O.J.-122-2003

San José, 23 de julio del 2003.

 

 

Licenciada

Sonia Mata Valle

Jefa de Área de la Comisión Permanente de Asuntos Sociales

Asamblea Legislativa

S. O.

 

 

Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio número CPAS-14718-03 de fecha 1º de julio del 2002, por medio del cual se solicita el criterio de la Procuraduría General con respecto al Proyecto de "Ley para derogar las pensiones especiales a los Expresidentes", tramitado bajo el expediente legislativo Nº 14.718 y publicado en La Gaceta Nº 104 de 31 de mayo del mismo año.

Sobre el particular, me permito manifestarle lo siguiente:

I.- Consideraciones previas.

De previo a emitir nuestra opinión técnico-jurídica sobre el Proyecto de Ley consultado, resulta conveniente indicar que la Procuraduría General de la República, desde su creación, ha tenido a su cargo dos funciones esenciales: la función consultiva y la defensa del Estado en juicio. Respecto de la función consultiva se ha dicho que es una labor de asesoría a los órganos activos, preparando la acción de éstos, facilitándoles elementos de juicio que sirvan de base para la correcta formación de la voluntad del órgano llamado a actuar.

En ese sentido, el objeto de toda consulta es obtener una opinión previa a la toma de decisiones por parte de la autoridad competente. Al consultar, el órgano competente pretende que se le oriente, aclare o determine, sobre la decisión a tomar y las posibles consecuencias jurídicas.

Tal y como lo hemos indicado en distintas oportunidades, la Procuraduría despliega su función consultiva respecto de la Administración Pública. Sobre el particular, el artículo 4º, párrafo primero, de nuestra Ley Orgánica, dispone:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico-jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva".

De la norma transcrita se desprende claramente que la Procuraduría emite un dictamen a petición de un órgano de la Administración Pública. A los dictámenes así solicitados, la ley atribuye efectos particulares, que exceden los típicos de los actos de administración consultiva. Sobre el particular señala el artículo 2º de la supracitada ley:

"Los dictámenes y pronunciamientos de la Procuraduría General constituyen jurisprudencia administrativa, y son de acatamiento obligatorio para la Administración Pública".

Ahora bien, pese a que la Asamblea Legislativa no integra orgánicamente la Administración Pública, este Despacho ha estimado que en consideración a la investidura de los diputados, y como una forma de colaboración con la Asamblea Legislativa, emitimos nuestro criterio sobre el referido proyecto de ley, mediante la emisión de una opinión jurídica y no por vía de un dictamen vinculante y obligatorio.

De previo a referirnos a su petición, cabe recordar que la audiencia conferida a la Procuraduría General no está dentro de los supuestos que establece el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa (consulta al Tribunal Supremo de Elecciones, Universidad de Costa Rica, Poder Judicial o instituciones autónomas), aparte de que la aplicación de dicho numeral tiene lugar, no cuando el proyecto está en estudio en la Comisión Permanente, sino cuando ya hubiere pasado a conocimiento del Plenario legislativo, en trámite de Primer Debate. Por esas razones, estimamos el plazo de ocho días hábiles allí previsto no le resulta aplicable a este Órgano Superior Consultivo.

En todo caso, ofrecemos las disculpas del caso por la demora en la emisión del criterio solicitado, todo justificado por el volumen de trabajo que maneja este Despacho.

  II.- Breve reseña histórico-normativa del régimen de pensiones de los exPresidentes de la República.

Como antecedente jurídico-normativo del reconocimiento de pensiones especiales a los exPresidentes de la República, podemos encontrar la Ley Nº 313 de 23 de agosto de 1939, denominada "Ley de Pensiones para exPresidentes", la que otorgaba dicho beneficio a quienes llegasen a ocupar constitucionalmente la Primera Magistratura, y fallecidos éstos, a sus viudas, por un monto mensual de ¢500,oo, no sujeto a mermas ni deducciones de ninguna naturaleza.

Posteriormente, el citado monto de pensión asignable se incrementó en varias oportunidades; por ejemplo, mediante la Ley Nº 259 de 2 de noviembre de 1948 se aumentó a ¢1.000,oo y por Ley Nº 1124 de 20 de diciembre de 1949, fue no sujeta a revalidaciones. Luego por Ley Nº 2264 de 24 de noviembre de 1958 se acrecentó a ¢3.000,oo mensuales.

Igual ocurrió con la Ley Nº 5510 de 19 de abril de 1974, denominada Ley de Pensiones ex-Presidentes, beneméritos y símbolos nacionales, por la que se incrementó dicha pensión a ¢5.000,oo mensuales. Sin embargo, interesa advertir que con esta última normativa se amplió la cobertura de dicho beneficio, pues ya no sólo amparaba a los exPresidentes de la República que hubieren sido elegidos constitucionalmente, sino también al exVicepresidente de la República que hubiere reemplazado en ausencia absoluta al Presidente de la República, y que hubiese ocupado el cargo por más de medio período. Similar previsión se hizo con la Ley Nº 6413 de 5 de mayo de 1980, que también incrementó el monto de la pensión asignable a ¢15.000,oo mensuales.

No podemos obviar que a través del artículo 9º, norma quincuagésima de la Ley de Presupuesto Ordinario y Extraordinario para 1979 –Nº 6305 de 21 de diciembre de 1978-, se adicionó el artículo 1º de la citada Ley 313, a efecto de incluir como beneficiarias de una pensión igual a la de las viudas de los exPresidentes o exVicepresidentes de la República, a aquellas personas que hubieran tenido la condición de Primera Dama. Situación que vino a ser ratificada por las Leyes de Presupuesto para 1981 –Nº 6542 de 22 de diciembre de 1981-, artículo 9º, norma 49, y para 1982 –Nº 6700 de 23 de diciembre de 1981, artículo 9º, norma 48 (Las dos últimas normas atípicas fueron anulados por resolución de la Sala Constitucional Nº 2136 de las 14:00 horas del 23 de octubre de 1991).

Con la Ley Nº 7302 de 8 de julio de 1992, denominada " Creación del régimen general de pensiones con cargo al presupuesto nacional, de otros regímenes especiales y reforma a la ley Nº 7092, de 21 de abril de 1988 y sus reformas, Ley del impuesto sobre la renta", Ley Nº 7302, de 8 de julio de 1992, conocida como "Ley Marco de Pensiones", que vino a unificar los requisitos para jubilarse por cualquiera de los regímenes especiales de pensiones del Estado –salvo los del Poder Judicial y del magisterio Nacional-, se previó un Capítulo III, denominado "Del Régimen de Pensiones de los exPresidentes de la República", que vino a derogar las disposiciones específicas previstas por la Ley Nº 313 y sus reformas. Dicho Capítulo dispone lo siguiente:

"Capítulo III

DEL REGIMEN DE PENSIONES DE LOS EXPRESIDENTES DE LA REPUBLICA

ARTICULO 16.- Los Expresidentes de la República que hubiesen sido electos constitucionalmente, tendrán derecho a disfrutar de una pensión mensual igual al ingreso de un diputado (dietas y gastos de representación), a partir del mes inmediato siguiente a la finalización del período presidencial correspondiente. Estas pensiones estarán a cargo del Presupuesto Nacional y serán tramitadas de oficio por el Departamento Nacional de Pensiones del Ministerio de Trabajo y Seguridad Social.

ARTICULO 17.- Las pensiones de los Expresidentes de la República se reajustarán, cuando se reajuste el salario de los Diputados.

ARTICULO 18.- En el momento de su fallecimiento, tendrán derecho a un setenta y cinco por ciento (75%) del monto de la pensión, los causahabientes que establece el Reglamento del Régimen de Invalidez, Vejez y Muerte administrado por la Caja Costarricense de Seguro Social y en las mismas condiciones consignadas en él."

Sobra decir que éstas son las previsiones normativas que se pretenden derogar con el Proyecto de Ley en consulta.

III.- El proyecto de Ley consultado.

El proyecto de "Ley para derogar las pensiones especiales a los Expresidentes", tramitado bajo el expediente legislativo Nº 14.718 y publicado en La Gaceta Nº 104 de 31 de mayo del mismo año, se compone de un artículo único, cuyo contenido es el siguiente:

"Artículo único.- Derógase el Capítulo III, del Régimen de Pensiones de los Expresidentes de la República de la ley "Creación del régimen general de pensiones con cargo al presupuesto nacional, de otros regímenes especiales y reforma a la ley Nº 7092, de 21 de abril de 1988 y sus reformas, Ley del impuesto sobre la renta", Ley Nº 7302, de 8 de julio de 1992.

Rige a partir de su publicación."

De seguido, procederemos a emitir nuestro criterio, no vinculante, sobre el Proyecto de Ley consultado, en punto a aquellos aspectos que consideramos relevantes y necesarios de comentar.

IV.- Observaciones generales.

Indudablemente la ley es un acto político, cuya emisión le compete exclusivamente a los diputados como representantes de la soberanía popular (artículo 105 constitucional); quienes de acuerdo con su ideología, sus compromisos políticos y sociales, con su promulgación buscan satisfacer una necesidad social imperiosa o un interés público imperativo (Al respecto véanse las sentencias Nºs 3550-92, 6273-96, 4205-96 y 4857-96, de la Sala Constitucional). Por ello, siempre hemos reconocido que la Asamblea Legislativa, en el ejercicio de su potestad legislativa, goza de una discrecionalidad amplia –pero no absoluta, pues está sometida a la Constitución y tratados internacionales- que le permite adoptar, dentro del ámbito constitucional, la decisión que estime más adecuada para regular determinados aspectos y contribuir así a plasmar, a través de la ley, una determinada concepción político, social y económica sobre los fenómenos, de distinta naturaleza, que enfrenta el Estado.

Así las cosas, por ser la creación de la ley una decisión eminentemente política, ninguna autoridad –ni siquiera este Órgano Superior Consultivo-, puede examinar, a partir de criterios políticos, la valoración política que el legislador intente plasmar o plasme en la ley. En consecuencia, si el legislador considera que ante la crisis fiscal que afronta el país, el reconocimiento de una pensión a los exPresidentes de la República resulta ser un privilegio contrario a nuestro sistema democrático de gobierno, esa es una valoración estrictamente política que no nos concierne discutir ni cuestionar; a fin de cuentas, la aprobación o no del presente proyecto de ley, es un asunto de política legislativa.

En todo caso, no puede desconocer el legislador que el otorgamiento de pensiones a los exPresidentes de la República, al igual que en otros países, tiene por objeto garantizar que éstos, una vez que hayan cesado del cargo, puedan atender sus necesidades personales y políticas con la dignidad y el decoro que corresponden a las altas funciones ejercidas; y con el fin de establecer también, en el caso de que se produzca su traspaso, unas medidas de protección de los familiares más próximos.

Para este Órgano Asesor la finalidad apuntada, así como la alta investidura del cargo ejercido, son motivo suficiente para justificar que tales prestaciones económicas a favor de los exPresidentes de la República, no podrían de ningún modo considerarse como privilegios discriminatorios, irrazonables y desproporcionados.

Por otro lado, estimamos que aquella discrecionalidad legislativa sobre la materia, no puede desconocer el derecho subjetivo que pudieran haber consolidado ciertas personas respecto a la mencionada pensión especial, ya sean éstas los beneficiarios originarios (exPresidentes) o sus sobrevivientes.

Si bien los regímenes de pensiones -como el de exPresidentes-, están regulados mediante ley formal y material, la cual puede ser modificada e incluso derogada en virtud de otra ley posterior(En este sentido, véanse entre otras, las sentencias número 1341-93, de las 10:30 horas del 29 de marzo de 1993, 3063-95 de las 15:30 horas del 13 de junio de 1995, 2379-96 de 11:06 horas del 17 de mayo de 1996 y 6134-98 de 26 de agosto de 1998, todas de la Sala Constitucional), lo cierto es que ante esa innegable y necesaria mutabilidad del ordenamiento jurídico, las nuevas medidas que adopte el legislador no pueden ser arbitrarias y mucho menos lesivas de los derechos adquiridos, respecto de aquellas personas que lograron cumplir las condiciones de hecho previstas por la ley vigente, y que actualmente estén disfrutando de las prestaciones económicas que otorgaron dichas normas (artículo 34 de la Constitución Política).

En efecto, al tratar el tema de los derechos adquiridos en materia de pensiones, frente a la mutabilidad del ordenamiento jurídico, la Sala Constitucional ha sido contundente en su jurisprudencia al afirmar, entre otras cosas, lo siguiente:

"En cuanto al goce efectivo del mismo (refiriéndose al derecho a la pensión), es un derecho que no puede limitarse, condicionarse o suprimirse en forma irracional en modo alguno, cuando se ha adquirido el derecho como tal, constituyéndose así en un derecho absoluto de disfrute". (Resolución número 6124-93 de las 14:30 horas del 23 de noviembre de 1993) (Lo puesto entre paréntesis no es del original).

"El derecho concreto a gozar de la jubilación es aquél que tradicionalmente se ha utilizado como ejemplo para explicar el concepto de derecho adquirido. En esos mismos términos siempre se consideró que nacía en el momento en que el trabajador cumplía los requisitos exigidos por la ley vigente en ese momento para acceder al beneficio jubilatorio." (Resolución Nº 6491-98 de 9:45 horas del 10 de setiembre de 1998).

Por último y más recientemente, el Tribunal Constitucional, en lo que interesa, indicó lo siguiente:

"Resulta importante indicar, además, que el legislador en el ejercicio de sus potestades constitucionales puede variar la legislación, en tanto respete los derechos adquiridos y las situaciones jurídicas consolidadas, como lo indica el artículo 34 constitucional". (Resolución Nº 5236-99 de las 14:00 horas del 7 de julio de 1999).

Por último, importa señalar que frente a la mutabilidad de los sistemas de jubilaciones y pensiones, en franco resguardo de eventuales derechos adquiridos –derechos económicos-, más que de "situaciones jurídicas consolidadas" –que la doctrina suele circunscribir a situaciones jurídicas derivadas de contratos propiamente-, y con estricto apego a los principios constitucionales de seguridad jurídica e irretroactividad (Artículos 11 y 34 constitucionales), la Sala Constitucional ha sostenido reiteradamente, que para proteger al eventual beneficiario de un determinado régimen de jubilación o pensión, de cambios repentinos que pueden agravar los requisitos específicos necesarios para obtener el reconocimiento concreto de la prestación efectiva, cuando le faltan al interesado pocos meses para adquirir el beneficio concreto, es suficiente el plazo de los 18 meses posteriores a la reforma, para que las modificaciones de las condiciones específicas no puedan afectar al administrado.

Al respecto, la Sala Constitucional, mediante Voto Consultivo N0. 846-92 de las 13:30 horas del 27 de marzo de 1992, refiriéndose al entonces proyecto de ley de creación del Régimen General de Pensiones con Cargo del Presupuesto Nacional, dispuso – ente otras cosas –que: "- en sus artículos transitorios – reconoce la conservación de la situación jubilatoria de los servidores que hubieran cumplido los requisitos para gozar del beneficio, y además lo extiende a los que pertenezcan o hayan pertenecido a los regímenes excluidos para adquirirlo, en un lapso de dieciocho meses, al cual parece razonablemente suficiente para garantizar cualesquiera eventuales derechos de buena fe". Con lo cual la Sala considera que no sólo se garantiza el derecho de aquéllos que, al entrar en vigencia la Ley General de Pensiones tuvieran cumplidos los requisitos para jubilarse o pensionarse al amparo de la legislación que se pretende modificar, sino que lo extiende a los que se ubiquen en una edad cercana que les permitiría hacerlo (18 meses posteriores a la reforma), ello siempre y cuando se haya cumplido con los supuestos de hecho que dichas normas otorgaban, a pesar de su derogatoria (Véase también el Voto N0. 5476-93 de 18:03 horas del 27 de octubre de 1993 de esa misma Sala).

Todo lo expuesto lleva a concluir a este Órgano Asesor, a través de esta Opinión Jurídica que carece de efectos vinculantes, que si el legislador opta por derogar el Régimen de Pensiones de los exPresidentes, deberá no sólo respetar, sino preservar los "derechos adquiridos" de aquellas personas que lograron cumplir las condiciones de hecho previstas por la ley vigente, y que actualmente estén disfrutando de las prestaciones económicas de aquel régimen, sean éstas los beneficiarios originarios (exPresidentes) o sus sobrevivientes. E igualmente deberá de dar un período de transitoriedad -que no podrá ser menor de 18 meses-, para garantizar el derecho de aquéllos que, con posterioridad a la entrada en vigencia la norma derogatoria, pudieran reunir los requisitos para pensionarse al amparo de la legislación que se pretende modificar.

De esta manera dejamos evacuada la audiencia conferida.

Sin otro en particular, se despide de usted muy atentamente,

MSc. Luis Guillermo Bonilla Herrera

PROCURADOR

LGBH/pg

 1 En Costa Rica el costo de las pensiones para todos los expresidentes de la República con vida y también para algunas exprimeras damas, asciende a ¢1.115.208 anuales (http://www.nacion.co.cr/ln_ee/2003/junio/26/pais2.html); sobre número de beneficiarios a 1999, véase (http://www.mideplan.go.cr/sides/social/07-09.htm). Mientras que en México, por ejemplo, cinco ex Presidentes en conjunto tienen derecho a percibir una cantidad cercana a 260 millones de pesos (26 millones de dólares) por año, por concepto de pensión. http://www.geocities.com/dipublico/expresidentes.htm; http://www.unam.mx/cgibin/Foros/abril2002/config.pl?read=299