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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 206
 
  Dictamen : 206 del 04/07/2003   

C-206-2003
4 de julio del 2003
 
 
Señor
Allan P. Sevilla Mora
Secretario Municipal
MUNICIPALIDAD DE CURRIDABAT
S. O.
 
 
Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, tengo el gusto de dar respuesta a su estimable oficio N° SCM 173-04-03, del 22 de abril del año en curso, mediante el cual –atendiendo lo dispuesto por el Concejo Municipal de Curridabat, según artículo 7, capítulo 6, de la sesión ordinaria N° 48, celebrada el 3 de abril último- requiere el criterio de este Despacho en torno a "(…) los alcances del concepto de funcionarios públicos que establece el Reglamento de Juntas de Educación vigente, con el propósito de que se determine si éste involucra a los regidores y síndicos municipales."


Al efecto, se nos adjunta el criterio del Asesor Legal del municipio consultante, Lic. Hector Chaves Sandoval, quien concluye que los regidores y síndicos municipales, tanto propietarios como suplentes, son funcionarios públicos que ejercen un cargo por representación y, en consecuencia, no pueden ser miembros de las Juntas de Educación o Administrativas del cantón, en virtud de la prohibición expresa que establece el numeral 11 del Reglamento que regula la integración de las citadas Juntas.


A fin de dar cumplida respuesta a la interrogante formulada, consideramos necesario analizar, brevemente, la naturaleza jurídica y quiénes pueden integrar las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas, para luego determinar si a los regidores y síndicos municipales les alcanza la prohibición que establece el artículo 11 del Reglamento General que regula dichas Juntas, Decreto Ejecutivo N° 31024, del 13 de febrero del 2003.


A) SOBRE LAS JUNTAS DE EDUCACIÓN Y ADMINISTRATIVAS


Las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas son órganos que deben constituirse en cada distrito escolar, para ejercer funciones inspectivas sobre las escuelas y colegios oficiales, respectivamente. Así se desprende de lo dispuesto en el artículo 9 del Código de Educación, Ley N° 181, de 18 de agosto de 1944: 


"Una Junta de Educación ejercerá en cada distrito escolar, funciones inspectivas, sobre las escuelas, con las atribuciones específicas que le señala este Código. Una Junta Administradora desempeñará, con respecto a los Colegios Oficiales, funciones similares."


Otras disposiciones de interés contenidas en el Código de Educación son: la que define la forma de llenar las vacantes que quedaren en las Juntas de Educación (artículo 33); la que establece las funciones o atribuciones encomendadas a dichas Juntas (artículo 35) y la que les confiere personalidad jurídica (artículo 36).


Por su parte, la Ley Fundamental de Educación, N° 2160, del 25 de setiembre de 1957, en lo que interesa, dispone:


"ARTICULO 41.- En cada distrito escolar habrá una Junta de Educación nombrada por la Municipalidad del cantón a propuesta de los funcionarios que ejerzan la inspección de las escuelas del Circuito, previa consulta con los Directores, quienes a su vez consultarán al Personal Docente de su respectiva escuela."


"ARTICULO 42.- Las Juntas de Educación actuarán como delegaciones de las Municipalidades. Serán organismos auxiliares de la Administración Pública y servirán, a la vez, como agencias para asegurar la integración de la comunidad y la escuela."


"ARTICULO 43.- Cada Institución de Enseñanza Media contará con una Junta Administrativa nombrada por la Municipalidad respectiva, de las ternas enviadas por los Consejos de Profesores Correspondientes.


Las Juntas Administrativas tienen plena personería jurídica para adquirir derechos y contraer obligaciones. (…)".


De la normativa transcrita se desprende que las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas son entidades públicas –pues gozan de personalidad jurídica propia- que, a pesar de ser nombradas por los Concejos Municipales (artículo 12, inciso g) del Código Municipal), funcionan como organismos auxiliares del Ministerio de Educación Pública, en materia de política educativa y planeamiento de la enseñanza. Refiriéndose a la naturaleza jurídica de tales Juntas, la Procuraduría General de la República, en el Dictamen C-128-92, del 17 de agosto de 1992, en lo que interesa, señaló:


"(…) si nos atenemos a la verdadera función de las Juntas de Educación dentro de la comunidad, llegamos a la conclusión, que desde el punto de vista teleológico, éstas, lejos de constituirse en corporaciones de carácter municipal o en simples auxiliares de la administración, se constituyen como órganos subordinados al Ministerio de Educación Pública, y las razones para hacer tal afirmación se pueden resumir de la siguiente manera: Si por disposición de los artículos 33 del Código de Educación y 41 de la Ley Fundamental de Educación, el nombramiento de las Juntas de Educación corresponde a la Municipalidad del Cantón, la injerencia de la Municipalidad en el funcionamiento de éstas, de conformidad con el artículo 4º del Código Municipal se circunscribe a una labor de vigilancia y promoción de obras en los centros educativos que interesen al cantón, mientras que la competencia que ejerce el Ministerio de Educación sobre las Juntas de Educación es más amplia. Según lo dispuesto por el artículo 45 de la Ley Fundamental de Educación, la actuación de las Juntas de Educación debe sujetarse a la política educativa y al planeamiento de la enseñanza que señale el Consejo Superior de Educación y el Ministerio de Educación Pública, y ello es así, por cuanto corresponde al Ministerio de Educación como órgano del Poder Ejecutivo la función de administrar todos los elementos que integran el ramo de la educación y cultura de todo lo que corresponde a la ejecución de las disposiciones pertinentes del Título Sétimo de la Constitución Política y de la Ley Fundamental de Educación; y es un hecho, que al haber alcanzado la educación de un alto grado de expansión, no pueden sustraerse las Juntas de Educación del proceso educativo nacional, y consecuentemente del proceso de integración de la comunidad y la escuela. Lo anterior permite afirmar, que las Juntas de Educación como tales, forman parte de la Administración Pública por los fines que persigue, pero subordinadas a la política educativa vigente y a las directrices que emanen del Ministerio de Educación Pública y del Consejo Superior de Educación.


Debe advertirse también, que esta subordinación de las Juntas de Educación al Ministerio del ramo, no se da sólo en cuanto al sistema educativo, sino también en cuanto a su administración, por cuanto corresponde al Ministerio de Educación a través de la Dirección Regional de Enseñanza la aprobación del presupuesto de ingresos y egresos de las Juntas, ello por cuanto a la luz de los artículos 44 y 45 del Reglamento a la Ley Fundamental de Educación los gastos e inversiones de las Juntas de Educación deben estar estrechamente vinculados con los esfuerzos nacionales, regionales e institucionales destinados a la consecución de los objetivos y fines de la educación costarricense, de suerte, que al estar los bienes y recursos de las Juntas afectos al servicio educativo nacional, deben someterse al control de la Auditoría Interna de las Juntas, creada para tal efecto como una dependencia del Ministerio de Educación Pública." (Lo sublineado no es del original).


Es claro, entonces, que las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas son organismos supeditados a las directrices emanadas del Ministerio de Educación Pública, en consonancia con las políticas nacionales de educación.


En cuanto a los requisitos para ser miembro de las Juntas en cuestión, el artículo 34 del Código de Educación, dispone:


"Para ser miembro de la Junta se requiere:


1º.- Ser mayor de edad;


2º.- Saber leer y escribir; y


3º.- Ser de conducta irreprochable.


El desempeño del puesto de miembro de las Juntas de Educación es carga pública; pero el que lo sirve, mientras dure en sus funciones. Está exento de todo servicio militar y de policía, salvo el caso de guerra exterior. Para excusarse de servir el cargo sólo se admitirán las causales señaladas en el artículo 18 de la ley de 24 de julio de 1867."


Por su parte, el artículo 44 de la Ley Fundamental de Educación establece el período de nombramiento de los miembros de las Juntas:


"El cargo de miembro de una Junta de Educación o Administrativa es concejal y su período es de tres años, renovándose las personas nombradas de conformidad con la ley, aunque pueden ser reelectas.


Una ley especial determinará la forma de integrar tales Juntas, así como las atribuciones y deberes de las mismas y de sus miembros."


En desarrollo de las disposiciones legales transcritas, el Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, Decreto Ejecutivo N° 31024, del 13 de febrero del 2003, en lo que interesa, dispone:


"Artículo 9º—Las Juntas de Educación y las Juntas Administrativas estarán integradas por cinco miembros propietarios."


"Artículo 10.—Para ser miembro de una Junta de Educación o de una Administrativa se requiere:


a) Ser costarricense o extranjero con cédula de residencia.


b) Ser mayor de edad.


c) Saber leer y escribir.


d) Ser de conducta irreprochable."


"Artículo 11.—El cargo de miembro de estas Juntas es honorífico. (…)".


"Artículo 12.—Los miembros de las Juntas durarán tres años en el ejercicio de sus funciones y podrán ser reelectos. Cuando por cualquier motivo fuere necesario sustituir un miembro de la Junta que no hubiere cumplido la totalidad de su período, el sustituto se considerará nombrado únicamente por el período restante."


"Artículo 13.—Las Juntas serán nombradas directamente por el Concejo Municipal respectivo. Cuando se trate de Juntas de Educación, el Asesor Supervisor de Educación propondrá al Concejo cinco ternas que propongan los respectivos directores de su jurisdicción, y de cada una de ellas se elegirá un miembro para integrar la Junta. En ningún caso la misma persona podrá ir en dos o más ternas simultáneamente, salvo que por razones de población o manifiesto desinterés de los padres de familia y vecinos de la comunidad, se imposibilite la integración de las ternas, en cuyo caso, se remitirá la nómina y se darán las explicaciones correspondientes."


"Artículo 14.—Las Juntas Administrativas serán nombradas directamente por el Concejo Municipal y cada integrante será elegido de cada una e cinco nóminas de no menos de cinco candidatos que propondrá el Director del Colegio, previa consulta con el Consejo de Profesores y con el Comité Ejecutivo del Gobierno Estudiantil."


Conforme se podrá apreciar, la normativa transcrita establece que tanto las Juntas de Educación como las Juntas Administrativas deben ser integradas por cinco miembros, quienes ejercerán dicho cargo de manera honorífica y por un período de tres años, pudiendo ser reelectos. Asimismo, establece los requisitos para ser miembro y se le confiere a los Concejos Municipales la competencia exclusiva para realizar los nombramientos respectivos.


Ahora bien, el artículo 11 del Reglamento General de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas dispone, además, una prohibición para ser miembro de las citadas Juntas. En lo que interesa, la norma en cuestión señala:


"Ningún funcionario del Ministerio de Educación Pública o de la Municipalidad respectiva podrá ser miembro de una Junta localizada dentro del circuito escolar donde presta sus servicios. Igualmente los miembros de la Junta no podrán ser parientes entre sí por consanguinidad o afinidad hasta el tercer grado inclusive, ni de quien ejerza la dirección del centro educativo."


Conforme se podrá apreciar, se trata de una prohibición particular contra los funcionarios del Ministerio de Educación Pública y las municipalidades, respecto a las Juntas localizadas dentro del circuito escolar donde prestan sus servicios.


Al respecto, cabe señalar que la Procuraduría General de la República guarda serias dudas en torno a la constitucionalidad de la prohibición que establece la norma en comentario, básicamente, por tratarse de una norma de carácter reglamentario. Sin embargo, la Sala Constitucional es el único órgano competente para definir si la prohibición en cuestión se ajusta o no a la Carta Fundamental.


B.- LOS REGIDORES Y SÍNDICOS SON FUNCIONARIOS PÚBLICOS


La consulta que nos ocupa tiene por objeto determinar si los regidores y síndicos son funcionarios públicos, a los efectos de determinar si les alcanza o no la prohibición que establece el artículo 11 de Reglamento General de las Juntas de Educación y Juntas Administrativas, para ser miembros de tales Juntas.


En consideración de la Procuraduría General de la República no cabe discusión alguna en cuanto al carácter de funcionarios públicos que ostentan los regidores y síndicos municipales, tanto propietarios como suplentes. Téngase presente que las municipalidades son instituciones públicas encargas de administrar los intereses y servicios locales, dentro de la jurisdicción territorial del respectivo cantón; en consecuencia, las personas que resulten electas para conformar el Gobierno Municipal, adquieren la condición de funcionarios públicos.


Recordemos que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 169 de la Constitución Política, la Administración de los intereses y servicios locales en cada cantón, estará a cargo del Gobierno Municipal, formado por un cuerpo deliberante, integrado por regidores municipales de elección popular y por un funcionario ejecutivo. El número de regidores por cada cantón varía de acuerdo al porcentaje de la población del país que ostenten. En todo caso, los Concejos Municipales deben estar integrados por no menos de cinco y no más de trece regidores (artículo 21 del Código Municipal).


Por su parte los síndicos, propietarios y suplentes, son funcionarios públicos, designados electoralmente por la colectividad distrital a la que pertenecen, con el propósito de representar esa circunscripción territorial ante la respectiva municipalidad, por un período de cuatro años. Sobre el carácter de funcionarios públicos de los síndicos, véase nuestro pronunciamiento O.J.-021-99, del 18 de febrero de 1999.


Ahora bien, el artículo 111 de la Ley General de la Administración Pública se encarga de establecer quiénes deben ser considerados servidores o funcionarios públicos:


"1. Es servidor público la persona que presta servicios a la Administración o a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con entera independencia del carácter imperativo, representativo, remunerado, permanente o público de la actividad respectiva.


2. A este efecto considéranse equivalentes los términos «funcionario público», «servidor público», «empleado público», «encargado de servicio público» y demás similares, y el régimen de sus relaciones será el mismo para todos, salvo que la naturaleza de la situación indique lo contrario."


Conforme se podrá apreciar, de conformidad con la norma transcrita, son funcionarios públicos las personas que prestan servicios a la Administración, a nombre y por cuenta de ésta, como parte de su organización, en virtud de un acto válido y eficaz de investidura, con independencia de su carácter representativo, remunerado y permanente.


Tal es el caso, sin duda, de los regidores y síndicos municipales, tanto propietarios como suplentes, quienes, como hemos dicho, son electos para representar al cantón y a los distritos a los que pertenecen y toman posesión de sus cargos el primer día del tercer mes posterior a la elección correspondiente, debiéndose presentar al recinto de sesiones de la municipalidad donde se juramentarán ante el Directorio Provisional (artículo 29 del Código Municipal).


Cabe apuntar, finalmente, que si bien el Código Municipal no contiene disposición alguna que establezca expresa y literalmente la condición de funcionarios públicos que ostentan los regidores y síndicos, ello se deriva de manera implícita de lo dispuesto en varios artículos. Por ejemplo, el numeral 127 del citado Código, dispone:


"No podrán ser empleados municipales quienes sean cónyuges o parientes, en línea directa o colateral hasta el tercer grado inclusive, de alguno de los concejales, el Alcalde, el Auditor, los Directores o Jefes de Personal de las unidades de reclutamiento y selección de personal ni, en general, de los encargados de escoger candidatos para los puestos municipales. La designación de alguno de los funcionarios enunciados en el párrafo anterior no afectará al empleado municipal cónyuge o pariente de ellos, nombrado con anterioridad." (Lo sublineado no es del original).


Conforme se podrá apreciar, la norma transcrita establece restricciones para la elegibilidad de ciertas personas como servidores municipales, en virtud de su parentesco con quienes ocupan cargos relevantes dentro de la estructura administrativa municipal, tal y como es el caso de los concejales. Sin embargo, si estos funcionarios son designados, no afectará al empleado municipal cónyuge o pariente de ellos nombrado con anterioridad.


III.- CONCLUSIÓN


De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:


a) Los regidores y síndicos municipales, tanto propietarios como suplentes, son funcionarios públicos, electos para representar el cantón y distritos a los que pertenecen. Las municipalidades son instituciones públicas encargas de administrar los intereses y servicios locales, dentro de la jurisdicción territorial del respectivo cantón y, en consecuencia, las personas que resulten electas para conformar el Gobierno Municipal, adquieren la condición de funcionarios públicos.


b) En tanto funcionarios municipales, a los regidores y síndicos les alcanza la prohibición que establece el artículo 11 del Reglamento General de Juntas de Educación y Juntas Administrativas, Decreto Ejecutivo N° 31024-MEP, para ser miembros de las Juntas localizadas dentro del circuito escolar donde prestan sus servicios. Sin embargo, la Procuraduría General de la República guarda serias dudas en torno a la constitucionalidad de la prohibición en comentario, básicamente, por haber sido establecida en una norma de carácter reglamentario.


Sin otro particular, se suscribe, cordialmente,
 
 
 
MSc. Omar Rivera Mesén
PROCURADOR ADJUNTO
 
ORM/mvc