Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato dar respuesta a su estimable oficio N° 789-2003 de 31 de marzo, adicionado por oficio N° 1184-2003 DM de 13 de mayo, ambas fechas de este año, mediante el cual se sirve solicitar el criterio de este Organo Superior Consultivo, con relación a "la eventual exigencia de permiso legislativo para el aterrizaje en nuestros aeropuertos nacionales, de aeronaves no artilladas del Gobierno de los Estados Unidos de América."

ANTECEDENTES.

La presente consulta se origina en el planteamiento formulado por el señor Diputado José Miguel Corrales Bolaños, con ocasión de la comparecencia del señor Ministro ante el Plenario Legislativo, en el sentido de que según el criterio del legislador, cualquier nave o aeronave de guerra que ingrese al territorio nacional, ya sea al amparo del Convenio de Patrullaje Conjunto, existente entre el Gobierno de Costa Rica y el Gobierno de los Estados Unidos, o en cualquier otra misión oficial, debe sujetarse al permiso de la Asamblea Legislativa, independientemente de que sea una nave artillada o no.

El señor Ministro de Seguridad Pública, con base en un dictamen del Asesor Legal del Despacho, afirma que " Históricamente se ha interpretado que las naves no artilladas no son susceptibles del permiso legislativo y esa expresión del Ordenamiento Jurídico durante años se ha manifestado como una costumbre administrativa, teniendo entonces que sólo se solicita permiso cuando la nave está artillada."

ANALISIS JURIDICO DE LA CUESTION.

El tema del ingreso a territorio nacional de naves y aeronaves de guerra extranjeras, ha sido tratado anteriormente en sendos dictámenes de esta Procuraduría; aunque acaso no con la profundidad y el detenimiento que la materia amerita, en razón de su naturaleza constitucional. Conviene entonces revisar los criterios expresados en el pasado.

En un primer dictamen sobre el punto concreto ( C-080- 88 de 16 de mayo de 1988) suscrito por el Procurador Lic. Jorge Umaña Rodríguez, la Procuraduría se inclina hacia un criterio técnico- práctico o casuístico, al evacuar una consulta del entonces ministro del ramo don Hernán Garrón Salazar. En términos sumamente escuetos y sin mayores fundamentos ni consideraciones, estima que la concesión del permiso para el ingreso de tropas y naves de guerra constituye una atribución exclusiva de la Asamblea Legislativa, " sin que se pueda aceptar interpretación de ninguna naturaleza, pues el constituyente de l949 fue categórico…" No obstante, pocas líneas después, el funcionario dictaminador acepta por un lado, la definición de "tropa" y por otro, de "nave de guerra" que hace el asesor legal del Ministerio, y concluye que: "Tropa, siguiendo la definición apuntada en la consulta -la cual compartimos- no es sino, conjunto de las tres clases de sargentos, cabos, guarnición, etc. Y Nave de Guerra aquella que contiene un sistema de armas destinadas al reconocimiento, la intercepción y el ataque. Valga decir, aquella nave con capacidad para el combate." La primera observación que cabe formular al criterio sustentado del Procurador de la época, es que incurre en una incongruencia en su propio criterio, al incluir como "naves de guerra", a las destinadas al reconocimiento, en la medida que éstas no tienen capacidad para el combate o al menos no están diseñadas específicamente para ello.

El error de interpretar que entratándose de aeronaves no artilladas, el permiso no era necesario, se origina en la falacia de considerar como "de guerra", únicamente aquellas aeronaves diseñadas y construidas con la finalidad específica de atacar o combatir utilizando armamento; cuando lo cierto es que otros aviones de transporte pueden ser y de hecho son, utilizados por los ejércitos como naves de guerra, o sea que cumplen también funciones dentro de un escenario bélico, como por ejemplo el transporte de tropas, de municiones, avituallamiento, abastecimiento de combustible en vuelo (cisternas), inteligencia, etc.

Posteriormente, con fecha 13 de setiembre de l990, se emite un segundo dictamen (C-155-90) sobre el tema que nos ocupa, esta vez suscrito por el entonces Procurador Civil, Dr. Rodolfo Saborío Valverde; que pareciera mantenerse dentro de misma línea de su predecesor -es decir, considerar como naves o aeronaves de guerra, sólo aquellas diseñadas y equipadas para el combate- pero introduciendo algunas variantes que ponen en duda y debilitan el criterio sostenido hasta entonces. Veamos.

Dice el Dr. Saborío Valverde en respuesta a consulta del entonces titular en Cartera de Seguridad Pública, Víctor Emilio Herrera, lo siguiente:

"Cuando de las de especificaciones técnicas de la nave resulte que no resulta (sic) apta para ninguna de las funciones propias de los cuerpos armados, no será necesario el consentimiento previo de la Asamblea Legislativa, pese a que la nave pertenezca a un ejército extranjero. Tradicionalmente se ha interpretado que tales funciones se reducen al reconocimiento, intercepción y ataque.

A éstas debe sumarse todo tipo de actividad complementaria o de apoyo a tales funciones; como el transporte de tropas, suministro de información o de equipo y en general cualquier actividad de apoyo a una operación armada."

Así, aunque en este primer momento, pareciera que el autor se mantiene dentro del criterio técnico de la tesis original, al considerar como naves o aeronaves de guerra, únicamente aquellas diseñadas y equipadas para el ataque o combate; en el párrafo siguiente, el mismo autor se desdice y cambia a un criterio funcional, según puede desprenderse del aparte segundo del párrafo transcrito supra y se reafirma en los siguientes términos del siguiente:

"Siempre con la finalidad de aclarar los extremos detallados en su consulta, debe decirse en consonancia con lo anterior que, independientemente del carácter artillado o no de una aeronave, si efectúa una operación de transporte de tropas o suministros destinados a una operación de combate, necesariamente debe contarse con la autorización previa de la asamblea Legislativa. En este sentido resulta incorrecto interpretar que cuando se trata de naves de transporte, no se encuentran cobijadas por esta obligación." (El subrayado es nuestro).

Valga decir que nosotros también somos de este último criterio – que un avión de transporte puede ser, según las circunstancias, una nave de guerra- pero como luego se verá, resulta asimismo insuficiente pera perfilar un concepto unívoco, útil a los efectos del ejercicio de la atribución del Parlamento, en esta materia.

El criterio funcional es tan incierto que resulta endeble e inútil para apoyar una práctica del Poder Legislativo; toda vez que en el desarrollo de una guerra, casi cualquier aeronave civil o comercial, grande o pequeña, con ligeras modificaciones o ajustes que no alteran su diseño original, puede desempeñarse como una nave de guerra o de combate, una vez equipada o debidamente artillada para propósitos bélicos. Entonces, cómo haría el Parlamento para determinar con exactitud la verdadera naturaleza de la aeronave?

En resumen, podemos afirmar que atendiendo a conceptos técnico- prácticos o funcionales es realmente imposible establecer un criterio uniforme, no casuístico o una definición unívoca de "aeronave de guerra", a los efectos del ejercicio de la potestad constitucionalmente atribuida a la Asamblea Legislativa, de manera exclusiva y excluyente, en el inciso 5° del Artículo 121 de la Carta Política. Por dicha razón, los dictámenes de comentario deben ser revisados y reconsiderados de oficio, como en efecto se hará.

NATURALEZA Y FIN DE LA ATRIBUCIÓN PARLAMENTARIA.

No es estrictamente cierta la afirmación del Asesor Legal del Despacho de Seguridad Pública, en sentido de que… "En nuestro país se ha seguido históricamente el criterio tendiente a exigir la autorización de la Asamblea Legislativa de acuerdo con el artículo 121, inciso 5) de la Constitución Política para todas aquellas aeronaves artilladas." A lo sumo, lo único que podría afirmarse es que los sucesivos titulares de la Cartera de Seguridad Pública, a partir de l988, se han regido por el erróneo dictamen C-080-88 o por el ambiguo C-155-90, y se han arrogado la facultad decidir sobre el ingreso de aeronaves de guerra a territorio nacional, obviando someter al Parlamento la respectiva solicitud de permiso.

La atribución conferida de manera exclusiva a la Asamblea Legislativa por el inciso 5° del articulo 121 de la Constitución Política, es una potestad indeclinable e intransferible, pues constituye el ejercicio puro y clásico de la soberanía; del poder soberano depositado por el pueblo en sus representantes, reunidos en el órgano legislativo. Ninguna persona ni reunión de personas, puede atribuirse para sí, una facultad de esa naturaleza ( Artículos 3° y 4° de la Constitución); similar a la de declaratoria del estado de defensa nacional, el reclutamiento militar, organización del ejército y negociación de la paz ( Art. 147, inciso 1). Así las cosas, no podría un dictamen de este Organo Superior Consultivo, por muy bien fundado y acertado que aparentemente estuviese, vincular a ese Poder del Estado, para luego decir que nuestro criterio se ha constituido en la base de una práctica "histórica" o consuetudinaria sobre la materia. Así, si la propia Carta Magna le atribuye -de modo exclusivo- a la Asamblea Legislativa el "dar o no su asentimiento para el ingreso de tropas extranjeras al territorio nacional y para la permanencia de naves de guerra en los puertos y aeródromos", ello excluye la competencia de otro órgano para mediatizar o restringir dicha atribución.

En consecuencia, no puede ser un criterio casuístico, de índole técnica, práctica o funcional, el que prive para que la Asamblea Legislativa autorice o no el sobrevuelo y aterrizaje, en el territorio nacional, de aeronaves de guerra; sino un criterio unívoco, general, de carácter jurídico - formal.

La razón de ser del permiso legislativo para el ingreso de aeronaves de guerra no es de índole práctica; como por ejemplo el prevenir o evitar un ataque o agresión inminente, lo cual en todo caso sería inevitable, dada la escasez o ausencia de medios de defensa antiaérea con que cuenta nuestro país. La razón es de carácter jurídico y político, como una manifestación del respeto a la soberanía del Estado costarricense, por más que sea débil y vulnerable en el campo militar. La razón se encuentra en el respeto al Derecho Internacional y a la ordenada convivencia entre naciones soberanas.

En ultima instancia, por tratarse de una competencia de rango constitucional, exclusiva del Poder Legislativo, el punto podría ser resuelto en definitiva por el legislador o eventualmente, por la Sala Constitucional, si el asunto le fuera sometido por la vía de consulta.

DEFINICION DE AERONAVE DE GUERRA.

A los efectos de la aplicación del mandato contenido en el inciso 5° del artículo 121 de la Constitución Política, resulta indispensable contar con un criterio unívoco, jurídico y formal que sea aplicable en todos los casos, para definir si se trata de una aeronave " de guerra".

En tales condiciones, el criterio idóneo es el de propiedad o pertenencia de la aeronave, para ser catalogada como "de guerra"; por oposición al concepto de aeronave civil o comercial y como una especie del género "naves de Estado". A esta primera y fundamental característica, se le agregan otras complementarias que acaban por configurar su naturaleza propia; como son los signos distintivos exteriores del cuerpo armado al cual pertenece (de tierra, aire o mar); estar al mando de un oficial designado por el gobierno del Estado a que pertenece y contar con una tripulación sometida a la disciplina de las Fuerzas Armadas regulares del país a que pertenezca.

El criterio general, de conformidad con el presente dictamen, es que si una aeronave extranjera -cualquiera que fuese su nacionalidad- reúne las características apuntadas en el párrafo anterior, debe ser considerada una nave de guerra, y por ello debe obtener la autorización de la Asamblea Legislativa para sobrevuelo y aterrizaje en nuestro país; independientemente de si está o no artillada y de la misión o finalidad del vuelo.

CONVENIO DE PATRULLAJE CONJUNTO COSTA RICA – USA.

El "Acuerdo entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de la República de los Estados Unidos de América, para la Cooperación para suprimir el Tráfico Ilícito" más conocido como "Convenio de Patrullaje Conjunto" aprobado por la Ley 7929, es un instrumento jurídico internacional -con rango de tratado- revisado y enmendado por la Sala Constitucional, que contiene las reglas necesarias para el ejercicio de una serie de operaciones dentro de las aguas territoriales de nuestro país; algunas de la cuales conllevan el ejercicio compartido entre las Fuerzas Armadas de USA y la Fuerza Pública de Costa Rica, de potestades de imperio del Estado costarricense, en materia penal.

NOTA DE SINALEVI:   Por disposición expresa del C-212-03 de 11 de julio de 2003, en el párrafo anterior donde dice "Fuerza Pública de USA" debe entenderse: "Fuerzas del Orden de USA".

La cuestión del atraque y permanencia en puertos nacionales de las embarcaciones utilizadas en las labores de patrullaje, en virtud de lo dispuesto en el citado convenio; así como el sobrevuelo y aterrizaje de aeronaves que ingresen al territorio nacional por las mismas razones, debe regirse por las disposiciones contenidas en los Artículos I. 3, I.4 (Definiciones) del Acuerdo y Artículo 3. (Norma interpretativa) de la Ley aprobatoria.

Los permisos correspondientes se tramitarán de conformidad con lo la práctica administrativa y diplomática establecida, hasta tanto no exista una normativa especial que regule dichas gestiones.

CONCLUSIONES.

1.- La autorización para el sobrevuelo y aterrizaje en los aeropuertos nacionales, de aeronaves de guerra extranjeras, constituye un acto de soberanía propio de las atribuciones exclusivas de la Asamblea Legislativa y por tal razón es indeclinable e intransferible.

2.- Para los efectos del inciso 5° del Artículo 121, de la Constitución Política, son aeronaves de guerra aquellas que pertenezcan a las Fuerzas Armadas de un Estado, que lleven los signos exteriores distintivos de las aeronaves de guerra de su nacionalidad, que se encuentre al mando de un oficial designado por el gobierno de ese Estado y cuya dotación se encuentre sometida a las reglas de las fuerzas armadas regulares de su país; independientemente de que sean o no artilladas y de la misión o propósito del vuelo.

3.- Se reconsideran de oficio y modifican en lo conducente, los dictámenes N° C- 080-88 de 16 de mayo de 1988 y N° C-155-90 de 13 de setiembre de l990.

Con toda consideración, del señor Ministro, me suscribo, atentamente,

 

 

 

Lic. Francisco E. Villalobos González

Procurador de Asuntos Internacionales

 

Copia: Lic. José Miguel Corrales Bolaños

Asamblea Legislativa.

 

FEVG/mvc