OJ-125-2003

30 de julio del 2003

 

 

Señor

Dagoberto Sibaja Morales

Director General a.i.

REGISTRO NACIONAL

S. O.

 

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, tengo el gusto de referirme a su estimable oficio n.º DGRN-411-2003, del 10 de junio del año en curso –recibido en la Procuraduría el 3 de julio último-, por medio del cual –en atención del acuerdo n.º J-107, punto 2, tomado por la Junta Administrativa del Registro Nacional en la sesión ordinaria n.º 10-2003, celebrada el 6 de marzo del 2003-, requiere el criterio de este Despacho "(…) sobre los alcances, competencia y responsabilidad de la Junta citada, respecto a la aprobación del presupuesto del Tribunal Registral Administrativo, (…)".

Conforme con lo dispuesto en nuestra Ley Orgánica, n.° 6815 del 27 de setiembre de 1982, la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo, en materia jurídica, de la Administración Pública, lo que la faculta para emitir criterios sobre cuestiones jurídicas que le soliciten el Estado y los demás entes y órganos públicos. Su competencia es genérica, de manera que puede pronunciarse sobre cualquier duda que se presente en torno a un tema jurídico, salvo que el ordenamiento, expresamente, atribuya una potestad consultiva a otro órgano. En ese sentido, el artículo 5 de la Ley Orgánica de la Procuraduría, en lo que interesa, señala:

Ahora bien, entre los órganos administrativos que cuentan con una competencia específica y prevalente para dictaminar respecto a las materias cuyo conocimiento le ha sido reservado por ley, se encuentra la Contraloría General de la República. En efecto, el artículo 29 de la Ley Orgánica del Órgano Contralor, n.º 7428 del 7 de setiembre de 1994, le atribuye una potestad consultiva específica, repito, en las materias reservadas a su conocimiento

Recordemos que la Contraloría General de la República está constitucionalmente definida como un órgano auxiliar de la Asamblea Legislativa en la vigilancia de la Hacienda Pública (artículo 183). Asimismo, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 184 Constitucional y 18 de su Ley Orgánica, le compete examinar, para su aprobación o no, los presupuestos de los entes descentralizados y órganos que administren recursos de manera independiente. Disposiciones como las mencionadas le han permitido a la propia Contraloría definir su ámbito competencial, en los siguientes términos:

El caso que interesa a la Junta Administrativa del Registro Nacional, a saber, conocer los alcances, competencia y responsabilidad de dicho órgano en la aprobación del presupuesto del Tribunal Registral Administrativo, es claro que recae el ámbito competencial de la Contraloría General de la República. En efecto, toda duda de legalidad en torno a la disposición de recursos públicos, lo cual engloba lo referente a la elaboración y aprobación del presupuesto de los órganos y entidades públicas, debe ser evacuada por la Contraloría, ante la cual sugerimos formular la gestión respectiva.

No obstante lo anterior, en un afán de colaboración con el órgano consultante y sin perjuicio de lo que resuelva la Contraloría General de la República en su momento, nos permitimos pronunciarnos sobre el aspecto consultado, advirtiendo que el criterio que se emite carece de los efectos vinculantes propios de nuestros dictámenes, siendo su valor el de una mera opinión jurídica.

La Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual, n.º 8039 del 12 de octubre del 2002, dispone la creación del Tribunal Registral Administrativo, definiendo su naturaleza jurídica, integración, competencias y financiamiento.

Se trata de un órgano colegiado, integrado por cinco miembros propietarios, dos de los cuales son nombrados por el Ministro de Justicia y los tres restantes por el Poder Ejecutivo, de ternas que deberá enviarle la Junta Administrativa del Registro Nacional. Todos los nombramientos se harán previo concurso de antecedentes y deberán ser ratificados por la Asamblea Legislativa. El período de nombramiento será de cuatro años. Además, el Tribunal tendrá cinco miembros suplentes, nombrados de la misma manera que los titulares (artículo 20). I

Asimismo, la Ley en comentario establece los requisitos para ser miembro del Tribunal (artículo 21) y los principios jurídicos bajo los cuales el Tribunal ejercerá sus funciones (artículo 22). Igualmente, en el artículo 25 se define su competencia, a saber, conocer de los recursos de apelación interpuestos contra los actos y resoluciones definitivas, así como los ocursos, dictados por todos Registros que conforman el Registro Nacional. Sus resoluciones no tendrán más recurso, por lo que agotarán la vía administrativa.

Ahora bien, en cuanto a su naturaleza jurídica, el primer párrafo del artículo 19 de la Ley en cuestión señala:

Conforme se podrá apreciar, la norma transcrita, de manera clara y precisa, define la naturaleza jurídica del Tribunal Registral Administrativo, en el sentido de que constituye un órgano desconcentrado, en grado máximo, adscrito al Ministerio de Justicia, el cual cuenta, además, con independencia funcional y administrativa, así como con personalidad jurídica instrumental para "(…) realizar los actos y contratos que le permita su funcionamiento administrativo, tales como recibir bienes muebles o inmuebles donados, aceptar los traslados de personal, contratar a los asesores y técnicos que requiera para el asesoramiento o adiestramiento de personal, la capacitación y la investigación que se genere con instituciones públicas o privadas, nacionales o extranjeras." (artículo 25).

Debemos aclarar que el término "adscrito" utilizado en la disposición legal en estudio, equivale a "pertenencia", tal y como bien lo señaló la Procuraduría en su Dictamen n.º C-182-2002, del 15 de julio del 2002:

Recordemos, por otra parte, que la desconcentración administrativa constituye una técnica para la distribución de competencias entre distintos órganos de un mismo ente u órgano superior, tal y como sería el caso del Ministerio de Justicia. Mediante esa técnica administrativa, se encarga a un órgano especializado el ejercicio de determinadas competencias con el fin de lograr una mayor eficiencia. Tal figura se encuentra regulada en el artículo 83 de la Ley General de la Administración Pública.

Asimismo, es oportuno señalar que el hecho de que el legislador le haya atribuido personalidad jurídica instrumental al Tribunal Registral Administrativo, no significa que dicho Tribunal constituya una persona jurídica diferente del Estado, sino que, como expresamente lo señala la misma ley en comentario, continúa siendo un órgano desconcentrado del Ministerio de Justicia. Tal personalidad no le ha sido otorgada en razón de los fines públicos legalmente asignados, toda vez que todo lo referente a la función registral, constituyen cometidos consustanciales del Ministerio de Justicia.

En ese sentido, la atribución de personalidad jurídica tiende a amparar aspectos diferentes de los fines y competencias públicas. Concretamente, tal y como lo ha señalado este Despacho en distintos pronunciamientos, refleja una de las prácticas de nuestro legislador, consistente en separar ciertos fondos públicos, que no se incorporan al presupuesto general del Estado, los cuáles son afectados a determinados fines y se atribuye su gestión a un órgano (véase, entre otros, los dictámenes C-187-88, del 25 de mayo de 1988, C-114-96, del 30 de enero de 1996, 245-97, del 17 de diciembre de 1997 y 122-2003, del 2 de mayo del 2003).

La consulta que nos ocupa tiene por objeto que la Procuraduría se pronuncie sobre los alcances, competencia y responsabilidad de la Junta Administrativa del Registro Nacional, respecto a la aprobación del presupuesto del Tribunal Registral Administrativo. Sobre el particular, el párrafo segundo del artículo 19 de la Ley de Procedimientos de Observancia de los Derechos de Propiedad Intelectual dispone:

Conforme se podrá apreciar, el presupuesto del Tribunal Registral Administrativo deberá ser elaborado por el mismo Tribunal, el cual lo someterá a la Junta Administrativa del Registro Nacional para su aprobación y posterior remisión a la Contraloría General de la República.

Ahora bien, según se nos indica en la consulta, la disposición legal en comentario ha generado dudas en el seno de la Junta Administrativa del Registro Nacional en torno a los alcances, competencia y responsabilidad de sus miembros en la aprobación del Presupuesto del Tribunal Registral Administrativo. En opinión del órgano consultante, considerando la naturaleza jurídica del Tribunal, debería ser el propio Tribunal quien apruebe su presupuesto ya que, se supone, es el que mejor conoce sus necesidades.

En principio, este Despacho encuentra razonable la preocupación de la Junta Administrativa del Registro Nacional. Evidentemente, si el Tribunal Registral Administrativo es un órgano desconcentrado, en grado máximo, del Ministerio de Justicia, el cual cuenta, además, con independencia funcional y administrativa, así como con personalidad jurídica instrumental, debería ser el propio Tribunal quien elabore y apruebe su presupuesto y lo remita a la Contraloría General de la República para su aprobación definitiva.

No obstante, considerando que el presupuesto del citado Tribunal se financia con los ingresos que recibe la Junta Administrativa del Registro Nacional, con una suma que no podrá ser inferior al seis por ciento (6%) de los ingresos ordinarios del Registro Nacional calculados para el año económico, no observa este Despacho inconveniente alguno para que, tal y como lo dispone la ley en estudio, sea dicha Junta Administrativa la que apruebe, en primera instancia, el presupuesto del citado Tribunal y lo someta a conocimiento de la Contraloría General de la República, a quien compete la aprobación definitiva. Al respecto, el artículo 18 de la Ley Orgánica de la Contraloría, señala:

Ahora bien, dado que el Tribunal Registral Administrativo cuenta con independencia funcional y administrativa, la Junta Administrativa del Registro Nacional deberá respetar los criterios tenidos en cuenta por el citado Tribunal en la elaboración de su presupuesto. En otras palabras, el propio Tribunal será el principal responsable en la elaboración y ejecución de su presupuesto, para lo cual deberá seguir los lineamientos y directrices establecidas por la Contraloría General de la República y la Autoridad Presupuestaria. Sobre el particular, el artículo 53 de la Ley de la Administración Financiera y Presupuestos Públicos, n.º 8131 del 18 de setiembre del 2001, dispone:

En ese sentido, la atribución conferida a la Junta Administrativa del Registro Nacional, se limitará, en principio, a verificar que el monto presupuestado por el Tribunal Registral se ajuste a los recursos que por ley debe transferirle, salvo que pueda constatar fácilmente la existencia de partidas presupuestarias destinadas a fines distintos de los que motivaron la creación del citado Tribunal.

Recordemos que la aprobación definitiva del presupuesto del Tribunal Registral Administrativo compete a la Contraloría General de la República, la cual cuenta, además, con suficientes atribuciones de vigilancia y supervisión que complementan la labor de control interno que debe ejercer la propia Administración.

De conformidad con lo expuesto es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que:

a) El Tribunal Registral Administrativo es un órgano desconcentrado, en grado máximo, del Ministerio de Justicia, el cual cuenta, además, con independencia funcional y administrativa, así como con personalidad jurídica instrumental.

b) Corresponde al Tribunal Registral Administrativo, siguiendo los lineamientos y directrices establecidas por la Contraloría General de la República y la Autoridad Presupuestaria, elaborar su presupuesto, el cual se financiará con los ingresos que recibe la Junta Administrativa del Registro Nacional, con una suma que no podrá ser inferior al seis por ciento (6%) de los ingresos ordinarios del Registro Nacional calculados para el año económico.

c) Compete a la Junta Administrativa del Registro Nacional aprobar, en primera instancia, el presupuesto del Tribunal Registral Administrativo y remitirlo a la Contraloría General de la República para su aprobación definitiva.

d) Dado que el Tribunal Registral Administrativo cuenta con independencia funcional y administrativa, la Junta Administrativa del Registro Nacional deberá respetar los criterios tenidos en cuenta por el citado Tribunal en la elaboración de su presupuesto. Por consiguiente, los alcances, así como la responsabilidad de la Junta en la aprobación del presupuesto del Tribunal Registral se limita, en principio, a verificar que los recursos presupuestados se ajusten a la suma que por ley debe transferirle, salvo que compruebe fácilmente la existencia de partidas presupuestarias destinadas a fines distintos a los que motivaron la creación del Tribunal.

e) El principal responsable en la elaboración y ejecución de su presupuesto es el propio Tribunal Registral Administrativo, así como los órganos de control interno y externo contemplados en el ordenamiento jurídico.

Sin otro particular, se suscribe

Cordialmente,

 ORM/mvc