Estimada señora:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N° STAP-1014-2003 de 11 de julio último, por medio del cual consulta si la Ley N° 8131, Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos, prevalece respecto de las leyes orgánicas de las instituciones y empresas públicas creadas antes de la vigencia de la citada ley. La duda se presenta porque la Ley N° 8131 no contiene una derogación expresa o explícita que indique con certeza si esas entidades públicas forman parte del ámbito de la Autoridad Presupuestaria.

Adjunto Ud. el criterio de la Asesoría Legal, oficio AJ-428-03 de 10 de julio anterior. Es criterio de la Asesoría que las instituciones y empresas públicas creadas antes de la vigencia de la Ley N° 8131, cuyas leyes orgánicas las hubieran excluido del ámbito de la Autoridad Presupuestaria, quedan sujetas a los límites presupuestarios, incluidos los referentes a salario, empleo, endeudamiento e inversiones. Ello en aplicación del dictamen N° C-055-84 de 2 de febrero de 1984 de la Procuraduría.

Se consulta si la Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos prevalece respecto de las leyes orgánicas de las instituciones y empresas públicas creadas antes de la vigencia de la citada Ley. Del criterio legal que se adjunta se desprende que la consulta está especialmente dirigida a determinar la aplicación de la Autoridad Presupuestaria a diversos entes y órganos que fueron excluidos de la competencia de dicho Organo con  anterioridad a la emisión de la Ley N° 8131.

En primer término, debe señalarse que la Ley de Administración Financiera no tiene un ámbito de aplicación uniforme. De su propio texto se deriva que dicha ley no se aplica a todos los entes y órganos que manejan y administran fondos públicos y que, en todo caso, sus disposiciones no se aplican indistintamente a los organismos a quienes sí les resulta aplicable. Debe recordarse, ante todo, que un número importante de artículos de la Ley está dirigido a normar la administración financiera de la Administración Central. Por consiguiente, esas disposiciones no resultan aplicables a la Administración Descentralizada ni a las empresas públicas, aun cuando expresamente no se indique tal circunstancia. Luego, otras normas explícitamente excluyen su aplicación a determinados entes u órganos. Por ejemplo, el artículo 1ª indica que la Ley sólo se aplica a los bancos públicos en lo relativo a la aprobación de sus presupuestos y lo dispuesto en los artículos 57 y 94 y el régimen de responsabilidad del Título X. En lo que se refiere a la Caja Costarricense de Seguro Social, las municipalidades y universidades se dispone la aplicación de los Títulos II y X de la Ley y en cuanto al deber de proporcionar al Ministerio de Hacienda la información que éste requiera. Otras disposiciones de la Ley no les resultan aplicables. Se considera, al efecto, que una aplicación de la ley podría ser contraría a la amplia autonomía que la Constitución garantiza a esos entes. De modo que la circunstancia de que una determinada entidad se encuentre dentro del ámbito de aplicación de la Ley no determina, per se, la sujeción a todas las disposiciones contenidas en la Ley. Por el contrario, debe estarse a los supuestos de aplicación previstos por el propio legislador. Este es el caso de las directrices formuladas por la Autoridad Presupuestaria y, por ende, respecto de la competencia de ese Organo. En ese sentido, el artículo 21 de la Ley dispone en lo que aquí interesa:

1. Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan".

Dichas disposiciones implican que las normas relativas a la Autoridad Presupuestaria no resultan aplicables a las municipalidades, universidades públicas, bancos públicos y a la Caja Costarricense de Seguro Social; así como a los entes públicos representativos de sectores productivos, sea los entes públicos no estatales financiados por aportes no tributarios de los sectores que los integran. Fuera de esos supuestos expresamente señalados por el legislador, la pretensión de la Ley N° 8131 es la de que los artículos relativos a la Autoridad Presupuestaria se apliquen a los órganos de los incisos a y b) y a los entes (tanto los descentralizados como las empresas públicas) comprendidos en el inciso c), ambos del artículo 1 de la Ley 8131. Por consiguiente, en principio, las disposiciones referidas a la Autoridad Presupuestaria se aplican a las distintas empresas públicas, independientemente de su forma de organización. Para que dicha aplicación no se realice tiene que existir una norma legal que expresamente excluya esa aplicación. Se duda, empero, si esa norma puede ser anterior a la emisión de la Ley N° 8131.

Al crearse la Autoridad Presupuestaria se le atribuyó competencia para formular directrices de política presupuestaria no sólo respecto del Gobierno Central, sino también para los distintos entes descentralizados, incluidas las instituciones autónomas. La derogación de la Ley de la Autoridad Presupuestaria por la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos no provoca un cambio sustancial en su competencia, según se deriva del artículo 21 de la Ley N° 8131, antes transcrito. En efecto, dicho artículo reconoce una potestad de dirección en un campo específico. Ello se manifiesta en la atribución de una potestad de fijar metas y objetivos y los medios para alcanzarlos, en materia de salarios, empleo, inversión y endeudamiento, rubros que también se subsumen dentro de la materia presupuestaria, como indicamos en el dictamen N° C-120-2002 de 14 de mayo de 2002.

En el dictamen antes citado, señalamos, además, que es pretensión de la Ley N° 8131 que "la competencia de la Autoridad Presupuestaria se ejerza sobre los distintos entes públicos que expresamente se indica, sin que pueda considerarse que excluye de la aplicación determinados entes no previstos en ella, o bien que subsistan las excepciones anteriormente establecida". No obstante, la duda se genera porque expresamente no se ha operado una derogación de las leyes que anteriormente excluían la aplicación de la Ley de la Autoridad Presupuestaria.

Puede considerarse que en el tanto la Ley de Administración Financiera postula la eficacia del artículo 21 respecto de todos los organismos públicos no excluidos expresamente en dicho artículo y a quienes se aplica la Ley, sus efectos resultan antinómicos respecto de las disposiciones legales que anteriormente excluyeron determinados organismos de la sujeción a las directrices de la Autoridad Presupuestaria. En efecto, la inclusión en la competencia de la Autoridad Presupuestaria (efecto del artículo 21) resulta contradictoria e incompatible con la exclusión que haya sido establecida por otras leyes anteriores. Dicha antinomia debe saldarse conforme los criterios de hermenéutica jurídica.

Puesto que tanto la Ley de Administración Financiera como las leyes de creación de los organismos públicos son normas de rango legal, el criterio jerárquico no tiene aplicación a la situación planteada. Por el contrario, cobran importancia los criterios de especialidad y cronológico.

La aplicación del criterio cronológico (ley posterior deroga la anterior) conduciría a afirmar la prevalencia de la Ley 8131 y, por ende, de su artículo 21, respecto de las leyes que con anterioridad hubiesen excluido a determinados entes de la aplicación de la Ley de la Autoridad Presupuestaria. En consecuencia, más allá de lo dispuesto por el artículo 21, se requeriría una ley posterior a la N° 8131 para que un organismo resultara excluido del ámbito de la Autoridad Presupuestaria. Es el supuesto acaecido, por ejemplo, por la Ley N° 8345 de 26 de febrero de 2003, en relación con la Empresa de Servicios Públicos de Heredia y la Junta Administrativa del Servicio Eléctrico de Cartago. A partir de esa Ley, tanto la Empresa de Servicios Públicos como JASEC quedan de nuevo excluidas de la competencia de la Autoridad Presupuestaria (dictamen N° C-188-2003 de 23 de junio de 2003).

Empero, normalmente se sostiene que el criterio cronológico tiene como excepción la especialidad de la norma. De acuerdo con esa excepción, se postula que la ley especial no queda derogada sino por otra ley especial. Especialidad que estaría referida a la misma materia. Bajo esa tesitura, se afirmaría que las leyes orgánicas o aquéllas que han excluido a organismos públicos de la competencia de la Autoridad Presupuestaria se presentan como normas especiales, por lo que no podrían quedar derogadas por lo dispuesto por la Ley N° 8131.

Ciertamente, la Ley de Administración Financiera tiene un alcance más general que la ley que anteriormente haya excepcionado la aplicación de la Ley de la Autoridad Presupuestaria. Empero, dos aspectos deben ser tomados en cuenta. En primer lugar, la Ley de la Administración Financiera derogó la Ley de la Autoridad Presupuestaria, así como toda disposición que se oponga a sus prescripciones. Entre esas prescripciones se encuentra, el artículo 21 y la competencia de la Autoridad Presupuestaria. Por otra parte, debe recordarse que el criterio de especialidad de la norma, en tanto señala la prevalencia de la norma especial sobre la general no tiene el valor de una regla jurídica aplicable siempre por sobre el criterio cronológico. Por el contrario, dicha prevalencia cede a favor de la norma general cuando sólo así la norma general posterior adquiere sentido, en virtud de que esa norma general tiene la vocación de regular uniformemente y, por ende, comprender dentro de sus regulaciones los supuestos anteriormente excluidos, prevalenciendo sobre situaciones preexistentes. Permítasenos las siguientes citas:

Posición que se encuentra ya en Coviello:

  El objetivo de la Ley N° 8131 es, precisamente, que las instituciones descentralizadas y empresas públicas en su conjunto (salvo los supuestos expresamente contemplados) queden de nuevo en el ámbito de la Autoridad Presupuestaria, a fin de que la política financiera del Estado como ordenamiento responda a los mismos fines, objetivos y metas y sea congruente con la programación macroeconómica del Poder Ejecutivo. Dicho objetivo no puede cumplirse cuando se excepciona la aplicación de las directrices que tienden a asegurar el respeto a tal programación.

Ahora bien, al postular la prioridad de la Ley N° 8131 sobre las leyes orgánicas de instituciones y empresas públicas creadas antes de la vigencia de esa Ley, la Autoridad Presupuestaria parte de la aplicación del dictamen N° 055-84 de 2 de febrero de 1984. Cabe recordar que la especialidad de la norma es un criterio relativo y relacional, que debe ser predicado respecto de una norma en particular y no de un texto legal. Es así como debe diferenciarse si la norma específica es especial y tomarse en cuenta cuál es el fin a que tiende la norma, que justifica el ejercicio de la potestad legislativa.

En tratándose de la competencia de la Autoridad Presupuestaria, a efecto de establecer la especialidad, debe tomarse en cuenta las disposiciones referidas a ese órgano y su competencia, por una parte y aquéllas que excluyen de su ámbito de aplicación, por otra parte. Dado que el criterio de especialidad es relativo y siempre debe determinarse en relación con otra norma, puede suceder que el tema tratado por una norma permita calificarla de especial (regulación del régimen económico-financiero de los organismos de la Hacienda Pública) pero si posteriormente otra norma viene a excluir un hecho o situación de su ámbito de aplicación o lo regula en forma diferente, esta última será especial en relación con la anterior, que deberá ser considerada para esos efectos como ley general. Por demás, ha sido criterio de la Procuraduría que las leyes especiales se excluyen entre sí dentro de su propio ámbito material. En otras palabras, la prioridad aplicativa de la competencia de la Autoridad Presupuestaria no deriva de que la Ley N° 8131 regule el régimen económico-financiero de un determinado ente descentralizado o empresa pública y de que la ley orgánica tenga como contenido esencial regular la organización y funcionamiento de ese ente o empresa. En el tanto estas leyes contengan prescripciones relativas a la administración financiera, la definición de la política financiera y presupuestaria del Ente podrá plantearse si esas disposiciones pueden ser consideradas como "especiales" (por constituir especificaciones o excepciones de otras más generales contenidas en la Ley 8131 y si resultan incompatibles con lo allí dispuesto; por ende, cuál criterio hermenéutico resulta aplicable. Lo que implica que siempre habrá que entrar a analizar la norma que en concreto se refiere al tema de administración financiera, control presupuestario, regulación de inversiones, salarios, formulación de directrices, etc.

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1. El ámbito de aplicación de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos no es uniforme, lo que obliga a estarse al texto expreso de las normas.
2. En ese orden de ideas, la competencia de la Autoridad Presupuestaria no se ejerce respecto de todos los entes y órganos cubiertos por la Ley de Administración Financiera.
3. No obstante, es pretensión del legislador que los distintos organismos a que se refiere el artículo 21 de la ley N° 8131 estén cubiertos por la competencia de la Autoridad Presupuestaria y, por ende, queden sujetos a las directrices que ésta formule.
4. En consecuencia, dicho artículo se aplica respecto de los entes y órganos que la Ley N° 8131 contempla en dicho artículo. Se exceptúan únicamente los entes y órganos expresamente excluidos del ámbito de aplicación de la Autoridad Presupuestaria, sea por dicha Ley de Administración Financiera o por una ley posterior a la vigencia de ésta.

Atentamente,

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

MIRCH/mvc