C-094-96.

13 de junio, 1996.

Licenciado

José Luis Araya Alpízar

Director General de Presupuesto Nacional

Ministerio de Hacienda

Estimado señor:

   Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su atenta nota N.º A.J. 105-95 de 7 de julio de 1995. En dicha misiva se pide a este Despacho un pronunciamiento referido al traslado de puestos pagados por el Presupuesto Nacional, para que sean asumidos por los presupuestos de la Junta Administrativa del Registro Nacional, de la Junta Administrativa de la Dirección General de Correos y Telégrafos y de la Junta Administrativa de la Imprenta Nacional. Es decir, de acuerdo con los términos de su nota y del documento que se adjunta referente al criterio rendido por la Asesoría Jurídica de esa Dirección, al que acudimos con el fin de precisar el punto objeto de la consulta, encontramos que la misma radica en determinar si es o no procedente el traslado de plazas del presupuesto nacional al de dichas Juntas, para para que éstas, de sus propios presupuestos paguen el salario de los puestos de los servidores que laboran en eses dependencias y que son pagados por el Presupuesto Nacional, así como los posibles efectos de los traslados.

   Al respecto me permito manifestarle lo siguiente:

   Inquirir sobre la posibilidad del traslado de plazas del presupuesto nacional al de las referidas juntas, y, por ende, que éstas paguen los salarios correspondientes, significa, en un primer plano, escudriñar en la ley de creación de cada uno de esos órganos colegiados, a efecto de establecer si dentro de los alcances de cada uno de esos instrumentos cabe la posibilidad de que asuman esas obligaciones.

   De la lectura del articulado que compone los distintos instrumentos que les dió vida jurídica a las referidas juntas, se observa la autorización para que éstas contraten servicios y personal especial, todo conforme a los fines asignados por la ley a cada una de ellas. Mientras tanto, nada indica esa legislación acerca de la posibilidad de asumir el pago de salarios por el traslado de plazas que están a cargo del Presupuesto Nacional. Téngase presente que una cosa es la contratación de servicios o de personal especial, no ordinario, por parte de esas Juntas, para la que sí están legalmente facultadas (ver: artículos 8 y 14 de la Ley 5695, artículos 7 y 9 de la Ley N.º 5394 y artículo 9 de la Ley N.º 5870), y otra lo es asumir el costo que significa trasladar a sus presupuestos plazas regulares y salarios a cargo del Presupuesto Nacional. Sobre este particular, y conforme con un estudio integral de cada una de esas leyes, se colige que esa gestión de contratación se encuentra restringida, a pesar de que esas Juntas cuentan con patrimonio propio. En efecto, dicha potestad de contratar, entre otros, servicios, debe ser ejercida dentro de los alcances de las disposiciones antes mencionadas y de los límites correspondientes a los fines asignados a esos entes, razón por la cual les resulta imperativo determinar si la inversión es o no adecuada, o si está o no dentro de las necesidades y prioridades de la entidad. Además, téngase presente que las distintas leyes que regulan la actividad de esas Juntas, al establecer la autorización para contratar servicios, lo hacen partiendo de que se trata de una necesidad motivada en razones de alcanzar un buen funcionamiento o modernización de las instalaciones o del servicio, al punto de establecerse como fuente de los recursos para ese fin la vía del empréstito (ver doctrina de los artículos 8 de la Ley 5696, 7 y 9 de la 5394 y 9 de la 5870). Por lo anterior, resulta cuestionable admitir que entre las facultades de esas Juntas esté la de asumir el pago de plazas que pertenecen al presupuesto nacional. Si esa facultad no la establece la ley, no podría la junta suplirla por su propia decisión. Lo contrario conduciría a violentar el principio de legalidad que rige a la Administración Pública.

   Por otra parte, desde un punto de vista presupuestario, habría también que arribar a la misma conclusión, en razón de que no se está simplemente ante un problema contable, sino, ante un marco de legalidad presupuestaria (principio de legalidad presupuestaria), que es necesario observar en estos casos. Recuérdese que el pago de los salarios de los puestos que actualmente se pagan por el Presupuesto Nacional constituye una obligación económica del Estado, referida a gastos corrientes o administrativos, o como también se les denomina, gastos públicos necesarios u obligatorios. Es decir, existe una obligación a cargo del Estado que deriva de la relación de servicio y los derechos de los servidores, la cual no se suprime por el hecho de que el presupuesto no contemple la partida o que la misma sea insuficiente. Además, debe tomarse en cuenta que se está ante un gasto autorizado legislativamente. Si bien es cierto la autorización presupuestaria del gasto es facultativa, esto no es absoluto cuando se está ante una situación tutelada por el ordenamiento, como lo es la atención de los servicios que se consideran necesarios y la prestación de éstos por los funcionarios. En estos casos, la Administración no es libre para decidir de un momento a otro el suprimir administrativamente la plaza, excepto en los términos legalmente establecidos (art. 47 del Estatuto de Servicio Civil). La Administración puede destacar el realizar ciertos gastos personales (por ejemplo, no efectuando nombramientos) o cuando existen normas que autorizan traslados de funcionarios, procediendo de tal manera, lo que se traduce en la no ejecución de presupuesto. De lo anterior se deduce entonces que la referida obligación del Estado no constituye una actividad discrecional, sino reglada; es decir, no se está ante un problema puramente presupuestario, sino de legalidad, tanto ordinaria como financiera. Nótese que aún ante situaciones en las cuales ha estado de por medio el traslado de plazas de un ministerio a otro, o de un programa a otro, de un mismo título o de títulos diferentes dentro de una misma categoría, se ha acudido a la promulgación de una ley que autorice dicha actuación administrativa. En el caso concreto que ocupa nuestra atención, al estarse ante una cuestión no sólo de legalidad ordinaria sino también financiera, con mucho mayor razón se requiere la correspondiente autorización legislativa.

   Finalmente, desde la óptica de la relación de empleo se hace imperativo mencionar un voto de la Sala Constitucional referido al análisis de la norma 29 incisos a), b) y c) de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario para el año 1990 (N.º 7141 de 13 de diciembre de 1989). En lo que interesa dicha Sala consideró lo siguiente:

" (...). La Sala no lo entiende así, pues si bien una "plaza", esto es, un determinado puesto o cargo público tiene el carácter de presupuestario, en tanto que la costumbre presupuestaria hace que la relación de puestos precisamente esté determinada por la propia Ley de Presupuesto, lo que hace ya a la materia del manejo de esas plazas, su status, la clasificación, etc., deja de tener esencia presupuestaria, para convertirse en materia propia del Servicio Civil, pues de lo que se trata es de la regulación jurídica de la relación de empleo entre el servidor y la administración, no propiamente la ejecución del gasto que implica la existencia de su plaza. De aceptarse la tesis de la Procuraduría no tendría sentido el Estatuto del Servicio Civil, ni la Ley de Salarios de la Administración Pública, ni otras, que precisamente vienen a establecer la normativa porque se rige la relación de empleo del sector público centralizado". (Ver: Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia. Voto N.º 4028-92 de 9:27 hrs. del 22 de diciembre de 1992). (Nota: La tesis de la Procuraduría a que se refiere dicho voto era en el sentido de que la norma en cuestión sí tenía naturaleza presupuestaria porque regulaba traslados de plazas y no podía negarse el carácter presupuestario de la plaza en tanto objeto del gasto).

   Lo que interesa resaltar del mencionado precedente, que es vinculante erga omnes según lo establecido por el artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional, y que tiene implicaciones en el caso consultado, es que en criterio de la Sala el manejo de plazas en el sector público centralizado es materia del Servicio Civil. Lo anterior tiene relevancia para el caso que se analiza en la medida en que se afecten puestos o plazas amparadas al Servicio Civil, ya que como bien se señaló, ello es materia propia de ese Órgano cuyas atribuciones están determinadas por la ley, razón por la cual aspectos de traslados o de supresión de puestos dentro de este ámbito sólo procede en los términos establecidos en el artículo 47 del Estatuto.

   En el mismo sentido, la definición de la situación laboral atinente a los funcionarios que ocupan las plazas en cuestión, constituye también materia de ley (derechos adquiridos, beneficios adicionales de los llamados sobresueldos que les eran reconocidos o que les reconocerán en lo futuro bajo la nueva entidad patronal, clasificación, categoría, etc.), todo en razón de que no es posible alterar en perjuicio del servidor las condiciones de trabajo (remuneración, categoría, jornada, etc.).

CONCLUSION:

   Con fundamento en lo expuesto, este Despacho es del criterio de que para que sea jurídicamente válido que las Juntas Administrativas del Registro Nacional, de la Dirección General de Correos y Telégrafos y de la Imprenta Nacional asuman las plazas y obligaciones correspondientes al Poder Ejecutivo (pago de los salarios de los puestos que actualmente son pagados por el Presupuesto Nacional), se requiere autorización legislativa.

   Al resultar negativa la respuesta del punto consultado, deviene innecesaria cualquier referencia a los posibles efectos de los traslados.

Atentamente,

Lic. German Luis Romero Calderón

PROCURADOR DE RELACIONES DE SERVICIO

SECCION II.

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