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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 230
 
  Dictamen : 230 del 30/07/2003   

C-230-2003
30 de julio del 2003
 
Master
Gerardo Soto Zúñiga
Director Ejecutivo
Comisión Nacional de Emergencias

 


Estimado señor:


Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio DE-460-03 de 16 de mayo del año en curso, mediante el cual solicita nuestro criterio en relación con lo siguiente:


"1. Si la Administración de la Comisión emitió un acto a favor de sus funcionarios otorgándoles un derecho y se mantiene esta situación por más de cuatro años con pleno disfrute del mismo, y posteriormente advierte la improcedencia del mismo, puede la Institución, en sede administrativa, declarar esta caducidad y considerar consolidado el derecho a favor de sus funcionarios por el transcurso del tiempo, considerando para ello, además de la norma legal y dictámenes citados, los principios de economía procesal, de seguridad jurídica y en aras de una relación laboral armónica, evitando procesos desgastantes, sobre los cuales se puede presumir el resultado.


2. De no ser procedente la situación indicada en el punto 1) de este oficio ¿sería necesario proceder con la gestión respectiva para declarar la nulidad absoluta de los actos administrativos declaratorios de derechos?


Dentro de las potestades de autotutela de la Administración (1), la Ley General de la Administración Pública vino a consagrar la posibilidad para la Administración de revisar, en vía administrativa, y de oficio, aquellos actos declaratorios de derechos que hayan sido emitidos con vicios que determinen su nulidad absoluta, siempre que está sea, además, evidente y manifiesta.


Lo anterior, el legislador lo consagró en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública, al disponer:


"1.- Cuando la nulidad absoluta de un acto declaratorio de derechos fuere evidente y manifiesta, podrá ser declarada por la Administración en la vía administrativa, sin necesidad de recurrir al contencioso de lesividad señalado en los artículos 10 y 35 de la Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa, No. 3667, de 12 de marzo de 1966, previo dictamen favorable de la Procuraduría General de la República. Cuando la nulidad versare sobre actos administrativos relacionados directamente con el proceso presupuestario o la contratación administrativa, la Contraloría General de la República deberá rendir el dictamen favorable.


2.- Cuando se tratare de la administración del Estado, el órgano constitucional superior que emitió el respectivo acto deberá declarar la nulidad. En los actos del Poder Ejecutivo, el Ministro del ramo designará al órgano director del procedimiento administrativo. Si se tratare de otros entes públicos o Poderes del Estado, deberá declarar la nulidad cada jerarca administrativo. Contra lo resuelto por ellos, solo cabrá recurso de reconsideración o reposición. Con la resolución de los recursos se dará por agotada la vía administrativa.


3.- Antes de anular los actos referidos en este artículo, el acto final debe estar precedido por un procedimiento administrativo ordinario, en el que se hayan observado los principios y las garantías del debido proceso y se haya brindado audiencia a todas las partes involucradas.


4.- En los casos anteriores, el dictamen deberá pronunciarse expresamente sobre el carácter absoluto, manifiesto y evidente de la nulidad.


5.- La potestad de revisión oficiosa consagrada en este artículo caducará en cuatro años.


6.- La anulación administrativa de un acto contra lo dispuesto en este artículo, sea por omisión de las formalidades previstas o por no ser la nulidad absoluta, evidente y manifiesta, será absolutamente nula. Además, la Administración estará obligada a pagar las costas, los daños y perjuicios, sin mengua de las responsabilidades personales del servidor agente, conforme al segundo párrafo del artículo 199.


7.- La pretensión de lesividad no podrá deducirse por vía de contrademanda.


8.- Para los supuestos en los que la emisión del acto administrativo viciado de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, corresponda a dos o más Ministerios, o bien, se trate de la declaración de nulidad de actos administrativos relacionados, pero dictados por órganos distintos, regirá lo dispuesto en el inciso d) artículo 26 de esta ley." (Así reformado por el artículo 1º de la ley No.7871 de 21 de abril de 1999)


Tal y como se desprende la lectura del inciso 5) del citado numeral, la Administración cuenta con un plazo de cuatro años para ejercer esa potestad de revisión oficiosa. Asimismo, el numeral 174 de ese mismo cuerpo normativo establece la obligación de anular de oficio el acto absolutamente nulo, pero dentro de las limitaciones de la Ley.


Recuérdese, en lo que nos interesa, que la competencia de los órganos administrativos se encuentra limitada en razón del tiempo cuando su existencia o ejercicio esté sujeto a condiciones o términos de extinción, requiriéndose regla expresa que establezca que la competencia se extingue por el transcurso del plazo (artículos 60 y 63 de la Ley General de la Administración Pública).


De la relación de las normas anterior, debe concluirse que al existir regla expresa en el numeral 173.5 en punto al plazo para ejercer la competencia, la cual a su vez actúa como una limitación establecida por Ley para tal efecto, una vez transcurrido el plazo allí establecido, a la Administración se le extingue su competencia y no puede declarar la nulidad absoluta, evidente y manifiesta de un acto administrativo declaratorio de derechos, aunque éste contenga vicios de esa naturaleza.


Relacionado con el artículo 173.5 de comentario, existen múltiples dictámenes nuestros que han reiterado, en términos generales, que el transcurso de los cuatro años es fatal, y que ese plazo es ininterrumpible. Asimismo, se ha señalado que se entenderá por ejercida esa potestad de autotutela cuando, después de realizado el procedimiento administrativo respectivo, se emita el acto final.


Únicamente, como ejemplo, procede hacer la siguiente cita:


"Por lo tanto, cuando se inicia un procedimiento administrativo en aplicación de los citados numerales, si bien el mismo lo que persigue es lograr la nulidad del acto correspondiente, es lo cierto que es únicamente el acto administrativo en el que la Administración –después de seguir el procedimiento y previo dictamen de la Procuraduría– expresa su voluntad decidiendo que el acto es absoluta, evidente y manifiestamente nulo, es el que "declara" esa nulidad.


Por lo tanto, tal acto, debe emitirse en un plazo de cuatro años.


Amén de lo anterior, tenemos que si bien esta Procuraduría se ha pronunciado en diversos pronunciamientos, según fue transcrito supra, sobre la imposibilidad de interrumpir el plazo de comentario, es bueno tener presente que la Sala Constitucional, también ha venido a precisar las características del instituto de la caducidad, indicando al respeto que:


"Primeramente debe señalarse que la figura jurídica de la caducidad se caracteriza por lo siguiente: 1) Con anterioridad debe haber surgido una situación jurídica de posibilidad axiológica, 2) Cuya falta de ejercicio en una forma determinada, produzca su extinción, 3) Plazo corto y rígido para el que no se aplica ni la interrupción ni la suspensión, 4) Tiene eficacia innovativa–extintiva" (Voto 2134-95 de 2 de mayo de 1995)


Es claro entonces, siguiendo lo terminología utilizada por la Sala Constitucional, que el plazo de la caducidad no puede ser interrumpido ni suspendi.


do." (Dictamen C-141-95 de 21 de julio de 1995) (2)


Así, únicamente c n la emisión de ese acto final es que se evita el acaecimiento del plazo de caducidad de cuatro años establecido en el inciso 5) del artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública." (Dictamen C-225-2000 de 22 de setiembre del 2000) (3)


Como una de las características de la caducidad es hacer fenecer el ejercicio de la competencia de la Administración, ésta debe revisar, de oficio, si se encuentra dentro del plazo previsto por la Ley, como uno de los aspectos que hacen a su competencia. Obviamente, también en el caso que una parte alegue el transcurso del plazo de comentario, la Administración debe examinar la situación.


Ahora bien, una vez transcurrido el plazo de los cuatro años para que la Administración pueda revisar de oficio sus actos declaratorios de derechos, y no se encuentre dentro de algún supuesto de excepción a ese plazo, como puede ser en bienes de dominio público, ésta no debe de dictar un acto administrativo confirmando el que se encuentra viciado, pero los efectos de éste se mantendrán en el tiempo, salvo que por otra vía, como por ejemplo, un cambio normativo, cesen sus efectos futuros, lo que deberá ser analizado en cada caso. No obstante, la Administración sí podría emitir, de ser necesario, un acto que declare la extinción de su competencia, el cual deberá ser debidamente motivado.


Conclusión


La potestad de autotutela de la Administración contemplada en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública de anular los actos declaratorios de derechos que se encuentren viciados de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, caduca en un plazo de cuatro años.


Atentamente,


 


Ana Lorena Brenes Esquivel


Procuradora Administrativa


ALBE/albe


(1) "La autotutela es la posibilidad de la Administración Pública de tutelar sus propias situaciones jurídicas, sin tener que acudir a la vía judicial, con el fin de posibilitar una actuación efectiva, para lograr la satisfacción de los fines públicos que le han sido asignados. García de Enterría señala que la autotutela "consiste en la capacidad de la Administración de tutelar por sí misma como sujeto de derecho sus propias situaciones jurídicas. Esta capacidad incluye aquellas situaciones que pretendan variar el estado de las cosas, sin necesidad de recurrir primero a los Tribunales e implica la posibilidad de hacer ejecutar esos actos por sus propios medios." Este mismo autor, refiriéndose al origen de esta potestad, indica que "Esta configuración de la autotutela administrativa es explicable como producto de un largo proceso histórico y también por virtud de un principio general identificable en nuestro ordenamiento jurídico. En efecto, los datos del Derecho Positivo cobran sentido sistemático entendidos como especificaciones de un principio de autotutela administrativa, conforme al cual las Administraciones Públicas están capacitadas para tutelar por sí mismas sus propias situaciones, incluso sus pretensiones innovativas del status quo, eximiéndose de la necesidad, común a los demás sujetos, de recabar la tutela judicial."


Precisamente, una de las manifestaciones de la autotutela administrativa es la posibilidad de anular, en vía administrativa, sin acudir ante autoridad judicial, los actos declaratorios de derechos, cuando éstos sean de manera evidente y manifiesta, absolutamente nulos; posibilidad contemplada en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública. Lo anterior, se constituye como una excepción a la doctrina de los actos propios, (…)


Así pues, cuando la Administración determine que uno de sus actos declaratorios de derechos contiene un vicio de nulidad absoluta, evidente y manifiesta, la Ley General de la Administración Pública la provee del mecanismo adecuado para que en vía administrativa proceda a anular el respectivo acto." (Dictamen C-167-2001 de 5 de junio de 2001)


(2) Si bien en el dictamen se habla del inciso 4) de la Ley General de la Administración Pública, debe recordarse que a partir de la reforma introducida a ese artículo, el contenido corresponde al inciso 5).


(3) En el mismo sentido, pueden consultarse los siguientes: C-042-92 de 21 de marzo cd 1990, C-111-93 de 24 de agosto de 1993, C-117-95 de 31 de marzo de 1995, C-141-95 de 21 de julio de 1995, C-147- de 20 de marzo de 1996, C-2000 de 4 de diciembre del 2000 y C-190-2003 de 23 de junio de 2003.