C-195-2003

25 de junio del 2003

Máster

Delia Villalobos Alvarez

Directora

Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación

S. O.

Estimada señora:

    Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, Lic. Farid Beirute Brenes, damos respuesta a su oficio DN-010-01-03 del 9 de enero pasado, por medio del cual nos consulta si el Comité Olímpico de Costa Rica está sometido a la jurisdicción del Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos.

    El criterio legal que se adjunta a la consulta (oficio de fecha 8 de enero del 2003, suscrito por el Lic. Sergio G. Rivera Jiménez) sostiene que el Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos, de conformidad con el párrafo segundo del artículo 69 de la "Ley de Creación del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación y del Régimen Jurídico de la Educación Física, el Deporte y la Recreación" (Ley N° 7800 de 30 de abril de 1998), es competente para conocer "recursos, quejas o demandas" que sean planteadas contra "órganos federativos o deportivos con poder de decisión por transgresión de la Constitución Política, las leyes, los estatutos y los reglamentos que rigen toda la materia deportiva o se relacionen con ella". Partiendo de lo anterior, afirma que el Comité Olímpico de Costa Rica se enmarca dentro de la previsión legislativa de "órgano deportivo con poder de decisión", por lo que sí está sujeto a la jurisdicción del Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos.

    Mediante oficio ADPb-055-2003 del 20 de enero del 2003, esta Procuraduría confirió audiencia sobre la consulta en trámite al Comité Olímpico de Costa Rica. Dicha audiencia fue atendida por medio del oficio de fecha 29 de enero del 2003, suscrito por el Lic. Jorge Nery Carvajal Castro, Presidente del Comité. En ese documento se analiza, entre otras cosas, la naturaleza jurídica del Comité Olímpico de Costa Rica, la relación entre los Comités Olímpicos del mundo y los respectivos gobiernos, así como la autonomía del Comité Olímpico de Costa Rica. En cuanto al punto concreto objeto de consulta, se indica que el Comité Olímpico de Costa Rica no está sometido a la jurisdicción del Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos. Lo anterior, en primer lugar, porque así se deduce de la autonomía que le otorga la ley; y, en segundo lugar, porque dicho Comité no se menciona expresamente dentro de los sujetos que pueden ser enjuiciados por dicho Tribunal.

I.- SOBRE LA POSIBILIDAD DE SOMETER AL COMITÉ OLÍMPICO DE COSTA RICA A LOS TRIBUNALES ADMINISTRATIVOS DEL PAÍS:

    Antes de abordar el tema específico de la sujeción o no del Comité Olímpico de Costa Rica a la jurisdicción del Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos, consideramos conveniente analizar, en abstracto, si es jurídicamente admisible sujetar a ese Comité - que forma parte de una estructura internacional y que se rige mayoritariamente por disposiciones privadas de naturaleza también internacional como la Carta Olímpica- a la jurisdicción de tribunales administrativos.

    Al respecto, cabe indicar que la Sala Constitucional, al examinar si nuestra jurisdicción constitucional es competente para juzgar la validez de normas internas fundadas en disposiciones internacionales que regulan la práctica del deporte (particularmente, del fútbol), arribó a la conclusión de que ello sí es posible. Así, en una acción de inconstitucionalidad planteada por los representantes del entrenador deportivo Carlos Oria Pérez, contra el artículo 37 de los Reglamentos de Competición de la Unión de Clubes de Fútbol de la Primera División, UNAFUT, la Sala Constitucional indicó:

"Si bien es cierto que la práctica del deporte –en el caso que nos ocupa, del fútbol- , es una actividad normada por particulares, dichas regulaciones deben apegarse a los principios y normas fundamentales del ordenamiento jurídico interno, no únicamente en las materias laboral y penal; sino en especial, en el ámbito constitucional. En este sentido, debe recordarse que la supremacía constitucional es uno de los principios básicos del Estado Social de Derecho, y concretamente de la democracia costarricense, como lo ha señalado con anterioridad este Tribunal…". (Sala Constitucional, sentencia N° 8743-2000 de las 14:46 horas del 4 de octubre del 2000).

    En la misma resolución recién citada, la Sala Constitucional indicó que la afiliación a una estructura deportiva internacional no puede llevar implícita la renuncia a derechos fundamentales, como el de acudir a los tribunales ordinarios:

"Es importante resaltar que, precisamente en virtud del principio de supremacía constitucional, la afiliación a la FIFA nunca puede implicar la renuncia de derechos fundamentales que son reconocidos en nuestro país, sea en el texto expreso de la Constitución o en tratados internacionales de derechos humanos vigentes en nuestro ordenamiento. Así, aún cuando la FIFA es el máximo órgano regulador de la práctica del fútbol, no es posible aceptar que los particulares - agentes que intervienen en su práctica- no puedan acudir a los tribunales ordinarios como medio para solucionar los conflictos que surjan en aplicación de disposiciones que regulan la materia. Corolario de lo anterior, es que obviamente las regulaciones que al efecto dicten las asociaciones deportivas nacionales están sujetas al control constitucional, lo que constituye una garantía fundamental de los ciudadanos a fin de evitar vejaciones que los afecten."

    En el caso de los tribunales administrativos con competencia para juzgar conflictos deportivos, es claro que su creación se fundamenta en el interés público que encierra la práctica del deporte, y su finalidad es la de asegurar el disfrute del derecho fundamental de acceso a la justicia a quienes intervienen de una u otra forma en ese ámbito.

    Partiendo de lo anterior, no es posible afirmar que las decisiones del Comité Olímpico de Costa Rica, por regla general, estén exentas de la posibilidad de ser impugnadas ante los tribunales administrativos que haya creado o que decida crear el Estado. Ello implicaría negar el disfrute de un derecho fundamental, como lo es, el de acceso a la justicia, a las personas que se consideren afectadas con tales decisiones.

    Si se adopta la posición del Comité Olímpico de Costa Rica en el sentido de que ese ente, por su autonomía - reconocida no solo en la Carta Olímpica, sino en el artículo 23 de la Ley N° 7800 ya citada- no está sujeto al control de tribunales administrativos, habría que admitir que tampoco lo está a la jurisdicción ordinaria (incluida la constitucional) lo cual, como hemos expuesto, no es correcto.

    A nuestro juicio, la autonomía del Comité Olímpico de Costa Rica no se ve comprometida al sometérsele a la jurisdicción de tribunales administrativos, sobre todo si se toma en cuenta que la legislación interna ha aceptado la aplicación de la Carta Olímpica en muy variados aspectos, lo que obliga a dichos tribunales a resolver acatando las disposiciones de ese cuerpo normativo (ver, por ejemplo, los artículos 22, 25 inciso e, 25 inciso g, y 49 de la Ley N° 7800). Tampoco el estar afecto a dicha jurisdicción implica, necesariamente, la existencia de influencias políticas - que, ciertamente, son rechazadas por la Carta Olímpica en su norma 31.5- en primer lugar, porque los tribunales administrativos deben resolver los asuntos que les son planteados, de manera objetiva; y, en segundo lugar, porque lo resuelto por tales tribunales puede ser revisado en vía judicial. De llegar a demostrarse que las decisiones de un tribunal administrativo están influenciadas políticamente, y que por tanto han perdido objetividad, es posible aplicar sanciones, incluso penales, a los integrantes del órgano.

    Es importante mencionar que la creación de tribunales administrativos en materia deportiva no es una iniciativa exclusiva de Costa Rica. En España, por ejemplo, la Ley del Deporte N° 10/1990 de 15 de octubre de 1990, creó un órgano de esa naturaleza para conocer de conflictos disciplinarios. El artículo 84 de la Ley citada dispone que "El Comité Español de Disciplina Deportiva es el órgano de ámbito estatal, adscrito orgánicamente al Consejo Superior de Deportes que, actuando con independencia de éste, decide en última instancia, en vía administrativa, las cuestiones disciplinarias administrativas de su competencia.- Podrá también, en general, tramitar y resolver expedientes disciplinarios a instancia del Consejo Superior de Deportes, y de su comisión directiva, en los supuestos específicos a que se refiere el artículo 76". Aparte del Comité Español de Disciplina Deportiva, encargado de conocer de las infracciones cometidas a las reglas de las competiciones estatales o internacionales, las Comunicades Autónomas han creado sus propios Comités de Disciplina Deportiva, los cuales son los órganos supremos en el campo disciplinario deportivo en su ámbito estatal. (Ver sobre el tema CASORLA (Luis María), Derecho del Deporte, Madrid, Editorial Tecnos, primera edición, 1992, páginas 350 y siguientes).

    Un problema aparte representa las eventuales sanciones que puedan ser impuestas a los atletas, clubes o federaciones afiliadas al Comité Olímpico de Costa Rica que decidan acudir a los tribunales (ya sean administrativos o judiciales) para ventilar los conflictos deportivos suscitados con dicho Comité. Lo anterior debido a que, en algunos casos, existen prohibiciones expresas para someter tales conflictos a los tribunales comunes. En tal hipótesis, será cada atleta, club, o federación, quien deberá decidir si plantea el conflicto ante los tribunales comunes asumiendo las eventuales sanciones que le podría imponer la organización olímpica, o si los encausa por los canales previstos por la propia organización. En todo caso, lo que interesa es reiterar que la existencia de una prohibición como la comentada, no inhibe la competencia de los tribunales comunes para conocer del conflicto. En ese sentido, conviene tener presente que la función del Estado en esta materia, es poner a disposición del particular los mecanismos internos para la solución de conflictos, mecanismos a los cuales puede acudir el interesado aun cuando las normas de una federación o, en general, de la estructura olímpica, lo prohiban, pues esa prohibición carece de eficacia en el ordenamiento interno.

    La posibilidad de los deportistas y de las organizaciones deportivas de un país de acudir a los tribunales internos para la tutela de sus derechos, ha sido puesta de manifiesto por la doctrina en los siguientes términos:

"Las organizaciones internacionales no pueden, legítimamente, impedir que los deportistas y clubes integrados en ellas a través de sus respectivas federaciones nacionales, acudan a los órganos jurisdiccionales. Tampoco estas organizaciones se encuentran al margen de la ley, por su condición supranacional, puesto que están sometidas al ordenamiento del Estado en el que se halle su sede, pudiendo sus actos ser enjuiciados por los tribunales del mismo" ALONSO MARTÍNEZ (Rafael), Tutela Judicial en Materia Deportiva, en Revista Digital de Deportes, Buenos Aires, año 9 – N° 60 - mayo del 2003, consultada en la dirección electrónica http://www.efdeportes.com/efd60/tutela.htm

    En síntesis, consideramos que sí es jurídicamente admisible sujetar al Comité Olímpico de Costa Rica a la jurisdicción de tribunales administrativos, sin lesionar su autonomía, ni comprometer el ejercicio objetivo de las competencias que le atribuye tanto la ley como la Carta Olímpica. En ese sentido, el hecho de formar parte de una organización supranacional no exime, per se, al Comité Olímpico de Costa Rica de la posibilidad de que sus actos sean juzgados por un tribunal administrativo.

    En todo caso, como se advirtió al inicio, debe analizarse ahora, concretamente, si la Ley N° 7800 sujeta al Comité Olímpico de Costa Rica a la jurisdicción del Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos, análisis que realizaremos seguidamente.

II.- SOBRE LA NO SUJECIÓN DEL COMITÉ OLÍMPICO DE COSTA RICA A LA JURISDICCIÓN DEL TRIBUNAL ADMINISTRATIVO DE CONFLICTOS DEPORTIVOS:

    Como indicamos en el apartado anterior, no existen argumentos jurídicos para afirmar que los actos del Comité Olímpico de Costa Rica estén exentos, per se, de ser revisados por un tribunal administrativo; sin embargo, afirmar que sí lo están respecto a un tribunal específico, como lo es el Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos, requiere de un análisis concreto de las reglas que fijan la competencia de ese Tribunal. En este caso, tales reglas se encuentran en el artículo 69 de la Ley N° 7800 ya citada, cuyo texto es el siguiente:

"Artículo 69.- Adscrito al Instituto, como órgano de máxima desconcentración y con independencia plena en sus funciones y resoluciones, se crea el tribunal administrativo de conflictos deportivos al cual deberán acudir, como trámite previo a la vía judicial, los entrenadores, jugadores, deportistas, atletas y dirigentes deportivos, sin perjuicio de poder acudir a las instancias previas establecidas por las respectivas federaciones, para plantear las diferencias patrimoniales que tengan, independientemente de la naturaleza jurídica de la relación contractual, siempre que se originen en obligaciones de carácter deportivo o laboral-deportivo con una asociación, federación o sociedad anónima deportiva, reconocida como tal por el Consejo Nacional y surgida con ocasión de la práctica del deporte o la recreación.

Una vez agotada la vía interna de la federación o asociación respectiva, sin obtener satisfacción de sus derechos, el tribunal también conocerá de los recursos, las quejas o demandas que planteen los aficionados y el público en general, así como los árbitros, los jugadores, deportistas y atletas, los dirigentes deportivos y cualquier otra persona legitimada, que alegue y pruebe que sus derechos o intereses han sido violados en virtud de acciones omisivas, actos o acuerdos de asociaciones, sociedades anónimas deportivas, órganos federativos o deportivos con poder de decisión por transgresión de la Constitución Política, las leyes, los estatutos y los reglamentos que rigen toda la materia deportiva o se relacionan con ella y, en particular, la presente ley, los reglamentos y los acuerdos adoptados por los órganos del Instituto.

De acuerdo con lo dispuesto en el párrafo anterior, las resoluciones que el Tribunal dicte sobre los asuntos sometidos a su conocimiento, agotan la vía administrativa para los efectos legales respectivos y serán ejecutados por el Consejo Nacional, que tendrá autoridad para ordenar lo que corresponda.

Igualmente, el tribunal es competente para conocer y resolver de los conflictos que surjan entre asociaciones, federaciones, comités cantonales de deportes y sociedades anónimas deportivas, ya sea en el interior o el exterior de esas organizaciones, como árbitro juris". (El subrayado es nuestro).

    La norma recién transcrita señala tres tipos de conflictos que pueden ser planteados ante el Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos. Para cada uno de ellos indica el objeto, quiénes son los sujetos legitimados para acudir al Tribunal y quiénes pueden figurar como demandados.

    En el primer párrafo, menciona que el Tribunal es competente para conocer de la eventual violación de derechos patrimoniales originados en obligaciones de carácter deportivo o laboral deportivo, planteados por entrenadores, jugadores, deportistas, atletas, o dirigentes deportivos contra asociaciones, federaciones o sociedades anónimas deportivas.

    En el segundo, indica que el Tribunal también es competente para conocer, previo agotamiento de la vía interna ante la federación o asociación respectiva, de la violación de derechos o intereses en perjuicio de aficionados, público, árbitros, jugadores, deportistas, atletas, dirigentes deportivos o cualquier otra persona legitimada, cuando esas violaciones provengan de asociaciones, sociedades anónimas deportivas, órganos federativos o deportivos con poder de decisión.

    Finalmente, en el último párrafo, indica que el Tribunal es competente para resolver los conflictos que surjan entre asociaciones, federaciones, comités cantonales de deportes o sociedades anónimas deportivas (o a lo interno de ellas) como árbitro juris.

    Obsérvese que en ninguno de los tres casos citados se menciona al Comité Olímpico de Costa Rica dentro de los sujetos sometidos a la jurisdicción del Tribunal.

    El criterio legal que se adjunta a la consulta sostiene que el Comité Olímpico de Costa Rica está sujeto a la jurisdicción del Tribunal - al menos, para la solución de los conflictos a que se refiere el párrafo segundo del artículo 69 transcrito- por su carácter de "órgano deportivo con poder de decisión"; sin embargo, dicho Comité no es un órgano, sino un ente, dotado de personalidad jurídica por el propio artículo 23 de la Ley N° 7800. Desde esa perspectiva, no es posible afirmar con acierto que el Comité Olímpico de Costa Rica esté sometido a la jurisdicción del Tribunal, por no tener la naturaleza jurídica requerida por la propia ley para ello. Tampoco podría afirmarse que el Comité sea una asociación, una federación, una sociedad anónima deportiva o un órgano federativo, los cuales sí están bajo la jurisdicción del Tribunal.

    Si la intención de la Ley N° 7800 hubiese sido la de incluir al Comité Olímpico de Costa Rica dentro de la jurisdicción del Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos, no se justifica que haya omitido indicarlo así expresamente, a pesar de haber dedicado todo un capítulo a la regulación del citado Comité y de haber catalogado su naturaleza jurídica como "especial". Tal omisión denota que el legislador no quiso que los actos del Comité fuesen revisados en por dicha jurisdicción o, al menos, que no previó esa posibilidad, lo que, para efectos prácticos, tiene las mismas implicaciones.

    Por la naturaleza de la materia objeto de estudio, no es posible realizar una interpretación extensiva de las normas que regulan la competencia del Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos, tratando con ello de sustituir la voluntad del legislador o de corregir su imprevisión o su falta de técnica legislativa. Nótese que si la ley hubiese utilizado un criterio objetivo para fijar la competencia del Tribunal, indicando, por ejemplo, que estaba sujeto a ella la solución de cualquier tipo de conflicto relacionado con el deporte, el Comité Olímpico de Costa Rica habría quedado sujeto a su jurisdicción; no obstante, ello no fue así, pues la ley optó por utilizar un criterio subjetivo en ese aspecto, mencionando expresamente los sujetos afectos a la jurisdicción del Tribunal, sujetos dentro de los cuales no se encuentra el Comité Olímpico de Costa Rica.

    Lo anterior no implica, como ya explicamos en el apartado anterior, que los actos del Comité no sean susceptibles de ser revisados por los órganos judiciales comunes, pues sí lo son, como también pueden ser cuestionados ante la Federación Internacional respectiva o ante el propio Comité Olímpico Internacional, según lo dispuesto en la norma 49.3 de la Carta Olímpica.

III.- CONCLUSIÓN:

    Con fundamento en lo expuesto, este Despacho considera que, en principio, el Comité Olímpico de Costa Rica no está excluido, per se, de la jurisdicción de los tribunales administrativos que haya creado o decida crear la legislación interna; sin embargo, en el caso específico del Tribunal Administrativo de Conflictos Deportivos, el legislador no sometió la revisión de los actos del Comité Olímpico de Costa Rica a su jurisdicción.

    De la señora Directora del Instituto Costarricense del Deporte y la Recreación, atento se suscribe;

MSc. Julio César Mesén Montoya

PROCURADOR ADJUNTO

Cc: Comité Olímpico de Costa Rica

JMM/Sylvia A.