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Texto Dictamen 215
 
  Dictamen : 215 del 17/07/2003   

San José, 17 de julio de 2003
C-215-2003
 
Ingeniero
Dagoberto Venegas Porras
Alcalde
Municipalidad de Esparza
S. D.
 
Estimado señor:
 
Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto a.í., nos referimos a la nota enviada a este despacho el 3 de octubre de 2002, así como al oficio número SM. 927-2002, de 25 de setiembre del mismo año, en la cual se transcribe el acuerdo del Concejo Municipal adoptado en la sesión ordinaria número 20, artículo 6, de fecha 16 de setiembre del mismo año, que siguiendo la recomendación de la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa dispuso consultarnos:
"…si los siguientes fundamentos definen claramente de principio a fin los límites de Esparza con San Ramón en el sector noreste de nuestro Cantón, sustentados en la legislación vigente:
  1. El Decreto XXXIX de 1851.
  2. La Legua Arrendada por el cantón de Esparza a la Municipalidad de San Mateo en Jurisdicción de Esparza en 1878.
  3. El denuncio de tierras del Sr. Julián Acosta.
  4. Nota de la Comisión Nacional de División Territorial del 17/09/1991 CT-044-91 del Sr. Alejandro Chaves Ovares, Oficial Mayor del Ministerio de Gobernación y Policía y Presidente del Comité Técnico CNDTA, dirigida al Sr. Luis Fishman Zonzinsky, Ministro de Gobernación y Seguridad Público del período 1990-1994".
I.- Antecedentes
Cumpliendo con la prevención que hiciera esta Procuraduría mediante oficio AAA-626-2002, de 30 de octubre de 2002, el licenciado Fernando Varela Zúñiga, alcalde municipal a. í. envió el 15 de noviembre del mismo año, el criterio de la asesoría legal, suscrito por el licenciado Rodolfo Alfaro Morera (1).
Asimismo, en atención a las atribuciones encomendadas por las leyes número 59 de 4 de julio de 1944 y 4366 de 19 de agosto de 1969, este despacho confirió audiencia sobre la consulta formulada, al Instituto Geográfico Nacional (Oficio número AAA-629-2002, de 30 de octubre de 2002). El licenciado Luis Alberto Wong, jefe del departamento de División Territorial y Nomenclatura, por medio del oficio número 2003077, de 27 de mayo de 2003, indicó:
"El límite de hecho adoptado por este Instituto entre el cantón de Esparza y San Ramón, específicamente en el sector comprendido entre la naciente del río Jesús María y la Quebrada Chorro, es el recomendado por la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa en el proyecto de Ley 10724. Lo anterior debido a que los límites descritos en el artículo (sic) 4 y 5 del decreto 39 de 1851 son muy generales y no se pueden definir en la cartografía actual.
El proyecto de Ley 14892 no es avalado por este Instituto debido a que se da una variación de límites con respecto al proyecto de Ley 10724 y que no es propuesto ni analizado por la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa.
Este caso actualmente está en estudio por la Comisión Nacional de División Territorial y su Comité Técnico, creados mediante la Ley 4366 y el Decreto Ejecutivo 15799-G (sic)".
Por otra parte, se agrega el oficio número SM.862-2002 de 28 de agosto de 2002, donde se transcribe el informe emitido por la "Comisión sobre la situación de los limites entre Esparza y San Ramón".
 
II.- Sobre lo consultado
 
La municipalidad de Esparza, solicita a la Procuraduría que determine de acuerdo a varios "fundamentos (…) sustentados en la legislación vigente", si los límites entre ese cantón y el de San Ramón se encuentran adecuadamente definidos, especialmente el sector noroeste de la línea divisoria. Es decir, que lo que interesa es que este despacho indique si los límites descritos en el decreto N° 39 de 6 de noviembre de 1851, pueden ubicarse y proyectarse en la cartografía actual.
 
III.- Sobre el fondo
 
La Ley de División Territorial Administrativa, número 4366 de 19 de agosto de 1969, crea la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa, la cual está integrada por el Ministro de Gobernación y los directores del Instituto Geográfico Nacional y de la Dirección General de Estadística y Censos. Dentro de las funciones atribuidas a dicha Comisión, figuran la de brindar asesoramiento a los Poderes Públicos en asuntos de división territorial administrativa; dar su criterio respecto a la creación de nuevas provincias, cantones o distritos, así como evacuar solicitudes cuando se presenten problemas limítrofes entre estos (artículos 1, 6, 7, 9, 12, 13, 14 y 15). Años después, mediante decreto número 15779-G, de 15 de octubre de 1984, se constituyó el Comité Técnico (adscrito a la Comisión), con el propósito de que éste "estudie y proponga las soluciones tendientes a lograr un mejoramiento sistemático de la administración territorial del país" (artículo 1° del citado decreto).
Precisamente, en este marco legal, se encuentran definidos, tanto los procedimientos para la creación de provincias, cantones y distritos, como para la resolución de conflictos limítrofes entre ellos. Al respecto, dispone la ley de División Territorial Administrativa:
"Artículo 5º.- Sólo por ley podrán ser alterados los límites de las provincias.
Las discusiones que puedan existir actualmente entre las provincias, respecto de sus límites, sólo podrán ser decididas por ley, en la forma que indica el artículo siguiente.
Artículo 6º.- Si hubiere disconformidad en las líneas pretendidas por las provincias confinantes, el Ministerio de Gobernación someterá el problema a estudio del Instituto Geográfico Nacional.
El informe del Instituto pasará al conocimiento de la Comisión Nacional de División territorial y con base en lo decidido por ésta, el Ministro presentará una exposición a la Asamblea Legislativa y un proyecto de ley, en el cual propondrá las líneas que a juicio del Ejecutivo, fueren más convenientes.
La Asamblea Legislativa, con vista de todos los atestados del caso, señalará definitivamente la línea divisoria de las provincias.
Artículo 11.- Sólo por ley podrán ser alterados los límites de los cantones. Las discusiones que puedan haber en la actualidad entre los cantones, respecto a sus límites, sólo podrán ser resueltas por una ley, en la forma que indica el artículo siguiente.
Artículo 12.- Las municipalidades respectivas manifestarán dentro de seis meses del planteamiento de una controversia, al Gobernador de su provincia, cuáles son los límites que reconoce o pretende el cantón.
El Gobernador de la provincia, junto con los informes a que se refiere el párrafo anterior, pasará dentro de un año a más tardar, al Ministerio de Gobernación, nota de los límites que reclama cada cantón de su jurisdicción y le manifestará su criterio acerca de ellos.
Si hubiere disconformidad en las líneas pretendidas por cantones confinantes, el Ministerio de Gobernación someterá el caso a estudio de la Comisión Nacional de División Territorial Administrativa.
El Ministro de Gobernación presentará a la Asamblea Legislativa una exposición sobre cada caso, con base en el estudio de la Comisión Nacional de División Territorial, y un proyecto de ley, en el cual propondrá la línea que, a juicio de dicha Comisión, fuere más equitativa o conveniente.
Los límites de provincias o de otros cantones que hayan sido fijados por ley, deberán respetarse, tanto por el Poder Ejecutivo, como por la Comisión.
La Asamblea Legislativa, con vista de todos los atestados y resoluciones anteriores, señalará definitivamente la línea divisoria de los cantones".
De lo expuesto se desprende, que tal y como lo ha señalado la Sala Constitucional "…le corresponde a la Asamblea Legislativa, por mandato constitucional, decidir sobre la mejor división territorial administrativa y segundo, que la división del territorio es administrativa; y por lo tanto, no corresponde a un derecho originario de las comunidades a la autodeterminación política…" (2).
Si bien esta dependencia reconoce la importancia de una correcta y clara delimitación fronteriza entre las diferentes unidades administrativas existentes en el país (provincias, cantones y distritos) (3), también es claro que su constitución es materia reservada a la ley. En orden a lo anterior, hemos señalado:
"1) El cantón, unidad geográfica de subdivisión del suelo nacional, es el asiento de la Municipalidad. (4)
2) A más de su importancia representativa para el ejercicio de derechos políticos por los munícipes en la designación de regidores o síndicos (ver Código Electoral, artículos 98 y 104), definir los contornos de un cantón equivale a fijar el ámbito espacial donde la Municipalidad en él constituida puede desplegar legítimamente sus funciones y gestionar o promover los servicios e intereses locales; facultades omnicomprensivas del progreso y bienestar de la colectividad, administración del dominio público que cae bajo la órbita local, ejercicio del poder de policía, conservación de caminos vecinales, alumbrado, ornato público, regulación urbanística, etc.
En otros términos, un requisito condicionante de validez en la actuación de la Municipalidad es que tenga lugar dentro de la circunscripción precisa de su cantón.
3) En virtud de que la delimitación de un cantón envuelve el alcance territorial de las potestades públicas del respectivo municipio, con exclusión de los ayuntamientos circunvecinos, también autónomos, la misma sólo puede darse por ley.
4) Como la decisión de las disputas de límites cantonales es materia reservada a la Ley, esta Dependencia está impedida para solucionarla". (Dictamen número C-098-93 de 20 de julio de 1993).
En el sentido anterior, no se puede determinar los límites entre cantones a partir de elementos no contenidos en una ley, como lo serían actos jurídicos referidos a un arriendo de tierras o los denuncios de un particular o una nota enviada por la Comisión Nacional de División Territorial al Ministro de Gobernación y Seguridad Pública del momento, pues como se ha visto, en esta materia impera el principio de reserva de ley. Tales elementos podrían servir para interpretar las disposiciones normativas con rango de ley que establezcan los límites, junto con criterios técnicos, cuando lo dispuesto es oscuro o poco claro, pero no se puede a partir de ellos, solventar lo que la ley no establece, como el caso nos ocupa.
No obstante, este asunto no se relaciona con la interpretación de los artículos 4 y 5 del decreto número 39 (5) sino más bien con su definición en la cartografía actual. Es decir, que aquí el problema es la falta de una descripción actualizada de los límites que separan a dos cantones, pertenecientes –además- a dos provincias distintas. Por consiguiente, no es una cuestión que este órgano pueda corregir mediante un dictamen vinculante, sino que se trata de una "disconformidad" que se subsana con la promulgación de una ley (artículos 5, 6, 11 y 12, Ley 4366) que precise mejor los límites. En todo caso, la determinación de los puntos que definen la colindancia entre las unidades territoriales, es una función que, por su naturaleza técnica y no jurídica, le corresponde al IGN. (6). Así lo hizo ver la Procuraduría, en un dictamen vinculante previo:
"…es importante señalar que la consulta persigue un criterio técnico-geográfico por parte de esta Procuraduría, el cual no es acorde con la naturaleza jurídica de éste órgano superior consultivo, técnico-jurídico, de la Administración Pública. Cabría la intervención de la Procuraduría, en el caso de que se estuviera ante la hipótesis de un conflicto en la interpretación de normas, de manera que fuera necesario dilucidar su real y verdadero sentido a la luz de los artículos 10 del Código Civil y de la Ley General de la Administración Pública". (Dictamen número C-011-2000, de 26 de enero de 2000).
Así las cosas, es claro que el decreto número 39, al no haber sido reformado o derogado por una ley posterior, se encuentra vigente y es de aplicación obligatoria en la circunscripción territorial que comprende. Ahora bien, si efectivamente se considera que los límites allí descritos requieren ser revisados y actualizados, lo procedente es que sea la Asamblea Legislativa la que decrete su fijación "con toda minuciosidad", de conformidad con lo dispuesto en los artículos 121 inciso 1) y 168 de la Constitución Política, y 11 y 12 de la ley 4366.
Resta aclarar que no tiene ningún fundamento legal "adoptar de hecho" los límites descritos en el proyecto de ley número 10724 (7), como al parecer lo ha venido haciendo el IGN (oficio número 2003077). En ese sentido, se reitera que los conflictos limítrofes entre las unidades territoriales, se resuelven aplicando el procedimiento legalmente establecido.
 
IV.- Conclusiones
  1. La normativa vigente y aplicable a los cantones de Esparza y San Ramón en cuanto a división territorial, es el decreto 39 de noviembre de 1851.
  2. La Comisión Nacional de División Territorial Administrativa, en ejercicio de las facultades otorgadas en la ley número 4366 de las 19 de agosto de 1969, es la encargada de asesorar en asuntos que involucren de división territorial administrativa.
  3. Los límites entre cantones y provincias deben ser definidos por ley, y no es posible solventar lo que la ley no define a partir de información no contenida en una norma con rango de ley.
  4. Corresponde a la Asamblea Legislativa, por medio de una ley, definir y precisar los límites entre los cantones de Esparza y San Ramón.
De usted, con toda consideración,
 
 
Dr. Julio Jurado Fernández                      Licda. Gloria Solano Martínez
Procurador Adjunto                                Abogada de Procuraduría
 
 
C.i.
Lic. Eduardo Bedoya Benítez
Director Instituto Geográfico Nacional
Lic. Luis Alberto Wong
Jefe Departamento División Territorial y Nomenclatura
 
(1) Una copia de ese mismo oficio se encuentra agregado al expediente legislativo número 14892 (visible a folios 36 y siguientes), el cual se encuentra en estudio en la Comisión de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa.
(2) Sentencia número 2009-95 de las diez horas treinta minutos del veintiuno de abril de l995
(3)Respecto a la colindancia entre distritos, el artículo 14 de la ley 4366, señala que "los límites que fije el Ejecutivo a los distritos de un cantón, confinantes con distritos de otro cantón, no serán tenidos por definidos, mientras una ley no señale la línea divisoria entre los cantones".
(4) El Código Municipal, número 7794 de 30 abril de 1998, dispone:
Artículo 1°.- El Municipio está constituido por el conjunto de vecinos residentes en un mismo cantón, que promueven y administran sus propios intereses por medio del gobierno municipal
Artículo 3°.- La jurisdicción territorial de la municipalidad es el cantón respectivo, cuya cabecera es la sede del gobierno municipal.
El gobierno y la administración de los intereses y servicios cantonales estarán a cargo del gobierno municipal.
(5) Artículo 4.- Los límites del Cantón se extienden hasta el río de Jesús María a la parte oriental, y a la occidental hasta el de Chomes.
Artículo 5.- El Distrito de Esparza tiene por límites con el de Puntarenas el río de la Barranca.
(6) Según el oficio número 2003077, citado supra, este caso se encuentra actualmente en estudio en la Comisión Nacional de División Territorial y el Comité Técnico.
(7) Se denomina: "Ley para el establecimiento del límite entre las provincias de Alajuela y Puntarenas", y fue publicado en La Gaceta 226 de 28 de noviembre de 1988