O.J.134-2003

06 de agosto de 2003

 

Licenciado

Víctor Manuel Vargas Meneses

Auditor Interno

TRIBUNAL SUPREMO DE ELECCIONES

 

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos es grato referirnos a su atento oficio número 106-AI-2003, de fecha 12 de marzo del 2003, de la siguiente manera:

1. PROBLEMA PLANTEADO:

Se solicita el criterio de este Órgano Asesor, en torno a los siguientes requerimientos:

1. Señalar las características fundamentales del trabajo desempeñado, que deben tener los servidores, para que se les pueda aplicar la condición de empleado cubierto por el artículo 143 del Código de Trabajo.
2. Si un Técnico en Administración de Personal, Psicóloga, Técnico en Publicidad, Asistente Ejecutivo, Asistente Legal, Letrado y Asistente de Auditoría, pueden ser considerados como empleados exentos de la limitación de la jornada de trabajo, artículo 143.
3. Si los puestos que se denominan de confianza tienen las mismas características que los otros cargos indicados en el artículo 143 citado, tales como gerentes, administradores etc., o si deben cumplir con otras condiciones adicionales propias de este tipo de puestos.
4. Indicar si es procedente pagar a un funcionario cubierto por lo dispuesto en el artículo 143 del Código de Trabajo, horas extra laboradas antes de las 12 horas de jornada, tal como lo ha interpretado la Asesoría Legal del TSE en los documentos anexos.
5. En caso de que no fuera procedente el pago de una jornada menor a las 12 horas, favor indicar si los funcionarios que intervinieron en la aprobación y pago correspondiente adquirieron algún tipo de responsabilidad (Asesoría Jurídica, Departamento de Personal, Contaduría). Favor indicar si lo anterior es extensivo a los funcionarios que se beneficiaron por este pago incorrecto. Indicar si procede gestionar el reintegro correspondiente.
6. Favor describir el espíritu o principio que regula el reconocimiento y pago de horas extraordinarias en la Administración Pública Costarricense.
7. Indicar si es procedente reconocer el pago de horas extraordinarias a funcionarios encargados de llevar a cabo funciones o tareas en los diferentes programas electorales, siendo éstas la razón de ser del Tribunal Supremo de Elecciones conforme a lo establecido en la Carta Magna.
8. Indicar el tiempo laborado que se le puede pagar a un funcionario por concepto de horas extraordinarias trabajadas durante los años 2001 y 2002, antes de la vigencia de la Ley de Contingencia Fiscal No. 8343 de 18 de diciembre de 2002, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 250 del 27 de diciembre de 2002; tanto a funcionarios cubiertos por el artículo 143 del Código de Trabajo, como los que no están contemplados.
9. Indicar el criterio aplicable que permita cancelar a un funcionario cubierto por el artículo 143 del Código de Trabajo, la jornada laborada durante sábados, domingos y feriados. Interesa conocer si existe un límite de horas extra laboradas para generar el derecho al pago respectivo.

Como aclaración preliminar mencionamos, que dado que las interrogantes planteadas hacen alusión a supuestos específicos de aplicación en las relaciones de servicio de la Institución Consultante, el presente pronunciamiento se emite bajo la modalidad de una Opinión Jurídica, sin el carácter vinculante que revisten nuestros pronunciamientos. De este modo, queda en manos de la Administración Activa la resolución pertinente de los casos concretos en que deban aplicarse los puntos cuestionados. A mayor abundamiento, ha señalado este Órgano Asesor al respecto:

"(...) el asesoramiento técnico-jurídico que, a través de sus dictámenes y pronunciamientos, presta a los distintos órganos y entes que integran la Administración Pública, se circunscribe al análisis y precisión de los distintos institutos, principios y reglas jurídicas, abstractamente considerados. En tal orden de ideas, no son consultables asuntos concretos sobre los cuales se encuentre pendiente una decisión por parte de la administración activa. El asunto que ahora nos ocupa, se subsume con claridad en la indicada situación de excepción: aunque se trate de plantear la cuestión en términos generales, lo cierto es que se nos invita a juzgar la legalidad de una decisión administrativa concreta. Evidentemente no es propio de nuestro rol consultivo verter este tipo de juicios, salvo en ejercicio de las atribuciones contenidas en el artículo 173 de la Ley General de la Administración Pública y en el numeral 175 del Código Municipal, según la reciente reforma que sufriera éste último. Amén de lo ya señalado, nótese que con un eventual pronunciamiento de nuestra parte, estaríamos sustituyendo a la administración activa en la adopción de una decisión que sólo a ella corresponde, en atención al carácter vinculante de nuestros criterios, con el consiguiente desatendimiento de las responsabilidades propias del agente público(...)." (Dictamen C-194-94, de 15 de diciembre de 1994).

Dentro de este aparte destacamos, que si bien es cierto, en virtud de la reforma que dispuso el artículo 45 de la Ley General de Control Interno, sobre el artículo 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República (citadas supra), los Auditores pueden efectuar consultas directas a este Órgano Asesor, sin necesidad de aportar el respectivo criterio legal, en este caso en concreto, se nos hicieron llegar algunos oficios en donde se examinan los puntos planteados en la misma. Se trata de los Dictámenes números AJ-007-93, de 29 de noviembre de 1993; AJ-010-98, de 19 de enero de 1998; y AJ-072-99, de 5 de mayo de 1999, en donde, entre otros aspectos, se llega a concluir:

"En síntesis, recomendamos que en lo sucesivo la jornada extraordinaria se calcule aplicando los siguientes parámetros: para empleados regulares, la jornada ordinaria comprende, de lunes a viernes de las ocho a las dieciséis (sic) horas, por lo cual cualquier exceso debe cancelarse a tiempo y medio, aún cuando excepcionalmente trascienda las doce horas. En el caso de los empleados de confianza, de lunes a viernes se tendrá derecho al cobro de jornada extraordinaria a partir de las diez horas y media de trabajo continuo. En cuanto a labores realizadas en días de descanso semanal o feriados, debe reconocerse a tiempo doble para ambos tipos de empleados, lo cual implica que por las primeras ocho horas se reconozca un tanto más para completar el doble, y por las demás horas se pague un doscientos por ciento del valor de la hora de cada trabajador."

II. PREÁMBULO:

De previo a conocer el fondo de lo consultado, resulta conveniente examinar lo dispuesto en nuestro Ordenamiento Jurídico, en relación con los diferentes tipos de jornadas laborales que se encuentran reconocidas en nuestro medio, y más propiamente lo relacionado con la jornada extraordinaria. Ya en anteriores oportunidades, este Órgano Asesor ha analizado el punto en cuestión, por lo que con carácter ilustrativo traemos a colación lo expuesto sobre el tema en Dictamen número 047-2003, de fecha 20 de febrero de 2003, en donde se indicó:

"En primer término, téngase presente que el reconocimiento de las denominadas "horas extra", nace cuando se supera la jornada laboral ordinaria y se trabaja en jornada extraordinaria (...) Establece el artículo 58 de nuestra Constitución Política, los períodos de tiempo máximo que deben comprender la jornada laboral ordinaria, tanto diurna como nocturna, así como el reconocimiento salarial que tiene que hacerse en el caso de la jornada extraordinaria, definiendo al respecto que:

"ARTICULO 58.- La jornada ordinaria de trabajo diurno no podrá exceder de ocho horas diarias y cuarenta y ocho horas a la semana. La jornada ordinaria de trabajo nocturno no podrá exceder de seis horas diarias y treinta y seis a la semana. El trabajo en horas extraordinarias deberá ser remunerado con un cincuenta por ciento más de los sueldos o salarios estipulados. Sin embargo, estas disposiciones no se aplicarán en los casos de excepción muy calificados, que determine la ley." (El destacado no es del texto original)

En concordancia con dicho precepto constitucional, el Código de Trabajo, en su numeral 136 dispone:

"ARTICULO 136.- La jornada ordinaria de trabajo efectivo no podrá ser mayor de ocho horas en el día, de seis en la noche y de cuarenta y ocho horas por semana. Sin embargo, en los trabajos que por su propia condición no sean insalubres o peligrosos, podrá estipularse una jornada ordinaria diurna hasta de diez horas y una jornada mixta hasta de ocho horas, siempre que el trabajo semanal no exceda de las cuarenta y ocho horas. Las partes podrán contratar libremente las horas destinadas a descanso y comidas, atendiendo a la naturaleza del trabajo y a las disposiciones legales."

De acuerdo a las normas de cita, en cuanto a jornadas laborales se refiere, se denota la existencia de la jornada ordinaria laboral diurna (que se realiza entre las cinco y las diecinueve horas), la jornada ordinaria de trabajo nocturna (comprende entre las diecinueve y las cinco horas), la jornada mixta (combinación de las dos anteriores, y que de acuerdo al numeral 138 del Código Laboral no puede exceder de siete horas) y la jornada extraordinaria, que según el artículo 139 del mismo Código, es "El trabajo efectivo que se ejecuta fuera de los límites anteriormente fijados, o que exceda de la jornada inferior a éstos que contractualmente se pacte(...)". Es importante tener en consideración, que el constituyente y el legislador se han preocupado por regular los límites de tiempo máximos que deben comprender las jornadas laborales, según se trate de un tipo u otro (...) No obstante lo anotado, debe tenerse presente que el Código de Trabajo, en concordancia con lo dispuesto por el precepto constitucional supra citado, establece algunas excepciones a las normas dichas, citando al respecto el numeral 139 de dicho Cuerpo Normativo, que dispone:

"ARTICULO 139.- El trabajo efectivo que se ejecute fuera de los límites anteriormente fijados, o que exceda de la jornada inferior a éstos que contractualmente se pacte, constituye jornada extraordinaria y deberá ser remunerada con un cincuenta por ciento más de los salarios mínimos, o de los salarios superiores a éstos que se hubieren estipulado.

No se considerarán horas extraordinarias las que el trabajador ocupe en subsanar los errores imputables sólo a él, cometidos durante la jornada ordinaria.

El trabajo que fuera de la jornada ordinaria y durante las horas diurnas ejecuten voluntariamente los trabajadores en las explotaciones agrícolas o ganaderas, tampoco ameritará remuneración extraordinaria." (Así reformado por Ley Nº 56 de 7 de marzo de 1944, artículo 1º). (El destacado es nuestro).

Con respecto a la jornada extraordinaria, se denota que el legislador reconoce el carácter excepcional de este tipo de jornada, precisamente porque tal y como lo ha señalado la doctrina, ésta se presenta en casos de trabajos eminentemente ocasionales y discontinuos, que no pueden ser ejecutados durante la jornada ordinaria por el personal correspondiente, pues se entiende que las funciones habituales de la empresa respectiva, deben realizarse en el transcurso de la jornada ordinaria de labores.

En esos términos, es que se ha pronunciado la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, mediante sentencia número 243, de las 11:10 horas del 2 de octubre de 1992, al indicar que:

"La mayor parte de la doctrina, considera que la prolongación de la jornada de trabajo, debe obedecer a una necesidad imperiosa de parte de la empresa. Se trata de una circunstancia excepcional, derivada de una situación específica que la amerite, de ahí que no cabe convertirlas en habituales con la burla consiguiente de la jornada ordinaria, que se estableció respondiendo a necesidades de orden público, interés social y en defensa de la salud del trabajador (…). Tal y como se señaló en los considerandos precedentes, las horas extra no constituyen una obligación patronal, pues la misma se origina en una situación excepcional y transitoria, y una vez desaparecida, el trabajador se mantiene prestando la jornada ordinaria inicialmente pactada, sin que pueda alegarse algún derecho en ese sentido ".

Del análisis anterior se denota, que en nuestro Ordenamiento Jurídico se encuentran reguladas, en forma expresa, las diferentes clases de jornadas laborales que existen, siendo que en el supuesto de la jornada extraordinaria, su reconocimiento se establece para los casos en que el trabajo efectivo se realiza fuera de los límites que la misma legislación establece para cada tipo de jornada, o bien, cuando se excede la jornada inferior a éstos, que se haya pactado contractualmente." (Algunos destacados no corresponden al texto original).

3. SOBRE EL FONDO.

Examinado el marco normativo en que se fundamenta la jornada laboral extraordinaria en nuestro país, procederemos a evacuar las inquietudes planteadas, de acuerdo al orden en que las mismas fueron expuestas.

En primer término, se nos cuestiona respecto a las características fundamentales que debe tener el trabajo que desempeñan los servidores, para que se les pueda aplicar la condición de empleado cubierto por el artículo 143 del Código de Trabajo.

A fin de dar cabal respuesta a lo requerido, traemos a colación lo dispuesto por el numeral 143 en cuestión, que literalmente señala:

"ARTICULO 143.- Quedarán excluidos de la limitación de la jornada de trabajo los gerentes, administradores, apoderados y todos aquellos empleados que trabajan sin fiscalización superior inmediata: los trabajadores que ocupan puestos de confianza; los agentes comisionistas y empleados similares que no cumplan su cometido en el local del establecimiento; los que desempeñan funciones discontinuas o que requieran su sola presencia; y las personas que realizan labores que por su indudable naturaleza no están sometidas a jornada de trabajo. Sin embargo, estas personas no estarán obligadas a permanecer más de doce horas diarias en su trabajo y tendrán derecho, dentro de esa jornada, a un descanso mínimo de una hora y media."

(Así reformado por el artículo 1º de la ley No. 2378 de 29 de setiembre de 1960)."

Tal y como se denota de la lectura del numeral recién transcrito, se encuentra dispuesto a nivel de la normativa laboral de nuestro país, que una serie de empleados, debidamente delimitados, están excluidos de los límites de las diferentes jornadas laborales que la misma legislación en la materia reconoce. Esta exclusión se da en atención al tipo de funciones que los empleados en cuestión cumplen, y a la especial condición de jerarquía en que los mismos se ubican en su entorno laboral.

Es el mismo artículo en referencia, el que se encarga de definir las características que deben cumplir los diferentes servidores, para ser objeto de la mencionada exclusión. Se trata de aquellos servidores que ejecutan sus labores sin una fiscalización superior inmediata; o bien, que no cumplen su cometido en el local del establecimiento; o que desempeñan funciones discontinuas o que requieran su sola presencia. Es dable destacar que dentro de esta categoría de servidores, el artículo en cuestión ubica a los gerentes, administradores, apoderados, empleados de confianza, agentes comisionistas, y en general a todos aquellos funcionarios que cumplen con los presupuestos señalados.

Dentro de este examen de los empleados afectos a la exclusión referida, es dable señalar que este Órgano Asesor, en un dictamen anterior, analizó los casos en que nos encontramos en presencia del tipo de servidores contemplados por el artículo 143 en examen, por lo que a mayor abundamiento traemos a colación lo expuesto en esa oportunidad:

"(...) es importante entonces delimitar con precisión en qué casos nos encontramos frente a este tipo de empleados, según lo desarrollado por un reconocido sector de la doctrina. Así, traemos a colación al tratadista Rafael Caldera, quien en su obra "Derecho del Trabajo", realiza un examen de los aspectos que a su juicio, determinan que un puesto deba considerarse como de jefatura o dirección. En este sentido, este autor señala que:

"...Nuestro Derecho, con los convenios internacionales, se ubica en la ancha corriente que excluye a quienes colaboran con el patrono en la dirección de la empresa, de la limitación de la jornada de trabajo. Algunas legislaciones latinoamericanas hablan aquí de "gerentes, administradores, apoderados y todos aquellos empleados que trabajan sin fiscalización superior inmediata". ¿ Cómo se determinan las personas que pueden considerarse en este caso? Los criterios utilizados son muy diferentes: en algunos países, el hecho de que el asalariado tenga bajo sus órdenes un determinado número de trabajadores, que no efectúen ningún trabajo manual o cuyo salario rebase un límite fijado, hace que se le considere como encargado de un puesto de dirección; la legislación de otros países exige que el asalariado ocupe un cargo que permita asimilarle al empleador, o que la naturaleza de sus funciones no se preste a la duración del trabajo limitada; otras legislaciones establecen, en fin, una lista de funciones de alcance general, o sea, listas para las diferentes ramas de la actividad económica, excluyendo a cualquier asalariado que ejerza una de las funciones enumeradas...." (Rafael Caldera. "Derecho del Trabajo". Editorial El Ateneo. Buenos Aires. 1972. p. 433.)

Más recientemente, los autores Stephen P. Robbins y Mary Coulter, en su obra "Administración", delimitan el término de jefatura de acuerdo a las funciones que cumplen quiénes lo ostentan, de modo que en su criterio, el jefe es "...un miembro de una organización que integra y coordina el trabajo de otros. Eso puede significar la responsabilidad directa sobre un grupo de personas en un departamento, o bien, tener que supervisar a una sola persona (...) Sin embargo... suelen tener otras responsabilidades de trabajo no relacionadas con la integración del trabajo de otros. Entre los gerentes de nivel medio están incluidos todos los niveles de administración localizados entre el nivel de supervisor y el nivel más alto de la organización. Pueden tener diversos títulos, como jefe de departamento o agencia, líder de proyecto, gerente de planta, jefe de unidad (...)." (Robbins Stephen. Coulter Mary. "Administración". Pearson Educación. México 2000. p.7).

Como se observa, los jefes de departamento tienen a su cargo labores que incluyen la supervisión del personal y la toma de decisiones sobre la materia a su cargo, con un grado de independencia que no poseen otros servidores. En este sentido, no se encuentran sometidos a los límites de la jornada laboral de que se trate, toda vez que se entiende implícito a sus labores, el ejercicio de su cargo por encima del tiempo estipulado para que los empleados ordinarios, cumplan con sus funciones." (Dictamen C-047-2003, de 20 de febrero de 2003).

De lo hasta aquí expuesto, podemos dejar por sentado que el mismo artículo 143 del Código de Trabajo se encarga de definir los presupuestos que deben cumplir aquellos servidores excluidos de los límites de la jornada laboral, enunciando al respecto una serie de puestos que se encuentran contemplados por el dictado de esa disposición, pero que en esencia cumplen con la constante de tratarse de empleados con un algún grado de jerarquía, que no requieren la supervisión directa de sus funciones.

No queremos cerrar este punto sin mencionar, que el mismo numeral de cita establece que estos empleados no están obligados a permanecer más de doce horas diarias en su trabajo, por lo que en ese sentido sí existe un límite en la jornada laboral que ellos cumplen, pero en cuanto a ese término señalado.

La segunda interrogante refiere a si un Técnico en Administración de Personal, Psicóloga, Técnico en Publicidad, Asistente Ejecutivo, Asistente Legal, Letrado y Asistente de Auditoría, pueden ser considerados como empleados exentos de la limitación de la jornada de trabajo, que establece el mencionado artículo 143.

A ese respecto, tal y como expusimos en el punto anterior, debe la Administración Activa en cada caso examinar si los respectivos puestos cumplen con los presupuestos que señala el referido numeral, a fin de dilucidar si éstos se encuentran exentos de la limitación de jornada laboral a que hemos hecha referencia. No está dentro de nuestras potestades hacer un señalamiento específico en ese sentido, pues reiteramos, corresponde al propio Órgano interesado realizar tal valoración, atendiendo las tareas específicas y las condiciones especiales que cumplan cada uno de estos puestos.

En el tercer aspecto planteado, se nos cuestiona si los puestos que se denominan de confianza tienen las mismas características que los otros cargos indicados en el artículo 143 citado, tales como gerentes, administradores etc., o si deben cumplir con otras condiciones adicionales propias de este tipo de puestos.

Según se constata de la lectura del numeral 143 en análisis, los empleados de confianza se encuentran expresamente contemplados dentro de los servidores que el mismo artículo enumera como excluidos de los límites de la jornada laboral a que nos hemos venido refiriendo, y esta inclusión se debe, a que en el caso de éstos, el tipo de relación laboral que les asiste, así como las funciones que a ellos se le encomiendan, cumplen con las características que distinguen a los puestos previstos por ese numeral, según lo observado en los párrafos anteriores.

A mayor claridad sobre este punto, resulta conveniente realizar un breve examen de la figura de los servidores de confianza, lo cual nos permitirá obtener un adecuado marco de referencia sobre el tipo de relación y la normativa en que éstos se fundamentan, propiamente en el ámbito de la Institución consultante.

 

El autor Néstor de Buen, en su obra "Derecho del Trabajo", define a los empleados de confianza de la siguiente manera:

"…los trabajadores de confianza son aquellos cuya actividad se relaciona en forma inmediata y directa con la vida misma de las empresas, con sus intereses, con la realización de sus fines y con su dirección, administración y vigilancia generales; esta fórmula y las disposiciones de la ley vigente, interpretadas por la doctrina y la jurisprudencia, permitieron determinar las dos características siguientes: primeramente, la categoría del trabajador de confianza depende de la naturaleza de las funciones; en segundo lugar, las funciones de confianza son las de dirección, inspección, vigilancia y fiscalización, cuando tengan carácter general y las que se relacionan con trabajos personales del patrón (…). Los empleados de confianza están vinculados a la existencia de la empresa, a sus intereses fundamentales, al éxito y prosperidad de la misma, a su seguridad y al orden esencial que debe reinar entre los trabajadores." (De Buen L., Néstor, Derecho del Trabajo, Editorial Porrúa, México, 1977, p.445.) (El resaltado nos pertenece.)

En el mismo sentido, el tratadista Guillermo Cabanellas los ha caracterizado como aquellos servidores que: "...ocupan puestos de vigilancia superior y se encuentran investidos de funciones directivas, con amplia libertad en su gestión dentro de la empresa, por fiscalizar la actividad de los empleados inferiores y tener además potestad disciplinaria, causa por la cual su propia condición los releva del cumplimiento de horarios estrictos; (…) y si bien muchas veces las necesidades de la empresa hacen que deban superar la jornada máxima, en general pueden organizar su actividad y disponer de su tiempo con la mayor latitud." (Cabanellas, Guillermo. "Tratado de Derecho Laboral" Editorial Heliasta R.L. Buenos Aires, 1988, T.II, Vol. 2). (El destacado o pertenece al texto original.)

 

Sobre el mismo tópico, nuestra jurisprudencia ha señalado que este servidor, por la clase de función que realiza "se caracteriza principalmente porque interviene en la dirección y en la vigilancia de la empresa pero, además, participa de manera directa e inmediata en la realización de sus fines, relacionándolo con la vida misma de ella y con sus intereses." (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia. Sentencia número 195, de las 9:40 horas, del 21 de agosto de 1992).

En cuanto al marco normativo sobre el que se asientan estos nombramientos de confianza, propiamente en la Institución consultante, es dable señalar que se encuentran contemplados en el Reglamento a la Ley de Salarios y Régimen de Méritos del Tribunal Supremo de Elecciones (Ley número 4519 de 24 de diciembre de 1969 y su Reglamento, número 17, de 02 de setiembre de 1970), que en forma expresa dispone:

"Artículo 1°—Para la aplicación de la Ley mencionada y de este Reglamento, se entenderá:

(...)- Por "Funcionario de confianza", aquél funcionario subordinado directamente al Tribunal, cuyo nombramiento no genera estabilidad laboral y no requiere de concurso. Por medio de resolución razonada del máximo jerarca se establecerá cuáles cargos tienen esta condición y así se hará constar en el Manual Descriptivo de Puestos."

A los efectos de este estudio, importa rescatar que el numeral supracitado define las características de los empleados de confianza que laboran en el Tribunal Supremo de Elecciones, mismos que según lo examinado se encuentran exceptuados de los límites de la jornada laboral respectiva, conforme a la disposición prevista en el numeral 143 del Código de Trabajo en análisis.

Dilucidados los anteriores cuestionamientos, hacemos alusión a la cuarta interrogante expuesta, la cual se evacuará conjuntamente con el quinto aspecto solicitado, en virtud de que ambos se encuentran íntimamente relacionados. Los puntos en cuestión nos invitan a examinar si es procedente el pago de horas extras laboradas antes de las 12 horas de jornada, para aquellos funcionarios cubiertos por la disposición contemplada en el artículo 143 de referencia; en el supuesto de que no fuera procedente ese pago, se solicita indicar la responsabilidad que les corresponde asumir a los funcionarios que intervinieron en su aprobación y pago respectivo, así como la de aquellos que se beneficiaron con ese reconocimiento.

Para determinar lo pertinente, es conveniente recordar que tal y como se indicó en los párrafo precedentes, el mismo artículo 143 de innumerable cita, establece que los empleados cobijados por esa disposición, no se encuentran obligados a permanecer más de doce horas diarias en su trabajo. Por lo tanto, es claro que ese término deviene en el límite máximo que puede contemplar la jornada laboral que ellos cumplen, sin dejar el lado el descanso mínimo de hora y media a que éstos tienen derecho, de acuerdo a lo preceptuado por esa norma.

Cabe señalar, que de la normativa establecida en el mismo Código de Trabajo en referencia, se intuye la intención del legislador de establecer el término de doce horas, como el tiempo máximo para cumplir las respectivas jornadas laborales, pues no sólo el artículo 143 in fine lo contempla, sino que el numeral 140 del mismo Cuerpo Legal, establece una disposición en esos mismos términos, disponiendo al efecto que:

"ARTICULO 140.- La jornada extraordinaria, sumada a la ordinaria, no podrá exceder de doce horas, salvo que por siniestro ocurrido o riesgo inminente peligren las personas, los establecimientos, las máquinas o instalaciones, los plantíos, los productos o cosechas y que, sin evidente perjuicio, no puedan sustituirse los trabajadores o suspenderse las labores de los que están trabajando." (El resaltado no es del original)

Como se puede observar, la referida norma contempla también una jornada laboral máxima de 12 horas, que comprende el tiempo laborado en la jornada ordinaria, así como el trabajo excepcional que se realiza en jornada extraordinaria. Según la letra del citado numeral, ese término sólo puede ser superado cuando se está en presencia de alguno de los supuestos señalados por el mismo, que hacen referencia expresa a un siniestro ocurrido o un riesgo inminente para las personas u objetos que ahí se establecen, de modo que no pueden sustituirse a los trabajadores o suspenderse las labores de los que están trabajando, sin que con ello se cause un evidente perjuicio.

A mayor abundamiento sobre la jornada laboral máxima prevista, traemos a colación el Dictamen de este Órgano Asesor, número C-074-2003, de 14 de marzo de 2003, que al respecto agregó:

"El numeral de cita (se refiere al artículo 140 transcrito) es lo suficientemente claro en señalar esos dos supuestos, como los únicos en que puede sobrepasarse la jornada laboral máxima de doce horas. Si observamos la naturaleza de ambos, es posible evidenciar el carácter excepcional y urgente de los mismos (siniestro ocurrido o riesgo inminente), lo que resalta una vez más la intención del legislador de establecer un límite máximo para el cumplimiento de la jornada laboral por parte de los trabajadores. Tal limitación refleja el acogimiento de las tesis esbozadas por reconocida doctrina, en el sentido de que al fijar un término máximo para que los empleados cumplan con sus tareas, se salvaguardan las razones de orden ético (humanización de las condiciones de trabajo); de orden social (conservación de la salud de quienes trabajan); y de tipo económico (obtener la mayor capacidad de producción del individuo, sin que experimente el agotamiento de prolongadas jornadas), que deben imperar en toda relación laboral. (Véase al respecto Pozzo, Juan D., Derecho del Trabajo, Buenos Aires, Ediar Editores, 1948, p.111.). Ello implica que, de principio, la jornada de trabajo debe cumplirse dentro de los períodos señalados por el legislador para cada tipo de jornada, precisamente por existir razones de peso para haber realizado esa previsión, salvo los casos excepcionales, que son definidos por la misma legislación en la materia. Las anteriores consideraciones no obstan para señalar que, en la práctica, muchas veces los patronos promueven las llamadas "jornadas excesivas", que son las que cumplen sus empleados cuando laboran por encima del límite legalmente previsto de las doce horas, sin que necesariamente se cumplan con los supuestos que delimita el numeral 140 en mención; sino que más bien obedecen al interés de éstos por aumentar la productividad de sus empresas, y por ende de lograr un mayor margen en sus ganancias. A ese respecto, dejamos establecido que este tipo de jornadas son abiertamente ilegales, toda vez que transgreden los límites de tiempo máximo que la misma normativa se encarga de definir para el cumplimiento de la jornada laboral. Y recalcamos, que únicamente en el caso de que se esté en presencia de un riesgo inminente o de un siniestro ocurrido, la legislación laboral permite laborar por encima del término de las doce horas, a que nos hemos venido refiriendo." (Lo escrito entre paréntesis en la primera línea de la cita no corresponde al texto original.)

En virtud de lo expuesto, es claro que en el caso que nos ocupa, resulta improcedente el pago de horas extras laboradas antes de las 12 horas de jornada diaria para aquellos funcionarios cubiertos por la disposición legal contemplada en el artículo 143 en mención, toda vez que antes de ese término, dichos servidores se encuentran exentos de la limitación en su jornada de trabajo (no debe olvidarse al respecto el descanso mínimo de hora y media a que éstos tienen derecho). Así, la única manera en que nuestro Ordenamiento Jurídico autoriza el reconocimiento de ese tipo de jornada para los referidos servidores, es cuando superan las doce horas señaladas, para cumplir con los supuestos que el numeral 140 del Cuerpo Legal en comentario señala, y que desarrollamos supra.

En esa línea de pensamiento, es importante destacar que en materia de fondos públicos priva una interpretación restrictiva de las normas, con sujeción estricta al principio de legalidad instaurado en el artículo 11 de la Constitución Política y su homónimo de la Ley General de la Administración Pública, y en ese sentido es evidente que la aprobación de pagos, sin una norma expresa que los faculte, deviene en reconocimiento a todas luces indebido.

Al respecto, rescatamos una de las sentencias emitidas por la Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, que coincide a grandes rasgos con el asunto que nos ocupa, en el tanto en ésta se delimita la necesaria sujeción de los actos a las disposiciones normativas vigentes, máxime cuando la interpretación que se realice tenga repercusión en materia de fondos públicos. Así:

"... No es posible, siquiera tomar la concesión hecha por el demandado del 8.33 en los términos explicados, como fuente y aplicarla extensivamente como el verdadero sistema de salarios del demandante y en los términos absolutos, porque los actos ilegítimos, con terceros de buena fe, no pueden servir para fundamentar nuevas ilicitudes; y tampoco invocar el principio pro trabajador pues en tratándose de fondos públicos los actos deben interpretarse estrictamente y sólo pueden disponerse al amparo de la disposición expresa y legítima, pues aquí está en juego la conveniencia social de que esos recursos se maneje ordenada y racionalmente. (lo resaltado no es del original) (Sala Segunda de la Corte Suprema de Justicia, sentencia número 59, de las 10:00 horas del 21 de febrero de 1996).

Por otra parte, cabe agregar que con respecto al cuestionamiento planteado sobre la responsabilidad que les corresponde asumir a los funcionarios que autorizaron los referidos pagos de la jornada extraordinaria a los servidores cubiertos por el artículo 143 en comentario, debe el Órgano correspondiente determinar el grado de participación y el eventual reconocimiento indebido en que se pudo haber incurrido, y en ese sentido decidir si es factible la aplicación del régimen disciplinario que contempla el Título VII, Capítulo II, de la Sección Tercera, "De la Responsabilidad Disciplinaria del Servidor" de la Ley General de la Administración Pública, que literalmente estipula:

"Artículo 211.- 1. El servidor público estará sujeto a responsabilidad disciplinaria por sus acciones, actos o contratos opuestos al ordenamiento, cuando haya actuado con dolo o culpa grave, sin perjuicio del régimen disciplinario más grave previsto por otras leyes.

2. El superior responderá también disciplinariamente por los actos de sus inmediatos inferiores, cuando él y estos últimos hayan actuado con dolo o culpa grave.

3. La sanción que corresponda no podrá imponerse sin formación previa de expediente, con amplia audiencia al servidor para que haga valer sus derechos y demuestre su inocencia."

"Artículo 212.- Cuando el incumplimiento de la función se haya realizado en ejercicio de una facultad delegada, el delegante será responsable si ha incurrido en culpa grave en la vigilancia o en la elección del delegado."

"Artículo 213.- A los efectos de determinar la existencia y el grado de la culpa o negligencia del funcionario, al apreciar el presunto vicio del acto al que se opone, o que dicta o ejecuta, deberá tomarse en cuenta la naturaleza y jerarquía de las funciones desempeñadas, entendiéndose que cuanto mayor sea la jerarquía del funcionario y más técnicas sus funciones, en relación al vicio del acto, mayor es su deber de conocerlo y apreciarlo debidamente."

De acuerdo a ese régimen, corresponde a la propia Institución consultante analizar cada uno de los pagos realizados, determinar el apego o no a la normativa examinada y sentar las eventuales responsabilidades que se pueden derivar de tales actos.

En cuanto al sexto aspecto requerido en su misiva, referente a la enunciación del espíritu o principio que regula el reconocimiento y pago de horas extraordinarias en la Administración Pública Costarricense, nos permitimos indicar, que tal y como se enunció en el primer acápite de este estudio, la jornada laboral extraordinaria debe establecerse atendiendo a su naturaleza excepcional y no permanente, de modo que su correcto otorgamiento se acuerde para el caso de trabajos eminentemente ocasionales y discontinuos, que no pueden ser ejecutados durante la jornada ordinaria por el personal correspondiente, pues las funciones habituales de la Institución respectiva, deben realizarse en el transcurso del tiempo ordinario de labores.

Lo anterior, sin olvidar que en el Sector Público impera el respeto irrestricto al principio de legalidad, que inspira todo el actuar administrativo, de modo que las Autoridades e Instituciones de ese Sector sólo pueden actuar en la medida en que estén constitucional y legalmente autorizadas para ello, lo que implica que todo lo que no esté autorizado les está vedado. Así, en el caso que nos ocupa es evidente que el reconocimiento de la jornada extraordinaria debe efectuarse con estricta sujeción a la normativa vigente en la materia.

En relación con la sétima interrogante expuesta, mediante la que se nos consulta sobre la procedencia de reconocer el pago de horas extraordinarias a servidores encargados de llevar a cabo funciones o tareas en los diferentes programas electorales, siendo éstas la razón de ser del Tribunal Supremo de Elecciones, es importante reiterar, que tal y como lo examinamos en el punto anterior, la jornada extraordinaria está prevista para el caso del cumplimiento de funciones excepcionales en el lugar de trabajo del servidor. Procede en el caso de trabajos ocasionales y discontinuos, que no forman parte del giro normal de funciones de la Institución respectiva.

Así, ante el supuesto de que se utilice la jornada extraordinaria para realizar funciones habituales de una Institución, corresponde a los jerarcas de la misma tomar las previsiones necesarias para que dichas tareas sean cumplidas en la jornada ordinaria de labores, estableciendo políticas efectivas de planeamiento o redistribución de los recursos humanos con que se cuenta, de modo que se asegure el efectivo desempeño de esas labores en la jornada que corresponde.

En la interrogante octava de la consulta que nos ocupa, se nos solicita indicar el tiempo laborado que se le puede pagar a un funcionario por concepto de horas extraordinarias en el año 2001 y 2002, antes de la vigencia de la Ley de Contingencia Fiscal No. 8343 de 18 de diciembre de 2002, publicada en el Diario Oficial La Gaceta No. 250 del 27 de diciembre de 2002; tanto a funcionarios cubiertos por el artículo 143 del Código de Trabajo, como los que no están contemplados.

A ese respecto, téngase presente que de acuerdo a lo establecido en el numeral 28 de la Ley Orgánica del Tribunal Supremo de Elecciones y del Registro Civil (Ley número 3504, de 10 de mayo de 1965 y sus reformas):

"Artículo 28.- Corresponde al Tribunal fijar los días y horas de servicio en sus Dependencias. Los empleados están obligados a la jornada ordinaria y a la extraordinaria que se acuerde por sus superiores, cuando así lo requiera el buen servicio."

Así las cosas, es el Tribunal en cuestión al que le corresponde definir tanto la jornada ordinaria como extraordinaria de labores que deben cumplir sus servidores, determinado la procedencia en el reconocimiento de las jornadas extraordinarias laboradas por éstos, con estricto apego a la normativa vigente en la materia, y que hemos analizado en este estudio.

En ese sentido, es claro que al tratarse de decisiones administrativas que competen al Tribunal Supremo de Elecciones, como Administración Activa, este Órgano Asesor se encuentra inhibido de realizar pronunciamiento alguno, en cuanto a esta interrogante expuesta, so pena de sustituir a esa Administración en la toma de sus propias decisiones.

Valga señalar únicamente, y a manera de ilustración, que con la promulgación de la Ley de Contingencia Fiscal (Ley número 8343 de 18 de diciembre de 2002), en su artículo 6º se regula, de modo especial, el pago de la jornada extraordinaria en las Instituciones Públicas. Efectivamente, establece dicho numeral:

"Artículo 6º—Pago de la jornada extraordinaria. No podrán autorizarse jornadas extraordinarias a una misma persona en forma sucesiva durante más de tres meses, en virtud de que desnaturaliza el carácter extraordinario de este tipo de jornada. Salvo justificación expresa y conforme a dichos criterios, la autorización de los pagos de horas extras por parte de las instancias de recursos humanos y los jerarcas de cada institución del Estado, deberá realizarse con estricto apego a los criterios de necesidad, razonabilidad y racionalización del gasto público."

De acuerdo a lo expuesto, cualquier decisión que al respecto adopte el Tribunal Supremo de Elecciones, debe observar además lo dispuesto por el artículo 6° supra citado.

Finalmente, entramos a dilucidar la última interrogante planteada, en la que se solicita indicar el criterio aplicable que permita cancelar a un funcionario cubierto por el artículo 143 del Código de Trabajo, las jornadas laboradas durante los días sábados, domingos y feriados, puntualizando en el aspecto de si existe un límite de horas extras laboradas para generar el derecho al pago respectivo.

Tal y como lo hemos venido exponiendo en este estudio, los trabajadores que se encuentran contemplados por la disposición prevista en el numeral 143 de referencia, se encuentran exceptuados de los límites de las jornadas laborales respectivas, de modo que pueden permanecer en sus trabajos, hasta un máximo de doce horas diarias, sin que deba retribuírseles jornada extraordinaria por ello.

Según se infiere de la lectura del numeral en mención, y tal y como lo analizamos en los párrafos precedentes, la intención del legislador al respecto es tener por excluidos de los límites de la jornada de trabajo a estos servidores, precisamente por la particular naturaleza de las funciones que cumplen, lo que amerita una disposición mayor y más abierta al servicio, con independencia del tipo de jornada que desarrollan.

Esta relación particular es la que los ubica en una posición diferente a la del resto de sus compañeros, con jornadas de trabajo propias, que son cumplidas en horarios disímiles a los dispuestos para los otros servidores de la empresa o Institución respectiva.

En esta línea de pensamiento, es claro que la letra del artículo 143 in fine, resulta lo suficientemente explícita en excluirlos de los límites máximos previstos para el cumplimiento de los tipos de jornadas laborales reconocidas en nuestro medio (salvo en cuanto a las doce horas diarias a que nos hemos referido).

De esta forma, no existe fundamento jurídico que posibilite el reconocimiento de las horas extras laboradas por este tipo de servidores, aún y cuando la respectiva jornada se cumpla en horarios no habituales de servicio para el caso específico de la Institución consultante, precisamente por existir norma expresa al respecto que los exime de los límites establecidos para el cumplimiento de las respectivas jornadas laborales. Únicamente procede su reconocimiento cuando se supera el término máximo de doce horas diarias laboradas, a fin de cumplir con los presupuestos que señala el numeral 140 del Código de Trabajo, y a los que hicimos alusión anteriormente.

 

4. CONCLUSIONES:

 

Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que:

1. Los servidores enunciados en el artículo 143 del Código de Trabajo, no se encuentran sometidos a los límites de la jornada laboral, salvo en cuanto al término máximo de doce horas diarias de trabajo efectivo. Se distinguen porque tienen a su cargo labores especiales, que no requieren una fiscalización superior inmediata y cuentan con un grado de independencia que no poseen otros servidores.
2. Los empleados de confianza, por disposición expresa de Ley, se encuentran excluidos de los límites de la jornada laboral respectiva. Su nombramiento, en el caso del Tribunal Supremo de Elecciones, debe realizarse conforme a los presupuestos que al respecto define el Reglamento a la Ley de Salarios y Régimen de Méritos de esa Institución.
3. Es improcedente el pago de horas extras laboradas antes de las 12 horas de jornada diaria para aquellos funcionarios cubiertos por la disposición legal contemplada en el artículo 143 del Código de Trabajo, toda vez que antes de ese término esos servidores se encuentran exentos de la limitación en su jornada de trabajo.
4. Los únicos supuestos que permiten un reconocimiento de la jornada extraordinaria para los servidores contemplados por el numeral 143 señalado, por encima de las doce horas diarias de labor efectiva cumplida, son los dispuestos por el artículo 140 del Código de Trabajo, que hacen alusión al riesgo inminente o al siniestro ocurrido sobre las personas o establecimientos de trabajo.

5- El reconocimiento de la jornada laboral extraordinaria en el Sector Público debe realizarse atendiendo a la naturaleza excepcional y no permanente de este tipo de jornada, así como en estricta sujeción de la normativa vigente en la materia, de modo que se salvaguarde el respeto al principio de legalidad que debe prevalecer en ese ámbito.

 

Del señor Auditor del Tribunal Supremo de Elecciones se suscriben, con toda consideración,

 

 

Licda. Irene González Campos                Msc. Ana Fonseca Umaña

PROCURADORA ADJUNTA                 ABOGADA DE PROCURADURIA

Igc/rg