Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N° DM-1026-2003 de 4 de junio anterior, por medio del cual solicita pronunciamiento respecto de realizar "deducciones ajenas a las establecidas por marco legal obligatorio, a través del Sistema Interbancario de Negociación y Pagos Electrónicos (SINPE) que administra el Banco Central de Costa Rica, con el servicio de Débitos Directos.

Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica de ese Ministerio, oficio N° DJH-950-2003 de 4 de junio de 2003. En dicho oficio, la Asesoría señala que, de acuerdo con el ordenamiento, los patronos deben realizar sobre los salarios de sus trabajadores determinadas deducciones, como son las dispuestas en la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, la Ley de Protección al Trabajador, la Ley del Impuesto sobre la Renta , la Ley de Pensiones Alimenticias y el Código Procesal Civil. Por el contrario, señala la Asesoría que el Código de Trabajo ampara la deducción de ciertos rubros. Si bien encuentra que esas deducciones encuentran fundamento en una norma ley, las deducciones correspondientes no deberían realizarse por cuenta del Ministerio. Estima la Asesoría que dicha deducción genera un costo operativo y financiero para el Estado, le implica responsabilidad y riesgo en el trámite administrativo requerido para la inclusión, procesamiento, revisión de las planillas de deducción, además de que requiere constituir grupos de trabajo a nivel de las áreas de recursos humanos y departamentos informáticos. El proceso demanda la atención de consultas y reclamos de los funcionarios cuando consideran que se aplican incorrectamente las deducciones, lo que incide en la eficiencia y eficacia en el cumplimiento de las funciones de los departamentos involucrados. El Estado incurre en costos financieros elevados que deben ser cubiertos por éste como la comisión que se paga por las transacciones realizadas. Estima la Asesoría que una opción para solventar el problema que se presenta al Ministerio de Hacienda consiste en recurrir al Sistema Interbancario de Negociación y Pagos Electrónicos (SINPE), administrado por el Banco Central. Dicho Sistema comprende el servicio de Débitos Directos, que tiende a brindar una descripción de la operación de cobro de diferentes obligaciones que mantienen los clientes para con las empresas públicas o privadas. La persona puede pagar sus obligaciones directamente por medio de un débito a su cuenta cliente, para lo cual deberá autorizar a un negocio a que les cobre por medio de un débito a su cuenta cliente (domiciliar), autorizando a los acreedores para que les debiten en forma periódica el o los montos correspondientes a su obligación sin importar en qué entidad financiera resida su cuenta cliente. Para debitar la cuenta cliente se requiere la autorización del cliente. Considera que las cooperativas, sindicatos, asociaciones y demás organizaciones gremiales de los funcionarios del Estado pueden hacer igualmente las deducciones de las obligaciones que se contraigan, con la diferencia de que las deducciones se realizan no por vía de planilla sino a través del servicio de Débitos Directos del SINPE, por lo cual se entra a detallar el funcionamiento del servicio de débitos directos. Se concluye que es viable realizar las deducciones ajenas a las establecidas por el marco legal obligatorio a través del SINPE, con el servicio de débitos directos, de manera tal que las comisiones que se pagan por la realización de estas deducciones serían canceladas por las entidades deductoras involucradas en el sistema, a través de diferentes convenios que se firmen.

De acuerdo con la consulta, la duda sobre la obligación de deducir está referida a las deducciones no establecidas en "el marco legal obligatorio". Empero, la Asesoría plantea el problema de las deducciones previstas en el artículo 69 del Código de Trabajo, respecto de las cuales se parte de que pueden realizarse por medio del servicio de Débitos Directos del Sistema SINPE y que la comisión correspondiente no debe ser cubierta por el Estado.

A.- EL PRINCIPIO DE OBLIGATORIEDAD DE LAS NORMAS

En orden a la aplicación de las normas jurídicas, el principio es su aplicación obligatoria. Una aplicación que cede ante la pérdida de vigencia, derivada de una derogación o en su caso, de una declaratoria de inconstitucionalidad.

De conformidad con el artículo 129 de la Carta Política, las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen o a partir de su publicación en el Diario Oficial. Establece el citado artículo:

"Las leyes son obligatorias y surten efectos desde el día que ellas designen; a falta de este requisito, diez días después de su publicación en el Diario Oficial.

Nadie puede alegar ignorancia de la ley, salvo en los casos que la misma autorice.

No tiene eficacia la renuncia de las leyes en general, ni la especial de las de interés público.

Los actos y convenios contra las leyes prohibitivas serán nulos, si las mismas leyes no disponen otra cosa.

La ley no queda abrogada ni derogada sino por otra posterior; contra su observancia no podrá alegarse desuso, costumbre ni práctica en contrario. Por vía de referéndum, el pueblo podrá abrogarla o derogarla, de conformidad con el artículo 105 de esta Constitución". (Así reformado su párrafo último por el inciso d) del artículo 1° de la Ley N° 8281 de 28 de mayo del 2002)".

El principio es que la ley es obligatoria, lo que significa que debe ser cumplida por su destinatario. La obligatoriedad de la norma depende de su vigencia, la cual está dada por la pertenencia al sistema jurídico. De manera que en el tanto en que la ley esté vigente se beneficia del principio de obligatoriedad. Importa señalar que en virtud del principio de obligatoridad de las normas, mientras la ley mantenga su vigencia no puede emitirse un acto que conduzca a su desaplicación: si la ley está vigente y resulta eficaz, todo destinatario, incluida la Administración Pública, se encuentra obligado a aplicarla. Puesto que no existe una libertad de apreciación sobre el cumplimiento de la ley, la inaplicación de la ley genera responsabilidad por su incumplimiento. Como señalamos en el dictamen N. C-° C-118-2003 de 29 de abril último, las disposiciones en orden a la obligatoriedad y eficacia de la ley tienden a satisfacer uno de los valores fundamentales a que debe tender todo ordenamiento jurídico: el principio de seguridad jurídica. En razón de lo cual se postula la no ignorancia de la ley, así como la plena eficacia de las normas jurídicas, disponiendo sobre los mecanismos que pueden hacer cesar tanto la vigencia como la eficacia de las disposiciones jurídicas.

En virtud de su obligatoriedad, el destinatario de la norma debe ajustar su conducta a lo preceptuado por la ley, sea actuando sus preceptos, sea omitiendo las conductas que el legislador sanciona. El primer aspecto tiene importancia respecto de la conformación del marco legal de las deducciones en planillas.

B.- LA DEDUCCIÓN OBLIGATORIA DEL SALARIO DEL TRABAJADOR

Puesto que el principio de obligatoriedad conlleva que la ley debe ser cumplida por su destinatario, se sigue que si esa norma impone una obligación al patrono éste debe ejecutarla, adecuando su conducta a lo dispuesto por la ley. En consecuencia, si determinadas normas legales, como el artículo 50 de la Ley Constitutiva de la Caja Costarricense de Seguro Social, el 5 de la Ley Orgánica del Banco Popular y de Desarrollo Comunal, la Ley del Impuesto sobre la Renta, la Ley de Protección al Trabajador, artículos 28 y 62 de la Ley de Pensiones Alimenticias y 646 del Código Procesal Civil, así como cualquier otra que imponga al patrono, por su condición de tal, el deber de deducir del salario que paga a sus trabajadores determinadas sumas por ellas previstas, dicho deber debe ser cumplido inexorablemente. Puesto que se trata de un deber propio del patrono, es lógico que es éste y no un tercero el que debe realizar las acciones correspondiente y dar debido cumplimiento en los términos en que la ley dispone, sin afectar en forma alguna al trabajador y, por ende, asumiendo las cargas correspondientes. Si esas cargas se trasladasen tendríamos que se estaría obligando al trabajador a cumplir las obligaciones del patrono, siendo que en la mayoría de los casos estas obligaciones se imponen como garantía de los derechos del trabajador.

Cuestiona la Asesoría las deducciones dispuestas por el artículo 69 del Código de Trabajo, en cuanto dispone:

"ARTICULO 69.- Fuera de las contenidas en otros artículos de este Código, en sus Reglamentos y en sus leyes supletorias o conexas, son obligaciones de los patronos:

(...).

j. Deducir del salario del trabajador, las cuotas que éste se haya comprometido a pagar a la Cooperativa o al Sindicato, en concepto de aceptación y durante el tiempo que a aquélla o a éste pertenezca y con el consentimiento del interesado, siempre que lo solicite la respectiva organización social, legalmente constituida. Deducir asimismo, las cuotas que el trabajador se haya comprometido a pagar a las instituciones de crédito, legalmente constituidas, que se rijan por los mismos principios de las cooperativas, en concepto de préstamos o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda propia, con la debida autorización del interesado y a solicitud de la institución respectiva.

La Cooperativa, Sindicato o institución de crédito que demande la retención respectiva, deberá comprobar su personería y que las cuotas cuyo descuento pide, son las autorizadas por los estatutos o contratos respectivos".

Este artículo impone una obligación al patrono. Los términos del artículo son claros en cuanto a que el patrono está obligado a deducir del salario del trabajador las cuotas que allí se indican. Del criterio legal pareciera desprenderse que la obligación de realizar las deducciones no tiene igual alcance que la prevista en otras normas legales, de manera tal que el Estado como patrono podría omitirla o trasladarla a terceros.

Puede considerarse que el artículo 69 transcrito establece una obligación condicionada. La condición es que la solicitud de deducción provenga de la propia organización social a que está afiliado el trabajador (cooperativa o sindicato) o bien de la entidad de crédito que maneja el sistema de préstamo o contratos de ahorro y crédito para la adquisición de vivienda propia. Una vez realizada la condición, surge la obligación de deducir, por lo que el patrono no es libre para discutir si cumple o no la obligación. Por el contrario, debe ejecutarla. Lo que implica que, en tanto se den las condiciones previstas en el artículo, el Estado como patrono debe deducir las sumas correspondientes del salario del trabajador, tal como indica la norma.

Se consulta si respecto de las deducciones ajenas al marco legal obligatorio el Ministerio puede recurrir al servicio de Débitos Directos del Sistema SINPE.

En los supuestos en que una norma legal no establece la obligación de deducir, el Estado como patrono podría entrar a decidir si realiza o no la deducción y, en su caso, si le corresponde asumir los costos que origine el trámite de tal deducción o bien, si dichos costos deben ser asumidos por la entidad destinataria del pago o por el propio trabajador a quien corresponde realizar los pagos.

En tesis de principio, cabría señalar que si una norma legal no impone la obligación de realizar deducciones o al menos no autoriza facultativamente a hacerlas, el Estado no puede ser obligado a deducir de planillas determinadas sumas de dinero. En ese sentido, la circunstancia de que el trabajador y el acreedor convengan que un pago sea realizado por medio de planillas, sólo podría vincular al Estado como patrono si existe una norma legal que así lo disponga. Ergo, si en ausencia de esa norma legal el Estado asume la deducción es porque ha considerado que es más conveniente para el interés público y para el interés administrativo (los servidores no se ausentarían de sus trabajos para realizar tales pagos y se facilitan determinadas transacciones), así como para el interés del trabajador, responsable último de las sumas que se deducen. Pero, si el interés público determina un cambio en el sistema, el Estado podría modificar tal decisión.

Según se deduce del criterio legal, la necesidad de un cambio está ligada a la búsqueda de soluciones para reducir el gasto público. Por ello se sugiere recurrir al SINPE y dentro de éste al servicio de Débitos Directos.

Empero, excede el ámbito de competencia de la Procuraduría entrar a analizar si lo más conveniente para el Estado como patrono, para el trabajador y para sus acreedores es recurrir al servicio de Débitos directos o a algún otro servicio. Baste señalar que en ausencia de una norma legal que las establezca, el Estado no está obligado a realizar deducciones y que, por esa misma razón, no está obligado a asumir los costos que la deducción pueda generar.

CONCLUSIÓN:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1-. Conforme el principio de obligatoriedad de las normas jurídicas, cuando una ley impone al patrono la deducción de un porcentaje o suma o cuota de dinero del salario de sus trabajadores, dicho patrono está obligado a realizar las deducciones correspondientes.

2-. La circunstancia de que el artículo 69 del Código de Trabajo disponga que la deducción del salario correspondiente a las cuotas de afiliación a la cooperativa o sindicato a que pertenece el trabajador, se hará a solicitud de la organización social correspondiente; así como la referida a las cuotas referidas a los préstamos o contratos de ahorro y crédito para adquisición de vivienda, no puede considerarse como liberatoria de responsabilidad para el patrono. De modo que en el tanto la organización social o crediticia solicite la deducción de las cuotas correspondientes, el patrono está obligado a hacer dicha deducción en los términos en que el artículo lo dispone.

3-. Puesto que en los supuestos del artículo 69 de cita se está en el ámbito de las obligaciones del patrono, se sigue como lógica consecuencia que los costos que el cumplimiento origine deben ser asumidos por el propio patrono.

4-. En ausencia de una norma de rango legal que exima de su cumplimiento al Estado, éste como patrono está plenamente sujeto a lo dispuesto en el artículo 69 de mérito.

5-. Por el contrario, el Estado como patrono puede discutir la procedencia de realizar deducciones de los salarios de sus servidores cuando no existe una norma de rango legal que imponga realizar determinadas deducciones. En cuyo caso, podría cuestionarse el fundamento legal de asumir los costos que genera realizar tales deducciones.

6-. Excede el ámbito de competencia de la Procuraduría el determinar la conveniencia de un determinado servicio para efectos de que se deduzcan los pagos que el trabajador quiere realizar con cargo a su salario y respecto de los cuales no se ha impuesto una obligación por vía legal.

Del señor Ministro, muy atentamente,

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

 

MIRCH/mvc