C-194-2003

25 de junio del 2003

Máster

Delia Villalobos Alvarez

Directora

Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación

S. D.

Estimada señora:

    Con la aprobación del Procurador General Adjunto de la República, señor Farid Beirute Brenes, damos respuesta a su oficio DN-009-01-03 del 9 de enero del 2003, por medio del cual nos consulta "¿Cuáles son los alcances de la autoridad con que cuenta el Consejo Nacional del Deporte y la Recreación para ordenar lo que corresponda en ejecución de fallos del Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos, en los casos del párrafo segundo del artículo 69 de la Ley N° 7800".

    El criterio legal que se adjunta a la consulta (oficio de fecha 20 de noviembre del 2002, suscrito por el Lic. Sergio G. Rivera Jiménez) indica que el Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos tiene tres ámbitos de competencia: a) Cuando se trate de diferencias patrimoniales originadas en obligaciones de carácter deportivo o laboral-deportivo en relación con entrenadores, jugadores, deportistas, atletas y dirigentes, en cuyo caso su intervención es un trámite previo a la vía judicial. b) Cuando aficionados y público en general, así como árbitros, jugadores, deportistas y atletas, dirigentes deportivos y cualquier otra persona legitimada pruebe que sus derechos o intereses han sido violados por asociaciones, sociedades anónimas deportivas, órganos federativos o deportivos con poder de decisión, casos en que debe existir un previo agotamiento de la vía interna de la federación o asociación respectiva. c) cuando existan conflictos entre asociaciones, federaciones, comités cantonales de deportes y sociedades anónimas deportivas, o a lo interno de ellas, casos en los que actuará como árbitro juris, es decir, que sus decisiones deben ser apegadas a la normativa existente y por petición expresa de las partes involucradas.

    Agrega que la intervención del Consejo Nacional del Deporte y la Recreación para la ejecución de los fallos del Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos está limitada únicamente al segundo de los casos mencionados, según lo dispuesto en el artículo 69 párrafo segundo de la Ley N° 7800. Además, que esa intervención debe ser a solicitud de parte, con un grado de discrecionalidad limitado únicamente por lo que establecen al respecto los artículos 16 y 160 de la Ley General de la Administración Pública.

I.- NATURALEZA JURÍDICA DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CONFLICTOS DEPORTIVOS:

    El Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos, de conformidad con el artículo 69 de la "Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación" (Ley N° 7800 de 30 de abril de 1998) es un órgano desconcentrado, en grado máximo, del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, que cuenta con independencia para el ejercicio de sus funciones y para la emisión de sus resoluciones.

    Se trata de un Tribunal Administrativo creado para resolver disputas directamente relacionadas con la actividad deportiva. Aunque tales disputas se presentan generalmente entre sujetos privados, el Estado interviene en ese ámbito debido a que el deporte constituye una actividad de interés público. Así lo ha entendido el legislador, para el cual, el deporte - según lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley N° 7800 citada- es una actividad "considerada de interés público por estar comprometida la salud integral de la población".

    La doctrina se ha referido al interés público que se encuentra inmerso en el deporte, así como a la importancia de la intervención estatal en esa actividad:

"En el Estado contemporáneo ciertas necesidades individuales, que por su importancia se estiman dignas de ello, son asumidas por los Poderes Públicos como merecedoras de protección y defensa. El Estado, lejos de su actitud decimonónica, carga sobre sus espaldas la creación de las condiciones mínimas que faciliten la satisfacción de determinadas necesidades individuales de los ciudadanos […] Es fácil de este modo concluir que la intervención de los poderes públicos en el deporte - o <<reacción institucional>> en palabras de Real Ferrer- resulta necesaria, dado el interés público en fomentar o promover la actividad deportiva en cuanto ésta contribuye al libre y pleno desarrollo de la persona, a la cohesión y convivencia social, y al fortalecimiento de las relaciones entre los hombres y los pueblos." CASORLA (Luis María), Derecho del Deporte, Madrid, Editorial Tecnos, primera edición, 1992, páginas 35 y 36. En sentido similar puede consultarse a REAL FERRER (Gabriel), Derecho Público del Deporte, Madrid, Editorial Cívitas, primera edición, 1991, páginas 161 y siguientes.

    Partiendo entonces de la existencia de un interés público en la actividad deportiva, el legislador decidió crear el Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos a efecto de dirimir las disputas jurídicas que se presenten en ese campo y facilitar con ello el disfrute del derecho de acceso a la justicia. Dicho Tribunal, si bien forma parte de la estructura orgánica del ICODER, es un órgano máximamente desconcentrado de aquél, lo que le asegura plena independencia de criterio.

    Este Despacho, al analizar la figura de la desconcentración administrativa ha indicado lo siguiente:

"… la desconcentración es una técnica de distribución de competencias en favor de órganos de una misma persona jurídica o de un mismo órgano, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad.

Tal atribución exclusiva se funda, generalmente, en la necesidad de especializar ciertos órganos en materias específicas, de manera que se satisfagan en mejor forma los cometidos públicos. (…) el jerarca pierde, con respecto del órgano desconcentrado, la potestad contralora, es decir, no puede avocar sus competencias ni revisar lo actuado por él; ello, sin perjuicio de la sobrevivencia de las restantes potestades propias de un vínculo de jerarquía que, aunque distorsionado, persiste. Cuando la desconcentración es máxima desaparece, además de la contralora, la potestad de mando, entendida como la posibilidad de dar órdenes, instrucciones o circulares." (Dictamen C- 255-2000 del 12 de octubre del 2000).

    En el caso del Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos, la propia Ley le atribuye el carácter de órgano de desconcentración máxima, de manera tal que las órdenes, instrucciones o circulares que pudiese recibir del ICODER (o de cualquier otro ente u órgano público) en relación con la forma de ejercer sus competencias, serían ilegales, por contravenir lo dispuesto en el artículo 83 inciso 3) de la Ley General de la Administración Pública.

    Es necesario tener presente, en todo caso, que la competencia atribuida al Tribunal, aunque se relacione con la solución de conflictos, forma parte de la función administrativa del Estado, y no de la jurisdiccional. Por ello, lo que emite dicho órgano son resoluciones administrativas y no sentencias.

    La Sala Constitucional se ha pronunciado sobre la validez de crear Tribunales Administrativos como el que ahora se analiza, siempre que no se le atribuyan competencias jurisdiccionales, pues estas últimas deben ser ejercidas, exclusivamente, por el Poder Judicial:

"VI.- La creación de «tribunales administrativos» dependientes, como tales, del Poder Ejecutivo, o de la Administración Pública en general, no contradice per se los principios constitucionales expuestos, en la medida en que no basta la denominación de un órgano para determinar su naturaleza o su régimen jurídico; siempre y cuando, eso sí, no se trate, con esa o cualquiera otra denominación, de una verdadera atribución o delegación de funciones jurisdiccionales, reservadas, como se dijo, al Poder Judicial. Así, por ejemplo, no parece incompatible con la Constitución la existencia del Tribunal Fiscal Administrativo (Código de Normas y Procedimientos Tributarios, Ley N° 4755 de 3 de mayo de 1971), en la medida en que, si bien se integra y funciona de manera semejante a la de los tribunales de justicia - tribunales propiamente dichos- , en realidad sólo es un órgano de tutela administrativa o jerárquico impropio respecto de la llamada «Administración Tributaria», y sus fallos no tienen otro efecto que el de agotar la vía administrativa, abriendo paso a la acción jurisdiccional propiamente dicha. Con otras palabras, lo que está constitucionalmente vedado es la creación de cualquier tribunal administrativo cuyos fallos tengan o puedan adquirir la inimpugnabilidad propia de la autoridad de la cosa juzgada jurisdiccional, lo cual, obviamente, no sucede con las del Tribunal Fiscal Administrativo, que sólo cierran la vía administrativa y abren la judicial, en concreto la del llamado proceso "contencioso tributario o impositivo" (Cap. IV, Sec. l, arts. 82 y 83 Ley Reguladora Jurisdicción Contencioso-Administrativa)" (Sala Constitucional, sentencia N° 1148-90, de las 17 horas del 21 de setiembre de 1990).

    De conformidad con lo expuesto, debemos indicar que el Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos es un órgano máximamente desconcentrado del ICODER, creado para la solución de los conflictos que se susciten en una actividad de interés público como lo es el deporte.

II.- SOBRE LA EJECUCIÓN DE LAS RESOLUCIONES DICTADAS POR EL TRIBUNAL

ADMINISTRATIVO DE CONFLICTOS DEPORTIVOS:

    El mismo interés público que justifica la intervención del Estado en el deporte (interés con base en el cual se creó el Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos) exige que - al igual que todo acto administrativo (artículo 146 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública)- las resoluciones que emita ese Tribunal se ejecuten. No tendría sentido crear un órgano de ese tipo si sus resoluciones no son ejecutables en vía administrativa. Debe partirse de la premisa según la cual todos los actos de la Administración Pública (incluidos los del Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos) se emiten con la finalidad de ser ejecutados.

    Con base en lo anterior, e interpretando integralmente el artículo 69 de la Ley N° 7800, debemos indicar que el órgano obligado a ejecutar las resoluciones del Tribunal es el Consejo Nacional del Deporte y la Recreación. El artículo 69 de cita dispone lo siguiente:

"Artículo 69.- Adscrito al Instituto, como órgano de máxima desconcentración y con independencia plena en sus funciones y resoluciones, se crea el tribunal administrativo de conflictos deportivos al cual deberán acudir, como trámite previo a la vía judicial, los entrenadores, jugadores, deportistas, atletas y dirigentes deportivos, sin perjuicio de poder acudir a las instancias previas establecidas por las respectivas federaciones, para plantear las diferencias patrimoniales que tengan, independientemente de la naturaleza jurídica de la relación contractual, siempre que se originen en obligaciones de carácter deportivo o laboral-deportivo con una asociación, federación o sociedad anónima deportiva, reconocida como tal por el Consejo Nacional y surgida con ocasión de la práctica del deporte o la recreación.

Una vez agotada la vía interna de la federación o asociación respectiva, sin obtener satisfacción de sus derechos, el tribunal también conocerá de los recursos, las quejas o demandas que planteen los aficionados y el público en general, así como los árbitros, los jugadores, deportistas y atletas, los dirigentes deportivos y cualquier otra persona legitimada, que alegue y pruebe que sus derechos o intereses han sido violados en virtud de acciones omisivas, actos o acuerdos de asociaciones, sociedades anónimas deportivas, órganos federativos o deportivos con poder de decisión por transgresión de la Constitución Política, las leyes, los estatutos y los reglamentos que rigen toda la materia deportiva o se relacionan con ella y, en particular, la presente ley, los reglamentos y los acuerdos adoptados por los órganos del Instituto.

De acuerdo con lo dispuesto en el párrafo anterior, las resoluciones que el Tribunal dicte sobre los asuntos sometidos a su conocimiento, agotan la vía administrativa para los efectos legales respectivos y serán ejecutados por el Consejo Nacional, que tendrá autoridad para ordenar lo que corresponda.

Igualmente, el tribunal es competente para conocer y resolver de los conflictos que surjan entre asociaciones, federaciones, comités cantonales de deportes y sociedades anónimas deportivas, ya sea en el interior o el exterior de esas organizaciones, como árbitro juris" (El subrayado es nuestro).

    El criterio legal que se adjunta a la consulta sostiene que el Consejo Nacional del Deporte y la Recreación sólo puede ejecutar aquellas resoluciones del Tribunal mediante las cuales se hayan dirimido los conflictos a que hace referencia el párrafo segundo del artículo 69 recién transcrito. No obstante, a juicio de este Despacho, el Consejo debe ejecutar todas las resoluciones del Tribunal que así lo ameriten.

    Como ya señalamos, no es posible interpretar que algunas resoluciones del Tribunal no son ejecutables en vía administrativa, pues en ese caso, la competencia que le fue otorgada para dirimir los conflictos que producen esas resoluciones carecería de sentido. Ante esa situación, debe entenderse que el párrafo tercero del artículo 69 de la Ley 7800, cuando indica que las resoluciones del Tribunal " … serán ejecutadas por el Consejo Nacional", se refiere a todas las resoluciones y no solamente a las emitidas en los conflictos citados en el párrafo segundo del artículo 69 de referencia.

    Debe advertirse, además, que si bien es cierto la norma recién citada, al atribuir al Consejo la potestad para ejecutar las resoluciones del Tribunal, indica que dicho Consejo "…tendrá autoridad para ordenar lo que corresponda", también lo es que esa frase no faculta al Consejo para apartarse de lo resuelto por el Tribunal, ni para dejar de ejecutar sus resoluciones. Por el contrario, debe interpretarse que tal autoridad le permite "ordenar lo que corresponda" en procura de la debida ejecución de lo resuelto por el Tribunal.

    Aclarado lo anterior, interesa señalar que los mecanismos de que dispone el Consejo para ejecutar las resoluciones del Tribunal son los regulados en los artículos 146 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. Debe hacer dos intimaciones consecutivas a quien corresponda, para que cumpla lo resuelto por el Tribunal, en los términos previstos en el artículo 150 de la Ley General de la Administración Pública. De no procederse voluntariamente a acatar la resolución, puede hacerse uso de los mecanismos de ejecución a que se refiere el artículo 149 de esa misma ley.

    En caso de que la Administración se niegue a ejecutar una resolución firme del Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos, el interesado puede solicitar la ejecución de lo resuelto ante la jurisdicción contencioso administrativa, siguiendo el trámite de ejecución de sentencia. Lo anterior de conformidad con lo dispuesto en el artículo 228 de la Ley General de la Administración Pública:

"Artículo 228: La Administración deberá dar cumplimiento a los actos administrativos firmes, a cuyo efecto serán aplicables las disposiciones del capítulo de ejecución de sentencias de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa".

    Finalmente, cabe indicar que en los casos en que el Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos actúe, a petición de las partes involucradas, como "árbitro juris", las resoluciones que emita, una vez firmes, deben ser ejecutadas también por el Consejo de Deportes, salvo que las partes hayan pactado algo distinto antes de someterse a la competencia del Tribunal.

III.- RESPECTO A LA IMPUGNACIÓN DE LAS RESOLUCIONES DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CONFLICTOS DEPORTIVOS:

    Debido a que la intervención del Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos, en los casos regulados en el artículo 69 de la Ley N° 7800, constituye un requisito para acceder a la vía judicial, es claro que quienes fueron parte en el procedimiento ante ese órgano, pueden impugnar las resoluciones del Tribunal acudiendo a la jurisdicción competente según el tipo de asunto que se haya discutido (civil, laboral, etc.).

    Si se trata de un conflicto que no tiene una jurisdicción especial definida (por ejemplo, cuando lo que se ha discutido es la interpretación de una norma de competición; o la acreditación de delegaciones para competencias internacionales; o sanciones no laborales impuestas a dirigentes deportivos, atletas, federaciones, clubes, sociedades anónimas deportivas; etc.) la jurisdicción competente para revisar lo resuelto por el Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos sería la contencioso administrativa. Tal impugnación deberá plantearse dentro del plazo de dos meses a que hace referencia el artículo 37 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, o en el de cuatro años, cuando lo que se alegue sea la nulidad absoluta de lo resuelto.

    Por su parte, si es el ICODER quien no está de acuerdo con una resolución dictada por el Tribunal, y si esa resolución otorga derechos a una de las partes en conflicto - como sería lo normal- , lo procedente es declararla lesiva a los intereses públicos, económicos o de otra naturaleza, y demandar su anulación en la jurisdicción contencioso administrativa. Lo anterior dentro del plazo de cuatro años previsto en el artículo 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa.

    Con base en lo indicado en el párrafo anterior, es preciso advertir que el ICODER no puede apartarse unilateralmente de las resoluciones dictadas por el Tribunal, pues ello contravendría la independencia de que fue dotado ese órgano para decir definitivamente, en vía administrativa, los conflictos sometidos a su conocimiento.

IV.- CONCLUSIÓN:

    Con fundamento en lo expuesto, este Despacho arriba a las siguientes conclusiones:

    1.- El Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos es un órgano máximamente desconcentrado del ICODER, creado para la solución de los conflictos que se susciten en una actividad de interés público como lo es el deporte, con la finalidad de asegurar a los interesados el derecho de acceso a la justicia.

    2.- Las resoluciones del Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos deben ser ejecutadas por el Consejo Nacional del Deporte y la Recreación, siguiendo el trámite previsto para ello en los artículos 146 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública.

    3.- Las resoluciones del Tribunal pueden ser impugnadas ante la jurisdicción competente, según el tipo de asunto que se haya discutido, o bien, ante la jurisdicción contencioso administrativa cuando corresponda.

    4.- Si el ICODER no está de acuerdo con una resolución del Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos que declara un derecho a favor de una de las partes, deberá demandar su anulación por medio de un proceso contencioso de lesividad, pues le está vedado apartarse unilateralmente de las decisiones del Tribunal.

    De la señora Directora del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, atento se suscribe;

MSc. Julio César Mesén Montoya

PROCURADOR ADJUNTO

JMM/Sylvia A.