Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N° DM-1066-2003 de 27 de mayo del presente año, por medio del cual plantea consulta relacionada con el dictamen N° 286-2002 de 23 de octubre de 2002.

La consulta tiene como objeto que se ponga en operación el fideicomiso de Areas Silvestres protegidas N° 890, suscrito entre el Banco Nacional de Costa Rica y el Sistema Nacional de Areas de Conservación, el 2 de setiembre de 2002. Ello por cuanto las áreas de conservación requieren urgentemente un financiamiento que permita desarrollarlas. Es interés "crear" el fideicomiso al amparo de la Ley de Biodiversidad, por lo cual se refieren a los argumentos expuestos por la Procuraduría.

Del análisis del oficio en cuestión se determina que tres son los elementos fundamentales por los cuales se solicita a la Procuraduría reconsiderar el criterio externado en el dictamen N° 286-2002 de 23 de octubre de 2002. Estos elementos son: la inexistencia de antinomia normativa, la naturaleza del SINAC y la protección constitucional al ambiente. La Procuraduría entra a analizar en primer término la naturaleza del SINAC, para luego retomar el punto en oren a la antinomia normativa.

A.- EL SINAC: UN ORGANO DESCONCENTRADO CON PERSONALIDAD INSTRUMENTAL

Al referirse a los alcances del artículo 14 de la Ley 8131, sostiene el Ministerio que este artículo sólo se aplica a los entes comprendidos en el artículo 1 de la misma Ley, pero no a la Administración Central, sus dependencias ni a los Poderes Legislativo y Judicial ni a sus dependencias. Empero, al analizar los alcances del artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera señala que dicho artículo no puede comprender al SINAC porque este tiene "personería jurídica". Agrega que puede resultar contradictorio que se le califique de sistema desconcentrado, porque la desconcentración no produce una nueva persona jurídica. El SINAC es un sistema conformado por diversos órganos. Considera que los órganos personas son una especie de híbridos que contemplan características propias de una entidad descentralizada sin dejar de ser órganos. Se estima que como la Ley le confirió personería jurídica propia, el SINAC es un órgano con personalidad propia en el ámbito de las competencias "en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía con el fin de dictar políticas, planificar y efectuar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica".

Dispone el artículo 22 de la Ley de Biodiversidad:

"Sistema Nacional de Áreas de Conservación

Créase el Sistema Nacional de Áreas de Conservación, en adelante denominado Sistema, que tendrá personería jurídica propia; será un sistema de gestión y coordinación institucional, desconcentrado y participativo, que integrará las competencias en materia forestal, vida silvestre, áreas protegidas y el Ministerio del Ambiente y Energía, con el fin de dictar políticas, planificar y ejecutar procesos dirigidos a lograr la sostenibilidad en el manejo de los recursos naturales de Costa Rica.

Conforme a lo anterior, la Dirección General de Vida Silvestre, la Administración Forestal del Estado y el Servicio de Parques Nacionales ejercerán sus funciones y competencias como una sola instancia, mediante la estructura administrativa del Sistema, sin perjuicio de los objetivos para los que fueron establecidos. Queda incluida como competencia del Sistema la protección y conservación del uso de cuencas hidrográficas y sistemas hídricos".

En el dictamen N° C-286-2002 indicamos sobre esa naturaleza jurídica:

"...el SINAC es un órgano desconcentrado del Ministerio del Ambiente y Energía, que goza de una personalidad jurídica instrumental (personalidad que tiene alcances presupuestarios). En esa medida, debe ser considerado como una dependencia del Poder Ejecutivo, por lo que le resulta aplicable la Ley y, en consecuencia, lo dispuesto en el artículo 14...".

De lo dispuesto en la Ley de Biodiversidad no puede deducirse que el SINAC constituya un ente descentralizado. Es necesario aclarar, en todo caso, que jurídicamente los términos "personería jurídica" y "personalidad jurídica" no son sinónimos. El primero se refiere a la representación de un determinado ente. La persona pública tiene personeros porque es un centro de imputación de derechos y obligaciones y como tal requiere representantes. La persona jurídica actúa a través de sus representantes, que son sus personeros. Ciertamente, en algunas ocasiones el legislador confunde "personalidad" y "personería" y en otras, señala que determinados funcionarios serán los personeros de un órgano. No obstante, estas deficiencias técnicas en que incurre el legislador no pueden conducir a considerar que el órgano constituya persona jurídica y pueda, entonces, ser considerado un ente público descentralizado. En el caso del SINAC, la Ley no ha operado un proceso de descentralización administrativa ni ha creado una nueva persona jurídica. Es Sistema es un órgano desconcentrado de MINAE.

No obstante, ha considerado la Procuraduría que el SINAC tiene una personalidad jurídica instrumental, producto del hecho mismo de que la ley le autoriza para administrar fondos. Al no estarse ante un ente jurídico se sigue como lógica consecuencia que la personalidad no tiene como objeto permitirle el ejercicio de las competencias que hayan sido asignadas por el legislador. Desde luego que dichas competencias no han sido asignadas al SINAC como centro autónomo de derechos y deberes, sino que se le han atribuido en tanto es la estructura del MINAE más habilitada técnicamente para el ejercicio de las funciones de que se trata. Para ejercer esas competencias desconcentradas, el SINAC no requiere personalidad jurídica. Por el contrario, el otorgamiento de una personalidad instrumental cobra sentido cuando al órgano se le permite administrar determinados recursos.

Ahora bien, sostiene el Ministerio que el artículo 14 sólo resulta aplicable a los entes del artículo 1 de la Ley N° 8131. Bajo ese argumento, de llevar razón el MINAE en cuanto a su afirmación de que el SINAC es una persona jurídica, tendríamos que el artículo 14 de mérito le resultaría plenamente aplicable. En esa hipótesis, no debería existir duda alguna de que la constitución de fideicomisos debe someterse a lo allí dispuesto. El artículo 36 de la Ley de Biodiversidad no sería suficiente para proceder a tal constitución.

Pero también se afirma que el artículo 14 no resulta aplicable a los órganos de la Administración Central y sus dependencias; por lo que no comprendería a los órganos desconcentrados y a aquéllos que tienen personalidad instrumental. En consecuencia, bajo esa interpretación, el artículo 14 no le resultaría aplicable a SINAC en tanto se reconozca que éste es una dependencia del MINAE. Es de advertir que si el artículo 14 no resulta aplicable a los órganos de la Administración Central, tendría que concluirse que éstos no estarían habilitados para constituir fideicomisos, salvo que una norma expresamente así lo autorice. Simplemente, los órganos públicos no cuentan con una autorización para constituir fideicomisos. Ahora bien, siguiendo el criterio de MINAE en el caso del SINAC la norma de autorización sería el numeral 36 de la Ley de Biodiversidad. La pregunta en ese caso no sería si existe contradicción entre los artículos 14 de la Ley N° 8131 y 36 de la Ley de Biodiversidad, sino entre este último y el 66 de la Ley de la Administración Financiera. En ese sentido, el Ministerio considera que es la caracterización del SINAC como dependencia del MINAE lo que lleva a la Procuraduría a considerar que le resulta aplicable el artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera. Sin perjuicio de lo que de seguido se indicará, es de señalar que el Ministerio no ha presentado argumentos que jurídicamente puedan llevar a descartar que el SINAC pertenezca al MINAE y, por ese hecho, al Poder Ejecutivo. Por lo que debe mantenerse el criterio de la Procuraduría sobre esa naturaleza jurídica.

 B.- EN ORDEN A LA ANTINOMIA NORMATIVA

El MINAE rebate la existencia de una antinomia normativa entre los artículos 36 de la Ley de Biodiversidad y 14, 66 y 127 de la Ley de la Administración Financiera. En primer término, sostiene que el artículo 14 sólo se aplica a los entes y que entre ambos artículos no existe una contradicción legal que vuelva ineficaz la posibilidad de que el SINAC suscriba un contrato de fideicomiso. Luego se refiere al artículo 66, señalando que el artículo 14 de la misma Ley de Administración Financiera "establece una excepción a la regla contenida en el artículo 66 mencionado. Si se pensara lo contrario, tendríamos que afirmar que dentro de la misma Ley de la Administración Financiera existe también una antinomia normativa, entre el artículo 14 y los artículos 66 y 127, lo cual sería un absurdo". En orden a esta antinomia sostiene que el artículo 14 permite la posibilidad de que tanto órganos como entes suscriban fideicomisos siempre y cuando exista una ley que los autorice. La interpretación sistemática de la Ley, por vía de excepción, conduciría a considerar que los artículos 66 y 127 se aplicarían a aquellos casos en que se estuviera frente a órganos o dependencias del Poder Ejecutivo que no tengan una autorización legal para suscribir fideicomisos. Como el artículo 36 faculta al SINAC para constituir fideicomisos, se ha considerado que no le resultan aplicables los artículos 66 y 127 de la Ley N. 8131, por lo que en criterio de MINAE no existe una antinomia normativa. En las conclusiones se señala que el artículo 14 establece una excepción a la regla contenida en el artículo 66 mencionado. Caso contrario, la propia Ley de la Administración Financiera contendría una antinomia normativa entre el artículo 14 y los artículos 66 y 127, "lo cual sería un absurdo". En fin, estima que los últimos artículos aplican únicamente en los casos en que se está frente a órganos o dependencias del Poder Ejecutivo que no tengan una autorización legal para suscribir fideicomisos. Por lo que al SINAC no le resultan aplicables esas disposiciones y no existe antinomia normativa.

El oficio SINAC-DG-1458 de 20 de agosto 2002, al cual responde el dictamen N° C-286-2002, expresamente señala que se consulta por cuanto existen dudas respecto de los artículos 14, 66 párrafo segundo y 127 inciso e) de la Ley de Administración Financiera "que en cierto modo parecieran contradecir lo señalado por el numeral 36 de la Ley de Biodiversidad sobre todo en lo que se refiere a las cuentas donde se debe depositar y canalizar los fondos". Es decir, la Procuraduría fue requerida a pronunciarse sobre la existencia o no de una antinomia normativa. Cabe recordar que a pesar de la fecha de la emisión de la Ley de Biodiversidad, el SINAC no había procedido a suscribir el contrato de fideicomiso allí previsto (según el documento suscrito entre el SINAC y el Banco Nacional de Costa Rica, el contrato de fideicomiso se suscribió el 2 de septiembre de 2002) de modo que se comprenden las dudas en orden a la sujeción a la Ley N° 8131.

En el dictamen de cita se consideró que la autorización que el artículo 36 de la Ley de Biodiversidad da al SINAC, parte de que los recursos correspondientes no están cubiertos por el principio de caja única. Ello en el tanto en que la administración de los recursos, con libertad de seleccionar el instrumento de gestión que se considere más adecuado, no toma en cuenta las funciones propias de la Tesorería Nacional y el imperativo de la centralización de los fondos. Debe considerarse que los recursos en cuestión no pueden ingresar a un fideicomiso y a caja única en forma simultánea. Es en esa medida en que se considera que existe una incompatibilidad entre la autorización para constituir fideicomisos y el principio de caja única.

Sostiene el MINAE que la interpretación de la Procuraduría conduciría a afirmar la existencia de una contradicción al interno de la propia Ley de la Administración Financiera. El argumento refiere a la congruencia del texto de la Ley y, en consecuencia, a lo dictaminado en orden a la posibilidad de constituir fideicomisos. No obstante, como se verá de seguido, dicho argumento por sí sólo no es susceptible de afectar lo dictaminado en cuanto al SINAC.

La Procuraduría, en dictamen N° 296-2001 de 26 de octubre de 2001, señaló que el artículo 14 "utilizaba" mal el término "entes ya que los incisos a) y b) del artículo 1 de la Ley se refieren a órganos pero no a entes, señalando que lo importante es que a partir de la Ley 8131 los entes públicos carecen de libertad para constituir fideicomisos. Dicha interpretación, que conduce a afirmar la aplicación del artículo 14 al Poder Ejecutivo y sus órganos, incluyendo las personas jurídicas instrumentales, no contrariaba lo dispuesto en el artículo 66 de la propia Ley. Ello en el tanto la redacción de este artículo en su texto original permitía interpretar que los recursos que la ley asigna a las personas jurídicas instrumentales no tenían, necesariamente, que ser ingresados a caja única (así, por ejemplo, dictámenes C-152-2002 y C-174-2002 de 12 de junio y 4 de julio, ambos de 2002, respectivamente). Cabe recordar que el texto original del numeral 66 se refería a la totalidad de los ingresos que perciba el "Gobierno de la República", cualquiera que sea la fuente. Por consiguiente, la constitución de los fideicomisos con ingresos que, para el texto vigente en ese momento, no constituían ingresos del Gobierno, por ser patrimonio de una persona jurídica instrumental, no contrariaba el artículo 66 en su redacción original.

No obstante, al reformar la Ley N° 8299 de 22 de agosto de 2002, Ley de Reestructuración de la Deuda Pública, la Asamblea aclara el texto del artículo 66 en el sentido de que se entiende por Gobierno "los órganos y entes incluidos en los incisos a) y b) del artículo 1 de esta Ley". Por lo que en el tanto un órgano sea una dependencia del Poder Ejecutivo estará cubierto por lo dispuesto en el nuevo texto del artículo 66. Dado que las personas jurídicas instrumentales están contempladas en el inciso a) del artículo 1ª, se sigue como lógica consecuencia que a partir de esa reforma legal la administración de los recursos de las personas jurídicas instrumentales por medio de fideicomisos resulta incompatible con el numeral 66 de repetida cita. El texto de este artículo, norma posterior, resultaría incompatible con lo dispuesto por las leyes anteriores que hubieren autorizado la constitución de fideicomisos. Se produce una antinomia normativa entre las leyes anteriores y el nuevo texto del 66.

No escapa a la Procuraduría que el argumento sobre una posible incongruencia entre el artículo 14 y el 66 de la Ley N° 8131 se funda en la atribución de un contenido del que carece el artículo 14 de cita. Dicho artículo 14 no es una norma autorizativa de la constitución de un fideicomiso. Dicha norma sienta, ante todo, el principio de que la constitución de un fideicomiso requiere una ley especial y que esa ley debe contener determinadas disposiciones en orden a ese fideicomiso. El artículo 14 contiene una prohibición implícita de constituir fideicomisos, la cual sólo cede con autorización de ley expresa. Como se señaló en el dictamen 296-2001 antes citado y se reafirmó en el C-95-2002 de 10 de abril de 2002, dicho numeral niega libertad para constituir fideicomisos en ausencia de una ley expresa, obligando a la Administración a acudir al legislador para que autorice expresamente tal constitución. Establece, además, reglas para el funcionamiento de ese fideicomiso.

El contenido del artículo 14 permite determinar cómo podrían solucionarse futuros problemas de antinomia normativa. Es claro que si en el futuro el legislador, en ejercicio de la potestad legislativa que la Constitución le asigna, decide autorizar a una persona jurídica instrumental para constituir un fideicomiso, la situación tendría que interpretarse de nuevo con los criterios de la hermenéutica jurídica. Por ende, al emitirse una ley que expresamente autorice a una persona jurídica instrumental o incluso a un órgano del Poder Ejecutivo que no cuente con esa personalidad, para administrar recursos acudiendo a la constitución de fideicomisos, la aplicación de los criterios de la hermenéutica jurídica muy probablemente conduciría a sostener que por ser la nueva ley especial y posterior, prevalecería sobre el texto del artículo 66 vigente en este momento.

Como fundamento para modificar el criterio de la Procuraduría, se sostiene que la interpretación realizada no contempla el cumplimiento del fin público señalado en la Ley de Biodiversidad, en la cual se pretendió dar una mayor flexibilidad en el manejo de los recursos naturales presentes en las áreas silvestres protegidas. Se agrega que en caso de que se aplique al SINAC el principio de caja única se estaría violentando el artículo 50 de la Constitución Política y los Tratados internacionales que regulan la materia. Se estaría ante una confrontación de un principio presupuestario (caja única) con el derecho social constitucional (derecho al medio amiente), en la cual debe prevalecer este último. En este orden de ideas, se cita lo dispuesto en el voto N° 4480-94 de 19 de agosto de 1994, 983-95 de 17 de febrero de 1995, 7052-2001 de 17 de julio de 2001 y se hace mención que el párrafo 2 del artículo 50 constitucional autoriza a toda persona para actuar reclamando la defensa del medio ambiente.

Considera el Ministerio que si se le impide al SINAC disponer de los recursos en la forma en que mejor le convenga al país y a los ciudadanos de todo el mundo por cumplir el principio de caja única, se estaría violentando la Constitución y los tratados internacionales que regulan el medio ambiente. La interpretación de la Procuraduría, se sostiene, olvida la importancia y preponderancia constitucional del medio ambiente. La autorización para formalizar contratos de fideicomiso se visualiza como el instrumento jurídico financiero idóneo para alcanzar los fines más sustanciales del Sistema.

La Procuraduría no ha desconocido que el Derecho al Ambiente es un Derecho Fundamental, expresamente protegido en el artículo 50 de la Carta Política. Empero, debe ser claro que la protección de dicho derecho se enmarca dentro del propio ordenamiento constitucional y legal. En ese sentido, el Estado no puede alegar la defensa de dicho Derecho a efecto de vulnerar otras disposiciones constitucionales. Por ello, la Administración debe observar lo dispuesto en el artículo 185 de la Carta Política que, precisamente sienta el principio de caja única. Empero, la interpretación presente en la consulta olvida que este principio tiene su origen en la Constitución y que también ha sido objeto de desarrollo jurisprudencial. Permítasenos, al efecto, las siguientes transcripciones:

"En síntesis, a partir de lo dispuesto en la sentencia N° 4528-99, de las 14:54 horas de 15 de julio de 1999, la tesis que sostiene la Sala en esta materia se puede concretar de la siguiente forma:

b) el principio de caja única, sí tiene rango constitucional y se refiere a la existencia de un solo centro de operaciones con capacidad legal para recibir y pagar en nombre del Estado; (...)". Sala Constitucional, N° 4251-2001 de 15:07 hrs. de 23 de mayo de 2001.

 

En el mismo sentido:

"...ambas normas (de la Ley de DESAF) violan también el principio de caja única, conforme al cual la recaudación y pago de los ingresos debe centralizarse en la Tesorería Nacional, que es el centro de operaciones de todas las oficinas y rentas nacionales; único con facultad legal para pagar a nombre del Estado y recibir los recursos que por cualquier otro motivo deban ingresar a las arcas nacionales (artículo 185 de la Constitución Política). Se deriva entonces de este principio que los ingresos que los órganos del Gobierno Central perciban deben depositarse en la Tesorería Nacional, a quien le corresponde girarlos conforme a los destinos predeterminados en la ley ordinaria, o de acuerdo a las autorizaciones presupuestarias existentes..." Sala Constitucional, resolución N° 4529-99 de 14:57 hrs. del 15 de junio de 1999.

"Sobre el principio de "caja única", el mismo se encuentra consagrado en el artículo 185 de la Constitución Política, el cual le da a la Tesorería Nacional la competencia exclusiva de girar los gastos y recibir los ingresos a nombre del Estado costarricense. La regla anterior impone la necesidad de que todas las rentas dirigidas a financiar gastos del Estado, ingresen a un fondo común, del cual también deberán ser retirados los recursos que financien las diversas erogaciones públicas. En ese sentido, los textos cuestionados hacen eco del mandato constitucional citado, en tanto pretenden la regulación legal de dicho principio: ese es el sentido inequívoco de los artículos 44, 67 párrafo primero y 128 inciso e) del proyecto…". Sala Constitucional, resolución N° 919-99 de 9:15 hrs. de 12 de febrero de 1999:

Precisamente porque la Sala ha utilizado esa denominación, en el dictamen N° C-217-2001 de 3 de agosto de 2001 señalamos que el artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera constituye una norma eco de lo dispuesto constitucionalmente. No hay una innovación en orden a la administración de los recursos del Estado.

Dado el fundamento constitucional del principio de caja única y de que es la Ley de Biodiversidad, no la Constitución, la que ha previsto que uno de los medios para lograr los fines del sistema de conservación es la constitución de fideicomisos, procede recordar que la Carta Política es un sistema y que como tal sus disposiciones deben ser interpretadas en forma armónica y como partes de ese sistema. El Tribunal Constitucional en resolución N° 3194-92 de 16:00 hrs. del 27 de octubre de 1992, sentó reglas en orden a la interpretación constitucional:

"...Ante todo, debe hacer una advertencia de carácter general, la de que la Constitución o, más aún, el derecho de la Constitución constituye una unidad sistemática de valores, principios y normas que, en consecuencia, deben ser interpretados y aplicados no aisladamente sino con criterios y de manera también sistemáticos...".

Más recientemente, la Sala manifestó:

"La Sala ha sido clara en indicar que: a) La Constitución, desde el punto de vista formal, está integrada por un conjunto o complejo normativo, que obliga a que sus disposiciones se interpreten en forma coordinada, como parte de un sistema jurídico totalmente cohesionado; es decir, las normas deben considerarse en su conjunto y no individualmente. ...también la doctrina del Derecho Constitucional observa que al hacer una interpretación del contenido de una norma: "1) debe prevalecer el contenido finalista de la constitución, que es garantizar la libertad y la dignidad humanas; 2) debe ser interpretada con un criterio amplio, liberal y práctico; 3) las palabras de la Constitución deben ser interpretadas en su sentido general y común, a menos que sea claro que el creador de la norma se refirió a un significado técnico-legal; 4) debe ser interpretada como un todo, como un conjunto armónico; 5) Hay que tener en cuenta las situaciones sociales, económicas y políticas que existen al momento de realizarse la interpretación; 6) las excepciones y privilegios deben interpretarse con criterio restrictivo y 7) los actos públicos se presumen constitucionales si mediante la interpretación pueden ser armonizados con la Ley Fundamental". Resolución N° 7730-2000 de 14:47 hrs. del 30 de agosto de 2000.

No puede pretenderse que existe una colisión entre el Derecho al Ambiente y el principio de caja única, que obligue a desaplicar uno de ellos, máxime que ambos tienen ámbitos de regulación diferentes. Distinta conclusión se impondría, repetimos, si fuera la propia Constitución la que estableciera un régimen financiero especial en relación con las actividades administrativas en materia del ambiente. No siendo ello así y dado que los principios presupuestarios se establecen en relación con la actividad financiera del Estado, en general, no puede interpretarse que el respeto al principio de caja única violente el Derecho al Ambiente. En ese mismo sentido, estima la Procuraduría que el deber del Estado de garantizar, defender y preservar el Derecho al Ambiente debe cumplirse con estricto apego a las otras disposiciones constitucionales y legales y, en particular, con aquellas que regulan la administración, uso y disposición de los fondos públicos.

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1-. Dado que el artículo 50 constitucional no establece un régimen especial de administración para los recursos financieros que el Estado destine a la protección del ambiente, dicha administración debe sujetarse a los principios y normas que la Constitución y las leyes establecen en la materia.

2-. El artículo 14 de mérito contiene una prohibición implícita de constitución de fideicomisos, que sólo cede por disposición expresa del legislador. Asimismo, establece una regulación de los elementos mínimos que debe contener dicha regulación y reglas sobre el procedimiento de constitución del fideicomiso.

3-. El SINAC no constituye un ente descentralizado para los efectos del artículo 1 en relación con el 14 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos.

4-. Al estar comprendido el SINAC dentro del concepto "Gobierno" utilizado en el artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera, sus recursos deben ser administrados conforme lo allí dispuesto.

5-. En consecuencia, se reafirma que, en el estado actual del ordenamiento, la administración de los recursos del SINAC por medio de un fideicomiso no se conforma con la obligación de ingresar dichos recursos a la caja única del Estado.

Del señor Ministro, muy atentamente,

 

 

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

 

 

MIRCH/mvc