampoco sería válida la hipótesis que únicamente sea posible desentrañar el objeto de la consulta con referencia al criterio de la asesoría legal, pues, por esa vía, estaríamos en realidad haciendo una revisión de tal pericia profesional. Ello ha sido expresamente rechazado por la jurisprudencia administrativa, de lo cual son ejemplo los dictámenes que a continuación citamos:

    "No resulta posible que los jerarcas de los distintos repartos administrativos con legitimación para la formulación de consultas ante la Procuraduría General de la República, deleguen tal atribución en la figura del asesor legal del órgano u ente. Ello por un doble orden de razones: por un lado, ello no está permitido en nuestra Ley Orgánica. En segundo lugar, se estaría obviando, indirectamente, la obligación de presentar un criterio jurídico específico para la consulta que interesa al órgano o institución. Es dable suponer que la decisión de formular la consulta a este Organo Asesor ha sido sopesada por el jerarca teniendo a la vista las conclusiones del criterio legal, con lo cual se forma una idea clara de los alcances de lo consultado y de la importancia que tiene tomar la decisión de formular la gestión –ello por la naturaleza vinculante del dictamen que se llegue a emitir, artículo 2 de la Ley Orgánica-. Lo anterior, como resulta obvio en el presente caso, no se estaría produciendo, dado que el Concejo Municipal (artículo 12 del Código Municipal) no es quien formula la inquietud de orden jurídico, con lo cual se entra en oposición con los artículos oportunamente reseñados de nuestra Ley Orgánica." (Dictamen C-299-2002 del 6 de noviembre del 2002)

    "Dado el objeto de la consulta, la Procuraduría se ve impelida a no acceder a su solicitud. En primer término, no corresponde a la Procuraduría, como órgano superior técnico jurídico de la Administración, valorar si una determinada opinión externada por la Asesoría interna de una Administración es conforme o no con el ordenamiento jurídico. La función consultiva debe ser ejercida respecto de las competencias u organización de la Administración consultante, de la interpretación de una norma jurídica, de los efectos jurídicos de ésta, pero no sobre el criterio externado por la Asesoría Jurídica. En consecuencia, la consulta debe precisar cuáles son los puntos sobre los cuales la Administración activa tiene dudas, a pesar del dictamen de la Asesoría Legal, y sobre las que requiere un pronunciamiento de este Órgano técnico superior consultivo." (C-277-2002 del 16 de octubre del 2002)

    Los anteriores criterios son de recibo para no admitir a trámite su consulta. Observemos, en primer término, la inquietud contenida en su oficio bajo la letra "a": "¿Qué si las disposiciones o normas contenidas en la ley No. 7817 prevalecen sobre las disposiciones de la misma materia que estén contenidas en una ley general de emisión anterior?". Revisada la Ley N° 7817 del 5 de setiembre de 1998, encontramos como funciones –competencias- de este órgano público no estatal, las siguientes:

"ARTÍCULO 2.- Son funciones de la Casa Hogar de la Tía Tere:

a) Brindar asistencia social a los menores de edad abandonados, en riesgo social o con necesidades físicas o morales.

b) Proveer albergue, alimento, vestido y asistencia médica al menor de edad.

c) Formar al menor de edad en los campos: educativo, laboral, deportivo y espiritual.

d) Convertir sus programas educativos y de formación técnico- profesional en un medio para incorporar a los niños y jóvenes menores de edad marginados en las actividades económicas y sociales, tanto de sus familias como del país.

e) Procurar la participación de la iniciativa privada y las instituciones públicas, nacionales y extranjeras, especializadas en estas tareas, para crear y desarrollar sistemas y programas destinados a mejorar las condiciones religiosas, culturales, sociales y económicas que afectan a la niñez y a la juventud.

f) Promover la protección, formación y capacitación integral del niño y del joven marginado.

g) Promover la capacitación y la participación cooperativa, de los menores de edad, para facilitar su incorporación en el medio social y en la producción.

h) Procurar que los niños y jóvenes sean personas calificadas en las diferentes ramas del saber humano, de manera especial en las áreas técnica, industrial y agropecuaria, para beneficio del país."

    Amén de lo anterior, y en relación con competencias públicas de otras instituciones, el numeral 12 de dicho cuerpo normativo, establece:

"ARTÍCULO 12.- De conformidad con el artículo 55 de la Constitución Política, la Casa Hogar de la Tía Tere colaborará de modo especial con el Patronato Nacional de la Infancia u otras instituciones estatales o privadas, con las que podrá establecer convenios para una mejor atención de la niñez."

    Como se aprecia, existe un objetivo que se le ha encomendado a este órgano público no estatal, con respecto a la atención de la niñez y juventud en situaciones de peligro o marginación. No puede comprenderse en qué forma estas competencias pueden ser antinómicas en relación con otras competencias públicas, conferidas a otros repartos de la Administración Pública, como para de ello derivar el tema de la prevalencia o no de las mismas por ser posteriores en el tiempo. De más está decir, por supuesto, que en cuanto al artículo 12 recién citado, ya hemos precisado el alcance del mismo en otras oportunidades (ver dictámenes C-103-2000 del 15 de mayo del 2000 y C-092-2002 del 8 de abril del 2002) y lo que de ello se deriva en cuanto a las funciones que cumple la Casa Hogar.

    La interrogante a que hacemos referencia en el párrafo precedente no se devela, incluso, del criterio de la asesoría legal que se adjunta a su consulta. De la lectura del mismo, se observan una serie de conclusiones generales sobre el tema de la vigencia de las normas jurídicas en el tiempo, incluso con cita de nuestros propios dictámenes; y con una serie de aseveraciones que no pueden ser menos que compartidas por reflejar el estado actual de la doctrina y la jurisprudencia sobre el tema de leyes especiales y generales y su específica relación. El punto es que no logramos desentrañar cuáles específicas competencias son las que están en consideración del consultante como para gestionar nuestra opinión jurídica. Y dado que nos está vedado sustituir a la Administración consultante, debemos solicitar que se haga un ejercicio de precisión en cuanto a la específica competencia o materia que se estima se encuentra en situación de antinomia normativa con relación a una disposición legal anterior.

    En lo que atañe a la interrogante contenida bajo la letra b) "¿Qué si las normas a que se refiere el artículo 6 inciso b) de la ley No. 7817 pueden ser normas de procedimiento?", caben las siguientes precisiones:

    El inciso que interesa al órgano consultante prescribe:

"ARTÍCULO 6.- Son deberes y atribuciones de la Junta directiva:

a) (…)

b) Aprobar los presupuestos y dictar las normas de gasto e inversión de la entidad. (…)"

    Dada la materia implícita en dicho inciso –manejo de fondos públicos y presupuestos, atendiendo a las fuentes de financiamiento de que es objeto la Casa Hogar (artículos 13, 14 y 15 de la Ley N° 7817) y su obligación de rendir liquidaciones de presupuestos ordinarios y extraordinarios ante el Órgano Contralor (artículo 6, inciso d) de la Ley N° 7817)-, es dable concluir para esta Procuraduría General que existe una competencia exclusiva y prevalente de la Contraloría General de la República para atender la misma, lo cual nos impide entrar a pronunciarnos sobre la misma (ver, en este sentido, dictamen C-023-2003 del 3 de febrero del 2003)

III. Conclusión

    Atendiendo a los requisitos de admisibilidad de las consultas formuladas ante la Procuraduría General de la República, y de la competencia prevalente de la Contraloría General de la República en materia presupuestaria y de manejo de fondos públicos, nos encontramos imposibilitados de entrar a conocer el fondo de los temas consultados.

    Sin otro particular, me suscribo,

Iván Vincenti Rojas

PROCURADOR ADJUNTO

IVR/mvc