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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 232
 
  Dictamen : 232 del 31/07/2003   

C-232-2003


31 de julio del 2003


 


 


Licenciada


Pamela Sittenfeld H.


Directora


Unidad Técnica de Apoyo


Comisión para Promover la Competencia


 


Estimada licenciada:


Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio UTA-CPC-085-03, del pasado 17 de marzo del año en curso. Previo a realizar al análisis del mismo, me permito externar las disculpas del caso ante el atraso que ha sufrido la tramitación de su gestión, motivado por el excesivo número de asuntos que se atienden en esta Procuraduría.


  1. Planteamiento de la consulta.

Se refiere en el oficio supra citado que la Comisión para Promover la Competencia, mediante acuerdo adoptado en el artículo sexto de la Sesión Ordinaria 03-2003, celebrada a las diecisiete horas del veintiséis de enero del año en curso, resolvió elevar consulta a este Órgano Asesor. Se considera oportuno transcribir el contenido de dicho acuerdo:


"ARTICULO SEXTO: En relación con el tema de las potestades de fijación de tarifas de los colegios profesionales, específicamente sobre la regulación referente al Colegio de Microbiólogos y Químicos de Costa Rica:


SE ACUERDA: Consultarle a la Procuraduría General de la República lo siguiente:


Los artículos 12 del Código de Ética del Colegio de Microbiólogos y Químicos Clínicos (Reglamento número 43 del 11 de octubre del 2001) y 62 del Reglamento al Estatuto de Servicios de Microbiología y Química Clínica (Decreto 21034 de 28 de enero de 1992), le otorgan a la Junta Directiva del Colegio de Microbiólogos y Químicos Clínicos de Costa Rica la facultad de promulgar anualmente las tarifas mínimas que sus agremiados deben cobrar en el territorio nacional y prohíben a todo Microbiólogo Químico Clínico rebajar sus honorarios a un precio de competencia por debajo de los que razonablemente deben cobrarse de acuerdo a las tarifas establecidas.


Partiendo de lo anterior, y considerando que tales disposiciones constituyen una limitación a la libertad individual de los agremiados, esas disposiciones deberían estar previstas en una ley. Lo anterior, por principio de reserva legal, y no en disposiciones de rango inferior, tal y como sucede. En ese sentido, cabe indicar que ni la Ley Orgánica del Colegio de Microbiólogos y Químicos de Costa Rica, número 771 del 25 de octubre de 1949, ni la Ley 5462 del 24 de diciembre de 1973 denominada Estatuto de Servicios de Microbiología y Química Clínica, prevén dichas facultades.


Por tal motivo, se le consulta a la Procuraduría General de la República si dichos reglamentos devienen en ilegales, en el tanto, sobrepasan el marco de facultades previstas en las leyes respectivas y por ser ambos incompatibles con la Ley N° 7472 de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor."


 


  1. Jurisprudencia administrativa y constitucional relacionada con el objeto de la consulta.

El tema consultado por esa Comisión para Promover la Competencia no es nuevo, ni para esta Procuraduría General, como tampoco para la Sala Constitucional. Ambos órganos han tenido la posibilidad de analizar la naturaleza jurídica de las tarifas o aranceles que están llamados a cobrar los profesionales por el hecho de estar agremiados a entes corporativos que congregan a sus colegas de especialidad científica.


En primer término, nos permitimos una sinopsis de los dictámenes emitidos por este Órgano Asesor. De obligada referencia sobre el tema lo es el dictamen C-188-98 de 4 de setiembre de 1998, precisamente emitido a solicitud de la Comisión para Promover la Competencia, y el cual, en su parte dispositiva, concluyó: 


"En virtud de lo expuesto, esta Procuraduría concluye lo siguiente:


1.- Tomando como base constitucional el artículo 46 de la Constitución Política, la Ley No. 7472, impone límites al ejercicio de las libertades de contratación privada en beneficio del interés general.


2.- Mediante Ley No.7472, el Estado regula la competencia y define un orden público económico, corrigiendo las disfunciones del sistema económico generadas por las prácticas monopólicas.


3.- En beneficio de ese orden público, el legislador creó un sistema de regulación de la competencia dentro del cual se admite tan sólo la regulación de precios en los supuestos del artículo 5 de la Ley No.7472, imponiendo además prohibiciones absolutas, en caso de prácticas monopólicas horizontales, artículo 11 de la Ley y prohibiciones relativas en el caso de prácticas monopólicas verticales, artículo 12


de la Ley.


4.- La regulación de precios sólo está admitida por el nuevo régimen legal en los casos previstos por el artículo 5 de la Ley de repetida cita, supuestos de excepción que no alcanzan la actividad de prestación de servicios profesionales.


5.- La Ley No. 7472 representa un modelo que rompe con el anterior sistema de protección del consumidor, primordialmente basado en la imposición administrativa de precios.


6.- Las disposiciones legales y reglamentarias que autoricen a algún órgano de los colegios profesionales a establecer las tarifas por servicios profesionales han de tenerse, salvo disposición legal posterior en contrario, por derogadas tácitamente, en cuanto contrarían el contenido del artículo 5 de la Ley No.7472, según el cual sólo en los supuestos señalados podrán en adelante fijarse los precios de bienes y servicios.


7.- Las normas que autorizan al Poder Ejecutivo a establecer por vía de Decreto Ejecutivo las tarifas de honorarios profesionales, deben entenderse, salvo posterior disposición legal en contrario, tácitamente derogadas por el artículo 5 de la Ley No. 7472 en vista de no concurrir en los supuestos de hecho previstos por dicha Ley.


8.- El Voto No. 5561-95 de la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia no examinó, por no ser el objeto del proceso que resolvió, la existencia de supuestos de derogación tácita como los antes evaluados, por lo que en nada afecta el contenido del citado fallo, las conclusiones del presente dictamen.


9.- A partir de la vigencia de la Ley No. 7472, la Comisión para Promover la Competencia y los tribunales de justicia en aplicación del artículo 67 de la ley indicada, podrían prescindir de las formas jurídicas adoptadas por los agentes económicos y tipificar cualquier fijación de precios de servicios profesionales -no amparada en dicha ley- por la vía que sea y salvo disposición legal posterior en sentido contrario, como práctica monopolística absoluta según lo establecido por el artículo 11 inciso a) de la citada Ley."


Dicho criterio fue reconsiderado, mediante el dictamen C-345-2001 de fecha 21 de diciembre del 2001, para que, en su lugar, se estimen como procedentes las siguientes conclusiones:


"Con base en las anteriores razones, se reconsideran las conclusiones 3, 4, 6 y 7 del dictamen cuestionado, las cuales, en lo sucesivo, se leerán de la siguiente manera:


3. -En beneficio de este orden público, el legislador creó un sistema de regulación de la competencia dentro del cual se admite tan sólo regulación de precios en los supuestos del artículo 5 de la Ley N° 7472, imponiendo además prohibiciones absolutas, en caso de prácticas monopólicas horizontales, artículo 11 de la Ley y prohibiciones relativas en el caso de prácticas monopólicas verticales, artículo 13 de la Ley, y en el caso de los honorarios de los servicios profesionales, con base en la normativa del ordenamiento jurídico, que les atribuyen a estos entes públicos no estatales y al Poder Ejecutivo, facultades reguladoras.


4. - La regulación de precios sólo está admitida por el nuevo régimen legal en los casos previstos por el artículo 5 de la Ley de repetida cita, y en las leyes y reglamentos de los colegios profesionales que regulan los honorarios profesionales.


6. - Las disposiciones legales y reglamentarias que autoricen a algún órgano de los colegios profesionales a establecer las tarifas por servicios profesionales, han de tenerse como vigentes.


7. - Las normas que autorizan al Poder Ejecutivo a establecer, por vía de Decreto Ejecutivo, las tarifas de honorarios profesionales, deben tenerse como vigentes.


Por último, se elimina la conclusión número 9."


Este último criterio se mantiene vigente desde la fecha de su emisión, razón por la cual debemos estimar que lo solicitado por la Comisión para Promover la Competencia viene a implicar, en el fondo, una nueva revisión de las consideraciones vertidas en aquel momento. No otra conclusión puede derivarse de la expresa mención del artículo 5 de la Ley N° 7472 (ver criterio legal que se acompaña a la consulta) como supuesto normativo de derogatoria tácita del ordenamiento jurídico aplicable a la fijación de honorarios o aranceles por parte de los colegios profesionales, y que inciden en precios mínimos que los agremiados deben respetar en el ejercicio de su actividad.


La aseveración contenida en el párrafo anterior nos lleva a escindir su consulta en dos temas plenamente diferenciables: en primer término, lo que atañe a la referida fuerza derogatoria del artículo 5 de la Ley N° 7472 en lo que se refiere al tema de los honorarios o aranceles fijados por los colegios profesionales. En segundo lugar, si la potestad para fijar tales honorarios debe estar reconocida en un texto jurídico de rango legal, o bien es admisible que se regule mediante reglamento, sea este ejecutivo o bien emanado de los entes gremiales indicados. Para ambos temas, resulta de especial trascendencia recordar los criterios vertidos por la Sala Constitucional, que nos brindan respuestas a tales interrogantes.


En primer término, es indispensable recordar la "naturaleza jurídica" que ostentan los honorarios profesionales, de suerte tal que los torne en materia ajena del referido numeral quinto de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor. A este efecto, retomamos los siguientes "Considerandos" del Voto 4637-99 de las quince horas cuarenta y dos minutos del quince de junio del año mil novecientos noventa y nueve, en cuanto definió lo siguiente:


"III.- Sobre el fondo. En la postura que toman tanto el accionante como la Procuraduría General de la República en este asunto, estima la Sala que media el error fundamental de considerar que la prestación de servicios profesionales es susceptible de recibir un tratamiento igual al de los restantes bienes y servicios que ofrece el mercado nacional. En el caso de estos últimos, es plenamente admisible -y necesario- que exista una amplia regulación que contribuya a corregir las deficiencias que un sistema puro de mercado incuestionablemente presenta en la práctica, a la vez que proteja a la parte tradicionalmente débil de la ecuación -el consumidor- para efectos de la libre, racional e informada escogencia de aquellos productos que mejor satisfagan sus necesidades y expectativas. La jurisprudencia de la Sala es reiterada e indudable sobre este particular. Pero tratándose de la actividad de los profesionales, aparece igualmente claro que no es posible someterla sin más a un estatuto idéntico en todas sus previsiones y controles, porque ello equivaldría sin duda a equipararla a una simple mercadería o servicio comercial, con violación no sólo de los preceptos constitucionales relativos al trabajo humano, sino también de elementales parámetros de dignidad y decoro.-


IV.- En efecto, como bien lo argumenta el Colegio de Abogados de Costa Rica, esta Sala ha vertido ya su criterio acerca de la relevancia social de la labor que desempeñan los profesionales en sus respectivos campos (consúltese, en este sentido, la sentencia número 05483-95). Esta prevalencia deriva, en parte, del papel histórico que los respectivos gremios han venido desempeñando como factor de desarrollo social a partir del medioevo. Durante todo este lapso ha sido una constante la preocupación de impedir que las llamadas profesiones liberales adquieran un cariz de mercantilidad, no obstante el hecho de guardar en común con la actividad de los comerciantes las características fundamentales de la habitualidad y la profesionalidad. Estas restricciones -ya sean que se las impongan voluntariamente los propios gremios o que deriven de regulaciones externas- se manifiestan, por ejemplo, en los códigos o preceptos éticos que exigen a los abogados no desplegar una publicidad excesiva de sus servicios.-


V.- De manera que no puede caber duda acerca de que la correcta y decorosa prestación de los diversos servicios profesionales tiene que ser considerada como una cuestión del más preponderante interés público, y en esto la Sala reafirma decididamente su postura. Precisamente por eso, es decir, para asegurar tanto la dignidad profesional como la satisfacción de los intereses de los usuarios de esos servicios, es necesaria la continua vigilancia de la actividad, supervisión que tiene alcances tanto preventivos como correctivos. Ese control toca, en primera instancia, al propio gremio profesional, legítimamente interesado como lo está en salvaguardar su prestigio, integridad y tradición social. Para ello existen los colegios profesionales y por ello es que el Estado les concede potestades de autorregulación y de disciplina sobre sus miembros, de manera que sean ellos los primeros y principales garantes del lustre de sus respectivas disciplinas. A ello se refirió ya la Sala en la precitada resolución número 05483-95, al decir que:


"En este orden de ideas, el requisito en cuestión es consecuencia del poder fiscalizador que posee el Estado en aras del bien común, el cual podría ser ejercido en forma directa o bien, como en el caso de nuestro país, delegarlo en forma exclusiva en una organización no estatal -Colegio Profesional-, pues intereses superiores a los particulares de los administrados exigen que exista un control sobre la actividad que realiza un grupo determinado de profesionales por constituir su actividad un servicio público cumplido a través de sujetos particulares."


VI.- La oferta de servicios profesionales es enteramente distinta, entonces, de la oferta de bienes y demás servicios comerciales. La primera es incompatible -de hecho, puede sostenerse que repugna- las nociones de "libre competencia" y "eficiencia económica" que privan con relación a la segunda. Naturalmente, ello no debe conducirnos a la igualmente errónea noción de que, en tratándose de las profesiones liberales, sus usuarios -llámense "clientes", o "pacientes", o de cualquier otro modo- tengan menos derechos que los consumidores de los productos mercantiles. Pero está claro que el régimen de tutela es diverso en uno y otro caso. Ni de la letra ni de los antecedentes de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor o de su reglamento (Decreto Ejecutivo número 25234-MEIC del veinticinco de enero de mil novecientos noventa y seis) se desprende un propósito de suprimir las competencias de los colegios profesionales en estas materias. En efecto, si así fuera, se tendría que concluir -por ejemplo- que la Comisión para Promover la Competencia es ahora la llamada a conocer de los conflictos por prácticas desleales de los profesionales, o que la Comisión Nacional del Consumidor es actualmente quien debe recibir y tramitar las denuncias contra ellos por mala práctica profesional.-


VII.- El arancel de honorarios de abogados que el Colegio propone al Poder Ejecutivo y que éste promulga por vía de decreto, tiene el propósito de establecer criterios que los agremiados deben tener en cuenta al momento de pactar la prestación de sus servicios. En algunos casos se fijan reglas porcentuales, mientras que en otros sólo se señala sumas mínimas. Sin perjuicio del acuerdo que pueda mediar entre las partes para determinar sumas mayores (en particular mediante el llamado contrato de cuota litis, y sólo por este mecanismo), lo cierto es que en cualquiera de estos supuestos, la fijación opera como un mínimo o "piso" que el profesional no está autorizado a reducir, con el propósito de evitar una competencia desleal y ruinosa, que a la postre pueda perjudicar no sólo la calidad del servicio que el cliente tiene derecho a exigir, sino también el decoro y la dignidad profesional. En efecto, no se puede esperar que la sociedad reciba servicios de la índole y de la relevancia de los que prestan los profesionales, si a la vez no se crean las condiciones para que éstos puedan desempeñar su ministerio en circunstancias dignas. Desde esta óptica, la fijación de aranceles guarda paralelo con la de los salarios mínimos, que entre otros propósitos persigue asegurar que el trabajo no se vea degradado a la condición de simple mercancía. Es esencial recalcar, entonces, que el señalamiento de honorarios profesionales en los términos expresados va dirigido tanto al profesional -permitiéndole fijar un criterio para la negociación de la retribución a que justamente tiene o tendrá derecho a percibir- como al cliente, para que, como lo sostiene el Colegio de Abogados, tenga así un punto de partida para conocer de antemano el valor de los servicios que requiere, evitando circunstancias en las que pueda ser víctima de abusos.-" (Lo destacado es nuestro)


La anterior posición de la Sala Constitucional fue aclarada, en lo que quepa, en un posterior Voto - 6233-99 de las catorce horas con cuarenta y dos minutos del once de agosto de mil novecientos noventa y nueve-, en el sentido que pasamos a indicar:


"b.- Indica también el citado personero que "Ni la Procuraduría General de la República, ni la accionante y coadyuvante en este proceso, ni siquiera incidentalmente discutimos la competencia de los Colegios Profesionales, como entes públicos no estatales con delegación estatal para controlar el ejercicio profesional, la función disciplinaria y en tesis de principio la idoneidad para el ejercicio del cargo. (…) Pero nos preguntamos: que relación tiene (sic) esas facultades concedidas a los Colegios Profesionales con la fijación de tarifas profesionales por los servicios que desempeñan dichos agremiados" (el subrayado y los paréntesis no son del original) Como lo indica el propio interesado –y se subrayó arriba- esa fijación (que, al menos en el caso que nos concierne, realiza el Poder Ejecutivo y no el Colegio respectivo) se relaciona precisamente con el control del ejercicio profesional, aspecto que está abundantemente claro en el fallo. En efecto, en él explica la Sala –y se cita- que el papel que al ente gremial toca jugar al respecto es el de "asegurar tanto la dignidad profesional como la satisfacción de los intereses de los usuarios", ejerciendo una "continua vigilancia de la actividad" y colaborando con el señalamiento de tarifas "que los agremiados deben tener en cuenta al momento de pactar la prestación de sus servicios" y que tienen el carácter de "un mínimo o piso que el profesional no está autorizado a reducir, con el propósito de evitar una competencia desleal y ruinosa, que a la postre pueda perjudicar no sólo la calidad del servicio que el cliente tiene derecho a exigir, sino también el decoro y la dignidad profesional". Como se ve, nada hay que abonar a lo señalado." (Lo destacado en negrilla es nuestro)


Sin que se haya constatado un cambio en la línea jurisprudencial de la Sala Constitucional sobre el tema, y atendiendo al carácter vinculante erga omnes de la jurisprudencia emanada de ese Alto Tribunal –artículo 13 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional-, no se estima que el punto relacionado con la supuesta fuerza derogatoria del artículo 5 de la Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor deba ser considerado a los efectos de la presente consulta. Está claro, para nosotros, que se discute en el presente dictamen la naturaleza jurídica de los aranceles que fija el Colegio de Microbiólogos y Químicos Clínicos de Costa Rica, mismos que, dada la naturaleza del órgano que los fija y las precisiones realizadas por el Tribunal Constitucional, no se encuentran contemplados dentro del alcance normativo del precitado numeral quinto (ver, en idéntico sentido, Voto de la Sala Constitucional 7657-1999 de las dieciséis horas con tres minutos del seis de octubre de mil novecientos noventa y nueve.-


El segundo tema sometido a nuestra consideración tiene relación con la eventual necesidad de que sea mediante norma, de rango legal, el que se faculte a los colegios profesionales para fijar los aranceles u honorarios mínimos que deben ser percibidos por los agremiados al ente. Sobre este tema, conviene nuevamente recordar algunas precisiones que ha elaborado el Tribunal Constitucional, y de las cuales se estima que puede responderse adecuadamente este extremo de la consulta.


En primer término, por la delimitación de competencias que se atribuyen a este tipo de órganos públicos no estatales, recordamos el siguiente fallo:


"La doctrina más calificada del Derecho Administrativo, sobre el tema, sostiene que el propósito de los colegios profesionales es hacer valer intereses de los miembros de una determinada profesión, que constituyen, obviamente, un grupo privado y sectorial, no una colectividad pública estrictamente tal. El fin inmediato de una Corporación lo constituye la atención de los intereses de sus miembros, que es precisamente lo propio de este tipo de personas jurídicas. Por ello lo propio de los Colegios es defender los ámbitos competenciales de las respectivas profesiones, y aun procurar extenderlos, luchar contra el ejercicio indebido y las competencias desleales, perfeccionar las condiciones de ejercicio profesional, promover la cooperación y ayuda entre sus miembros, la protección mutual y la asistencia social de los mismos y sus familiares, desarrollar su formación y promoción, etc.- Es evidente que todos estos son fines privados, pero que no excluye la posibilidad de que con frecuencia incidan sobre regulaciones públicas (las regulaciones de las profesiones) y sobre esta base privada se produce con el fenómeno adicional, que no afectando a la sustancia de estos entes, es lo que ha solido justificar su inclusión en la categoría de Administraciones Públicas, aportando otro grave factor de equivocidad, como lo es la atribución a los mismos por el ordenamiento jurídico, o por delegaciones expresas de la Administración, de funciones que normalmente son propias de ésta; esto es, utilizar a estas Corporaciones según la técnica de la "auto-administración", confiriéndoles facultades en el orden administrativo a ejercer sobre sus propios miembros. Así, a los Colegios profesionales se les asigna como norma el control objetivo de las condiciones de ingresos en la profesión y la potestad disciplinaria sobre sus miembros y no cabe duda que la encomienda de estas funciones públicas juega con frecuencia como causa determinante de la creación de Corporaciones públicas sectoriales o colegios. En realidad se trata de verdaderos agentes de la Administración (descentralización) de la que reciben, por delegación, el ejercicio de algunas funciones propias de aquélla y controladas por ella misma. En síntesis y siguiendo la doctrina del Derecho público costarricense la corporación es un ente público constituido por la personificación de un grupo de base que lo dirige y domina, integrado por personas legalmente calificadas para ello y servido por un colegio gobernante de su elección para la satisfacción de las necesidades del grupo; la corporación puede ser de origen voluntario (sociedades y asociaciones en Derecho Privado) u obligatoria (entes territoriales públicos entre otros). Esto implica que los colegios profesionales, como ha quedado dicho, sean corporaciones de Derecho público, porque en ellos se cumplen las notas esenciales que ha desarrollado la doctrina del Derecho público costarricense : a) la existencia de un grupo integrado por miembros calificados como tales a partir de una cualidad personal distintiva, que otorga derecho subjetivo a pertenecer al grupo y que conlleva, además, un estatus especial, incluyente de deberes y derechos que escapan total o parcialmente a quienes no lo tienen, ni integran, por ello mismo el grupo; b) la erección del grupo en un ente jurídico (con personalidad), exponente de los intereses del grupo y llamado a satisfacerlos, cuya organización está compuesta por dos órganos de función y naturaleza diversas : una asamblea general o reunión del grupo, que es el órgano supremo de la entidad, de funcionamiento periódico o extraordinario, que tiene por cometido resolver en última instancia todos los asuntos encargados al ente y dictar sus decisiones fundamentales (programas, presupuestos, normas, etc.) y un cuerpo colegiado, llamado consejo o junta directiva, que, dentro del marco del ordenamiento y de las decisiones y reglas dictadas por la asamblea general, a la que está subordinado, gobierna y administra los intereses del grupo en forma continua y permanente; y c), el origen electoral y el carácter representativo del colegio gobernante, en relación con el grupo de base. La junta directiva o consejo administrativo ordinario son electos por la asamblea general y representan su voluntad. (…) En el Derecho costarricense, son notas características de la personalidad jurídica pública de los Colegios las siguientes: a) pertenecen a la categoría de corporaciones (universitas personarum), que a diferencia de las asociaciones son creados y ordenados por el poder público (acto legislativo) y no por la voluntad pura y simple de los agremiados. El acto legislativo fundacional señala, invariablemente, los fines corporativos específicos que se persiguen y la organización básica bajo la que funcionará el Colegio; b) la pertenencia obligatoria al Colegio; c) la sujeción a la tutela administrativa; y d), ejercer competencias administrativas por atribución legal. En consecuencia, aunque también se persigan fines privados, que interesan a los miembros que integran el Colegio, las corporaciones participan de la naturaleza de la Administración Pública, pero sólo en cuanto ejercen funciones administrativas. Todo ello conduce, a su vez, a que en el funcionamiento de los Colegios profesionales, puedan éstos representar a sus colegiados frente al poder, ejerciendo, entre otros, la facultad consultiva en todas sus modalidades, ejerciendo la legitimación ante los Tribunales en defensa de la profesión y ejercitando la condición de perito natural en la materia de su conocimiento. También, son competentes los Colegios para darse su propia organización interna (funcionamiento de los órganos superiores: asambleas generales y consejo o junta directiva), por medio de estatutos o reglamentos que aseguren la presencia y continuidad de la corporación en el ámbito nacional. Además, ejerce su competencia en las materias que suponen el control de la actividad de los miembros, que se debe reflejar en la actuación profesional seria, honrada y digna en beneficio de los particulares que utilizan los servicios, competencia que se puede manifestar en el acceso a la profesión, en la represión del intrusismo y de los abusos profesionales, el control sobre las tarifas de honorarios, el dictado y la observancia de normas de ética profesional y la vigilancia, en general, del marco jurídico que regula la actividad. En resumen, la atribuciones de los Colegios profesionales involucran la potestad reglamentaria sobre el ejercicio de la profesión; la de gobierno y administración en cuanto al régimen interno; la de representación; la jurisdiccional, que se concreta en juzgar las infracciones del orden corporativo e imponer las sanciones disciplinarias correspondientes; y la de fiscalización del ejercicio profesional. (Voto 5483-95 de las nueve horas treinta y tres minutos del seis de octubre de mil novecientos noventa y cinco. Lo resaltado no corresponde al original)


El tema de la competencia para que las corporaciones profesionales emitan la reglamentación interna que norme su organización, fue reiterado en Voto N° 2251-96 de las quince horas treinta y tres minutos del catorce de mayo de mil novecientos noventa y seis, cuando se indicó que:


"… también conviene indicar que ya esta Sala ha externado criterio positivo en relación con la posibilidad de que los colegios regulen a través de normativa emanada de ellos mismos, cuestiones que tengan que ver con su régimen interno, en desarrollo de las que en principio contienen sus leyes orgánicas."


Luego de revisados nuevamente los criterios de la Sala Constitucional para el objeto que nos ocupa en esta consulta –sea específicamente el relacionado con el fundamento que ostentan los colegios profesionales para fijar aranceles u honorarios que deban respetar los agremiados-, encontramos los siguientes criterios que resultan de importancia para lo que luego se llegue a concluir:


"IV.- Se dice que el decreto ejecutivo número 20307-J que aquí se impugna es inconstitucional porque no tiene un sustento legal concreto y es autónomo, violándose así lo preceptuado en el inciso cuarto del artículo 129, y el inciso segundo del artículo 9, ambos de la Constitución Política. El decreto en cuestión no es un "reglamento autónomo", sino un reglamento emitido por el Ministerio de Justicia de conformidad con lo que establece el inciso b) artículo primero de la ley número 6595; no se trata tampoco de una normativa que regule el régimen jurídico de los derechos constitucionales, en consecuencia, resulta evidente, sin mayor análisis, que el argumento del accionante en relación con la violación al artículo 129 constitucional es improcedente. Por otra parte, para que un reglamento sea susceptible de anulación en una acción de inconstitucionalidad, en lugar de serlo en la vía contencioso administrativa, es necesario que contenga una directa e inmediata violación de la Constitución Política. En este caso, si el accionante considera que el reglamento es contrario a la ley o la excede, bien puede acudir a la jurisdicción contencioso- administrativa en alegación de ese extremo." (Lo resaltado no corresponde al original. Voto 5561-95 de las quince horas cuarenta y un minutos del once de octubre de mil novecientos noventa y cinco)


Si bien el anterior criterio podría suponer una toma de posición por parte de la Sala Constitucional acerca de la necesaria existencia de una norma de rango legal que facultara la fijación de aranceles mínimos, debemos tener en cuenta lo resuelto con posterioridad al anterior fallo, cuando se llegó a indicar:


"III. DEL CONCEPTO DE HONORARIOS. Asimismo alega el accionante que la fijación de las tarifas de los honorarios de abogados desborda la potestad reglamentaria propia del Poder Ejecutivo, ya que califica las mismas de sanciones, multas y exacciones indebidas. Debe advertirse que por "honorarios" se entiende la retribución o estipendio que recibe por su trabajo quien ejercer o practica una profesión liberal (médico, arquitecto, abogado, ingeniero, entre otros), a manera de sueldo, y en modo alguno puede considerarse que se trata de una sanción o multa o exacción indebida, como los califica el accionante. En realidad, este concepto lleva implícito el concepto de una retribución que se da y recibe, dada la jerarquía de quien realiza la tarea específica que debe ser remunerada. Por ello, no resulta violatorio de la potestad legislativa el hecho de que el artículo 233 del Código Procesal Civil remita a la legislación del Colegio de Abogados, institución pública no estatal encargada de la regulación del ejercicio de la abogacía y del notariado, ya que la determinación de los honorarios de los abogados es materia propia de esta institución, por su propia definición. Nótese que no se está en presencia de ningún derecho fundamental, sino que se trata de la forma en que debe pagarse a determinados profesionales por el ejercicio de su profesión -abogados y notarios-, materia en la que no hay una reserva de ley. En la misma lógica, debe anotarse que tampoco son inconstitucionales los decretos ejecutivos impugnados, ya que encuentran su sustento jurídico lo dispuesto en el inciso b) artículo primero de la Ley número 6595, del cinco de agosto de mil novecientos ochenta y uno, que dice:


"Artículo 1°.- Refórmese la Ley Orgánica del Colegio de Abogados, No. 13, del 28 de octubre de 1941, modificada por las leyes Nos. 1885, del 16 de junio de 1955, 2174 del 25 de octubre de 1957 y 3831 del 19 de diciembre de 1966, de la siguiente manera:


a) Se adiciona el artículo 9° sobre las obligaciones de los abogados, con el siguiente inciso:


"4°- Acatar las tarifas de honorarios que dicte el Colegio, debidamente promulgadas de acuerdo con esta ley".


b) Se adiciona el artículo 16 sobre atribuciones de la Directiva, con un nuevo inciso que será el 15, corriendo la numeración, el que dirá:


"15.- Fijar todas las tarifas de honorarios, sus modalidades y condiciones aplicables al cobro de servicios profesionales, que presten los abogados y notarios. Tales tarifas se presentarán al Poder Ejecutivo para su revisión, estudio, aprobación y promulgación, mediante resolución razonada. Estas tarifas serán de acatamiento obligatorio para los profesionales, particulares y funcionarios de toda índole."


En atención a la ley anterior, el Colegio de Abogados presenta las tarifas de honorarios al Poder Ejecutivo, concretamente a través del Ministerio de Justicia, y al aprobarlas las promulga mediante Reglamento Ejecutivo; motivo por el cual, no puede decirse que estos decretos no tengan sustento jurídico, cuando el mismo proviene efectivamente de la Ley Orgánica del Colegio de Abogados.


IV. CONCLUSIÓN. De conformidad con las anteriores consideraciones, al no estarse en presencia de una sanción, multa o exacción indebida, como afirma el accionante, sino ante el pago debido por servicios profesiones, y no tratarse de una delegación legislativa indebida, ni de reglamentos autónomos, en violación del artículo 121 de la Constitución Política, es que procede rechazar por el fondo la acción, al tenor de lo dispuesto en el artículo 9, párrafo segundo de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. El Magistrado Piza Escalante salva el voto y orddena continuar con la tramitación de la acción." (Voto 4668-98 del treinta de junio del año mil novecientos noventa y ocho)


Como culminación histórica y conceptual de lo anteriormente transcrito, llega el Tribunal Constitucional a establecer que no existe violación del artículo 28 del Texto Fundamental, por la emisión de este tipo de reglamentos:


"La existencia de honorarios mínimos no viola el artículo 28 de la Constitución Política, el cual tampoco prohíbe los acuerdos a los que la partes puedan llegan en el marco de las relaciones profesionales. El legislador no ha ignorado o desconocido la posibilidad de que las partes -profesional y cliente-, acuerden sumas superiores a los mínimos establecidos en razón de la naturaleza de la labor que debe realizar el profesional, ni ha pretendido impedir que el cliente cancele al profesional sumas adicionales sí ese es su deseo." (Voto 319-2003 de las catorce horas con cincuenta y tres minutos del veintidós de enero del año dos mil tres)


Llegados a este punto, conviene precisar si la "potestad de fijar aranceles mínimos" deviene en una competencia que deba estar expresamente recogida en las distintas leyes orgánicas que constituyen a los colegios profesionales, o, si por el contrario, están contempladas dentro de la genérica competencia de "control" o "fiscalización" de la actividad que despliegan sus agremiados. Al efecto, nos parece oportuno citar la aceptación sobre la existencia de "competencias implícitas" que ha emanado de la Sala Constitucional, en referencia a los fines que persiguen los colegios profesionales:


III.- Los Colegios Profesionales poseen fines públicos que han sido otorgados por el Estado, para cuyo cumplimiento éste dota a las corporaciones de funciones de regulación y de policía, funciones que normalmente pertenecen y son ejercidas por el mismo Estado. Dentro de las funciones administrativas desempeñadas por los citados Colegios están las de fiscalización y control respecto del correcto y eficiente ejercicio profesional, lo que lleva implícito una potestad disciplinaria sobre los Colegios, en donde la imposición de sanciones debe realizarse respetando el principio del debido proceso, garantizando al agremiado su derecho de defensa, de ser oído y de producir las pruebas que entienda pertinentes, en apego al artículo 39 constitucional. Por ello se dice que estos Colegios son titulares de potestades de imperio respecto de sus miembros, los cuales entran en una relación jurídica administrativa de sujeción especial como destinatarios de los actos administrativos, en ejercicio de aquella potestad disciplinaria, expresiva de la función administrativa que desarrolla y que dicta el Colegio profesional." (Voto 789-94 de las quince horas veintisiete minutos del ocho de febrero del año mil novecientos noventa y cuatro)


  1. Análisis de la consulta.

Conviene referirnos al tema concreto de la consulta formulada, sea ésta si debe existir una norma de rango legal que autorice al Colegio de Microbiólogos y Químicos Clínicos la fijación de tarifas mínimas por las labores desplegadas por sus agremiados. Una serie de argumentaciones nos llevan a negar la necesaria existencia de una disposición expresa en ese sentido y que esté contenida en una ley, siendo dable el que, por vía de reglamento ejecutivo, se regule tal atribución del Colegio:


  • En primer término, ha quedado claramente establecido por la Sala Constitucional que el tema de las tarifas de honorarios profesionales, que fijan los respectivos Colegios, no es uno que incida en la libertad individual de los agremiados al mismo. De donde no existe la necesaria reserva legal para su regulación, siendo, antes bien, consecuente con la especial relación de sujeción que se presenta entre el profesional y el respectivo Colegio.
  • En segundo término, también hemos acreditado que la fijación de estas tarifas están enmarcadas en las labores de fiscalización y control del decoro y dignidad con que deben prestarse los servicios de los agremiados a los colegios profesionales, tema que deviene de interés público dada la naturaleza de las funciones encomendados a ellos.
  • De suerte tal que sea válido afirmar que existe una competencia implícita a favor de los colegios profesionales para fijar las tarifas mínimas que cobran los agremiados, misma que se desarrolla a través de los respectivos reglamentos ejecutivos correspondientes a sus leyes constitutivas. (Ver, en este sentido, Voto de la Sala Constitucional 2000-01750 de las catorce horas con cuarenta y dos minutos del veintitrés de febrero del dos mil.)

Para el caso que nos ocupa, téngase en cuenta lo que preceptúa el artículo 5 de la Ley N° 771 del 25 de octubre de 1949 (Ley Orgánica del Colegio de Microbiólogos y Químicos Clínicos), en cuanto dispone:


"Artículo 5º.- Son atribuciones del Colegio de Microbiólogos:


a) Promover el progreso de las ciencias mencionadas en el inciso b) del artículo segundo de la ley.


b) Defender el decoro, promover y estimular el espíritu de unión de los profesionales pertenecientes a este Colegio.


c) Defender los derechos de los miembros del Colegio y cooperar por el bienestar económico y social de los mismos, otorgando los auxilios que estime necesarios a los colegiados en situaciones difíciles, para lo cual creará un fondo de socorros mutuos.


d) Cooperar con el Gobierno de la República por medio de las Instituciones correspondientes, en las situaciones de emergencia o calamidad nacional.


e) Cualesquiera otras que tiendan al progreso y desarrollo del Colegio y sus fines primordiales." (El resaltado es nuestro)


Con vista en esta competencia atribuida al Colegio atinente a la defensa y fiscalización del decoro con que deben prestarse los servicios de microbiología, deviene en conforme con el Ordenamiento Jurídico que se emita un decreto ejecutivo (en este caso, el artículo 62 del Reglamento al Estatuto de Servicios de Microbiología y Química Clínica, Decreto Ejecutivo 21034 del 28 de enero de 1992) que expresamente atribuya al Colegio de Microbiólogos y Químicos Clínicos de Costa Rica la fijación de tarifas mínimas para la prestación de los servicios correspondientes a esos campos científicos.


 


  1. Conclusión.

En virtud de lo expuesto, se concluye acerca de la consulta formulada por la Comisión para Promover la Competencia:


  1. El artículo 5 de la Ley ° 7472 (Ley de Promoción de la Competencia y Defensa Efectiva del Consumidor), no es de aplicación a las tarifas y honorarios que fijan los colegios profesionales y que son de aplicación para sus agremiados, razón por la cual no puede hablarse de una derogación tácita de estas competencias atribuidas a los entes gremiales.
  2. Las tarifas de honorarios profesionales, que fijan los respectivos Colegios, no incide en la libertad individual de los agremiados al mismo. De donde no existe la necesaria reserva legal para su regulación, siendo, antes bien, consecuente con la especial relación de sujeción que se presenta entre el profesional y el respectivo Colegio.
  3. La fijación de estas tarifas están enmarcadas en las labores de fiscalización y control del decoro y dignidad con que deben prestarse los servicios de los agremiados a los colegios profesionales, tema que deviene de interés público dada la naturaleza de las funciones encomendados a ellos.
  4. Existe una competencia implícita a favor de los colegios profesionales para fijar las tarifas mínimas que cobran los agremiados, misma que se desarrolla ya sea a través de la ley constitutiva o bien a través de los respectivos reglamentos ejecutivos correspondientes a aquélla.

Sin otro particular, me suscribo,


Iván Vincenti Rojas


PROCURADOR ADJUNTO


IVR/mvc