C-249-2003

19 de agostodel 2003

 

 

Sres. Luis Guillermo Meza Ramos

Presidente del Concejo Municipal

Mauricio Antonio Salas Vargas

Secretario del Concejo Municipal

MUNICIPALIDAD DE MONTES DE OCA

 

Estimados señores:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su atento oficio SM 202-2003, de fecha 25 de marzo del año en curso, de la siguiente manera:

1. PROBLEMA PLANTEADO:

Se solicita el criterio de este Órgano Asesor en torno a quién corresponde la competencia para aprobar el Manual Integrado de Recursos Humanos de la Municipalidad consultante.




Al efecto, y cumpliendo con la disposición contenida en el numeral 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, se adjunta el oficio sin número, de fecha 17 de marzo del año en curso, que contiene la opinión legal de esa Municipalidad, concluyéndose con respecto al tema de interés que:




"Según lo dispuesto en el artículo 13 inciso c) del mismo Código Municipal, es atribución del Concejo Municipal, "dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta Ley". Así las cosas independientemente de la nomenclatura que se dé al instrumento en estudio, si el mismo lo que pretende es ordenar los mandatos legales referidos al personal municipal, asume la condición de reglamento y en consecuencia debe ser aprobado por el Concejo Municipal."



2. PREÁMBULO:

De previo a conocer el fondo de lo consultado, consideramos conveniente examinar algunos aspectos relacionados con la materia municipal, y su regulación en nuestro Ordenamiento Jurídico.

En primera instancia, es dable señalar que nuestra Constitución Política, en el Título XII, artículos 168 y siguientes, regula lo concerniente al régimen municipal, disponiendo que las municipalidades constituyen "entes autónomos", encargados de la "administración de los intereses y servicios locales en cada cantón".

De acuerdo al artículo 1º de la Ley General de la Administración Pública (Ley número 6227 de 2 de mayo de 1978), la Administración Pública está constituida por el Estado y los demás entes públicos, cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado.

En concordancia con lo anterior, La Ley Reguladora de la Jurisdicción Contencioso Administrativa (Ley número 3667 de 12 de marzo de 1966), dispone que:

"Artículo 1º. - 1. Por la presente ley se regula la Jurisdicción contencioso-administrativa establecida en el artículo 49 de la Constitución Política, encargada de conocer de las pretensiones que se deduzcan en relación con la legalidad de los actos y disposiciones de la Administración Pública sujetos al Derecho Administrativo(…) Para los efectos del párrafo 1º, se entenderá por Administración Pública:

1. El Poder Ejecutivo;
2. Los Poderes Legislativo y Judicial en cuanto realizan, excepcionalmente, función administrativa; y
3. Las Municipalidades, Instituciones Autónomas y todas las demás entidades de Derecho Público." (Los resaltados son nuestros.)

Además de ese desarrollo normativo, existe regulación legal propia que se contempla en el Código Municipal, que es Ley número 7794, de fecha 30 de abril de 1998. Este Cuerpo legal, en su artículo segundo, dispone que:

"ARTÍCULO 2. - La municipalidad es una persona jurídica estatal, con patrimonio propio y personalidad, y capacidad jurídica plenas para ejecutar todo tipo de actos y contratos necesarios para cumplir sus fines". (El destacado no pertenece al texto original.)

Desde esta perspectiva, se denota que las municipalidades integran, en esencia, el aparato estatal costarricense, y por ende están afectas a las normas y principios del Derecho Público. Devienen en corporaciones autónomas, encargadas de la administración de los intereses y servicios locales de cada cantón.

III. SOBRE EL FONDO:

De acuerdo a lo expuesto en la consulta que por este medio se atiende, se nos interroga respecto a quién corresponde la competencia para aprobar el Manual Integrado de Recursos Humanos de la Municipalidad consultante.

En primer término, y como marco de referencia en lo que al personal municipal se refiere, y a la reglamentación que en esta materia se encuentra dispuesta, es dable señalar que en el Título Quinto, capítulos I al XIII, del Código Municipal, se define el marco normativo regulador de las relaciones de servicio de las respectivas Municipalidades con sus empleados.

En ese sentido, se reconoce a la carrera administrativa municipal, como el sistema regulador del empleo, que fomenta la carrera de los servidores municipales. A este respecto, dispone el numeral 115 del Cuerpo Legal de cita:

"ARTÍCULO 115. - Establécese la Carrera administrativa municipal, como medio de desarrollo y promoción humanos. Se entenderá como un sistema

integral, regulador del empleo y las relaciones laborales entre los servidores y la administración municipal. Este sistema propiciará la correspondencia entre la responsabilidad y las remuneraciones, de acuerdo con mecanismos para establecer escalafones y definir niveles de autoridad." (El destacado no es del original).

Asimismo, dentro de esta normativa, el artículo 119 del mismo Cuerpo Legal en referencia, establece los requisitos que deben cumplir quienes aspiren a ingresar a servir en el régimen municipal, disponiendo al efecto que:

"ARTÍCULO 119. - Para ingresar al servicio dentro del régimen municipal

se requiere:

a) Satisfacer los requisitos mínimos que fije el Manual descriptivo de puestos para la clase de puesto de que se trata.

b) Demostrar idoneidad sometiéndose a las pruebas, exámenes o concursos contemplados en esta ley y sus reglamentos.

c) Ser escogido de la nómina enviada por la oficina encargada de seleccionar al personal.

d) Prestar juramento ante el alcalde municipal, como lo estatuye el artículo 194 de la Constitución Política de la República.

e) Firmar una declaración jurada garante de que sobre su persona no pesa impedimento legal para vincularse laboralmente con la administración pública municipal.

f) Llenar cualesquiera otros requisitos que disponga los reglamentos y otras disposiciones legales aplicadas." (El resaltado nos pertenece.)

En concordancia con lo anterior, encontramos la disposición contemplada en el artículo 125 del referido Cuerpo Legal, que literalmente expresa:

"ARTÍCULO 125.- El personal se seleccionará por medio de pruebas de idoneidad, a las cuales se admitirá únicamente a quienes satisfagan los requisitos prescritos en el artículo 116 de esta ley. Las características de estas pruebas y los demás requisitos corresponderán a los criterios actualizados de los sistemas modernos de reclutamiento y selección y corresponderán a reglamentaciones específicas e internas de las municipalidades. Para cumplir con este artículo, las municipalidades podrán solicitar colaboración técnica a la Dirección General de Servicio Civil." (El destacado no es del original.)

De acuerdo a lo expuesto se denota, que en el ámbito municipal, el Cuerpo Legal en estudio ha previsto las reglas aplicables en materia de selección de su recurso humano, mismas que deben ser desarrolladas en reglamentaciones propias e internas de cada Municipalidad.

Es en este norte en que la Municipalidad consultante promueve el Manual Integrado de Recursos Humanos, que viene a establecer las normas a aplicar en los procesos de Reclutamiento y Selección; Inducción y Orientación; Evaluación del Período de Prueba y Capacitación en ese ente.

Es claro que mediante la emisión de esa normativa, la Municipalidad de Montes de Oca está desarrollando las competencias que el Código Municipal le otorga en materia de potestad reglamentaria, según lo establecido en el numeral 4°, inciso a) de ese Cuerpo Legal, que expresamente señala: 

"ARTÍCULO 4.- La municipalidad posee la autonomía política, administrativa y financiera que le confiere la Constitución Política.

Dentro de sus atribuciones se incluyen:

a) Dictar los reglamentos autónomos de organización y de servicio, así como cualquier otra disposición que autorice el ordenamiento jurídico(...)."

Conviene recordar que la potestad reglamentaria, en criterio de reconocida doctrina, se define como:

" ...(el) poder en virtud del cual la Administración dicta Reglamentos; es, quizás, su potestad más intensa y grave, puesto que implica participar en la formación del ordenamiento. De este modo la Administración no es sólo un sujeto de Derecho sometido como los demás a un ordenamiento que le viene impuesto, sino que tiene la capacidad de formar en cierta medida su propio ordenamiento y aún el de los demás (...)." (Lo escrito entre paréntesis no corresponde al texto original) (García de Enterría, Eduardo y otro. Curso de Derecho Administrativo I. Editorial Civitas, S.A. Madrid.1989. p.196.)

Sobre el mismo tema se ha señalado que: "En la actualidad, la justificación material de la potestad reglamentaria, se encuentra en la necesidad de conferir poderes a la Administración para que asegure el mantenimiento de los supuestos básicos del Gobierno estatal. La complejidad técnica de ciertas materias hace necesario atribuir su regulación a la Administración y no al Parlamento; éste es un órgano político, sin conocimiento, experiencia o capacidad técnica. La producción reglamentaria se caracteriza por su habitualidad, rapidez y continuidad que le permiten afrontar en forma más efectiva los problemas del Gobierno actual." (Rojas Chaves, Magda Inés. El Poder Ejecutivo en Costa Rica. Editorial Juricentro. San José, 1980. p. 258.).

Aunado a lo anterior, y circunscribiéndonos al punto medular consultado, es dable señalar que el artículo 13 del Código Municipal establece las atribuciones que le competen al Concejo Municipal, disponiendo al efecto que:

"ARTÍCULO 13.- Son atribuciones del Concejo:

a) Fijar la política y las prioridades de desarrollo del municipio, conforme al programa de gobierno inscrito por el alcalde municipal para el período por el cual fue elegido.

b) Acordar los presupuestos y aprobar las contribuciones, tasas y precios que cobre por los servicios municipales, así como proponer los proyectos de tributos municipales a la Asamblea Legislativa.

c) Dictar los reglamentos de la Corporación, conforme a esta ley.

d) Organizar, mediante reglamento, la prestación de los servicios

municipales.

e) Celebrar convenios, comprometer los fondos o bienes y autorizar los egresos de la municipalidad, excepto los gastos fijos y la adquisición de bienes y servicios que estén bajo la competencia del alcalde municipal, según el reglamento que se emita, el cual deberá cumplir con los principios de la Ley de Contratación Administrativa, No. 7494, de 2 de mayo de 1995 y su reglamento.

f) Nombrar y remover al auditor o contador, según el caso, y al Secretario del Concejo

g) Nombrar directamente, por mayoría simple, a los miembros de las Juntas Administrativas de los centros oficiales de enseñanza y de las Juntas de Educación, quienes solo podrán ser removidos por justa causa.

Además, por igual mayoría, nombrar a los representantes de las municipalidades ante cualquier órgano o ente que los requiera.

h) Resolver los recursos que deba conocer de acuerdo con este código.

i) Proponer a la Asamblea Legislativa los proyectos de ley necesarios para el desarrollo municipal, a fin de que los acoja, presente y tramite.

Asimismo, evacuar las consultas legislativas sobre proyectos en trámite.

j) Acordar la celebración de plebiscitos, referendos y cabildos de conformidad con el reglamento que se elaborará con el asesoramiento del

Tribunal Supremo de Elecciones, observando, en cuanto a la forma e implementación de estas consultas populares, lo preceptuado por la legislación electoral vigente.

En la celebración de los plebiscitos, referendos y cabildos que realicen las municipalidades, deberán estar presentes los delegados que designe el Tribunal Supremo de Elecciones, quienes darán fe de que se cumplieron los requisitos formales exigidos en el código y el reglamento supraindicado. Los delegados del Tribunal supervisarán el desarrollo correcto de los procesos citados.

k) Aprobar el Plan de desarrollo municipal y el Plan operativo anual, que el Alcalde Municipal elabore con base en su programa de gobierno.

Estos planes constituyen la base del proceso presupuestario de las municipalidades.

l) Conocer los informes de auditoría o contaduría, según el caso, y resolver lo que corresponda.

m) Crear las comisiones especiales y las comisiones permanentes asignarles funciones.

n) Conferir distinciones honoríficas de acuerdo con el reglamento que se emitirá para el efecto.

ñ) Comunicar, al Tribunal Supremo de Elecciones, las faltas que justifiquen la remoción automática del cargo de regidor o alcalde municipal.

o) Dictar las medidas de ordenamiento urbano.

p) Constituir, por iniciativa del alcalde municipal, establecimientos públicos, empresas industriales y comerciales y autorizar la constitución de sociedades públicas de economía mixta.

q) Autorizar las membresías ante entidades nacionales y extranjeras, públicas o privadas, que estime pertinentes para beneficio del cantón.

r) Las demás atribuciones que la ley señale expresamente."

(Los destacados no corresponden al original).

El numeral recién transcrito es lo suficientemente explícito en atribuir al Consejo Municipal la potestad de dictar los Reglamentos de ese Municipio, conforme a los dictados de ese Cuerpo Legal. Así, en el caso que nos ocupa, es evidente que la aprobación del Manual Integrado de Recursos Humanos compete al Concejo Municipal del ente consultante, por disposición expresa de Ley.

Téngase en cuenta, que según lo analizamos en el aparte de este estudio denominado Preámbulo, las Municipalidades forman parte de la Administración Pública de nuestro país, y en ese sentido están afectas al principio de legalidad, que consagra el artículo 11 de la Constitución Política y su homónimo de la Ley General de la Administración Pública.

Este principio implica que la Administración Pública (en este caso en concreto la Municipalidad de Montes de Oca), debe actuar sometida al Ordenamiento Jurídico, y sus actuaciones deben fundamentarse en lo regulado expresamente por norma escrita. Así las cosas, existiendo la disposición contenida en el numeral 13 supra citado, que en forma taxativa señala como una de las atribuciones concedidas al Concejo Municipal la aprobación de los reglamentos de esa Corporación, es evidente que en apego estricto al reseñado principio de legalidad, la competencia en la aprobación del Manual en examen, corresponde al Concejo en cuestión.

No obstante lo anterior, es importante agregar que la ejecución y el cumplimiento de los Reglamentos aprobados por el Concejo Municipal, y en este caso en concreto del Manual Integrado de Recursos Humanos, compete al señor Alcalde de la respectiva Municipalidad, de conformidad con lo establecido en el numeral 17 del Cuerpo Legal en referencia, que expresamente dispone: 

"ARTÍCULO 17.- Corresponden al alcalde municipal las siguientes atribuciones y obligaciones:

a) Ejercer las funciones inherentes a la condición de administrador general y jefe de las dependencias municipales, vigilando la organización, el funcionamiento, la coordinación y el fiel cumplimiento de los acuerdos municipales, las leyes y los reglamentos en general.

b) Delegar las funciones encomendadas por esta ley, con base en los artículos 89 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública. c) Asistir, con voz pero sin voto, a todas las sesiones del Concejo Municipal, asambleas, reuniones y demás actos que la municipalidad realice.

d) Sancionar y promulgar las resoluciones y los acuerdos aprobados por el Concejo Municipal y ejercer el veto, conforme a este código.

e) Presentar, al Concejo Municipal, antes de entrar en posesión de su cargo, un programa de gobierno basado en un diagnóstico de la realidad del cantón, y deberá ser difundido a las diferentes organizaciones y vecinos del cantón.

f) Rendir al Concejo Municipal, semestralmente, un informe de los egresos que autorice, según lo dispuesto en el inciso f) de este artículo.

g) Rendir cuentas a los vecinos del cantón, mediante un informe de labores ante el Concejo Municipal, para ser discutido y aprobado en la primera quincena de marzo de cada año.

h) Autorizar los egresos de la municipalidad, conforme al inciso e) del artículo 13 de este código.

i) Presentar los proyectos de presupuesto, ordinario y extraordinario, de la municipalidad, en forma coherente con el Plan de desarrollo municipal, ante el Concejo Municipal para su discusión y aprobación.

j) Proponer al Concejo la creación de plazas y servicios indispensables para el buen funcionamiento del gobierno municipal.

k) Nombrar, promover, remover al personal de la municipalidad, así como concederle licencias e imponerle sanciones; todo de acuerdo con este código y los reglamentos respectivos. Las mismas atribuciones tendrá sobre el personal de confianza a su cargo.

l) Vigilar el desarrollo correcto de la política adoptada por la municipalidad, el logro de los fines propuestos en su programa de gobierno y la correcta ejecución de los presupuestos municipales;

m) Convocar al Concejo a sesiones extraordinarias o cuando se lo solicite, con veinticuatro horas de anticipación, por lo menos la tercera parte de los regidores propietarios.

n) Ostentar la representación legal de la municipalidad, con las facultades que le otorguen la presente ley y el Concejo Municipal.

ñ) Cumplir las demás atribuciones y obligaciones que le correspondan, conforme a este código, los reglamentos municipales y demás disposiciones legales pertinentes." (Los destacados no corresponden al texto original.)

En virtud de lo transcrito, podemos dejar por sentado que el Alcalde de La Municipalidad de Montes de Oca, una vez que el Concejo de esa Municipalidad apruebe el Manual de repetida cita, deberá ejecutar lo dispuesto en ese Cuerpo Normativo y velar por su fiel cumplimiento. 

Finalmente, es importante mencionar que el mismo Código Municipal señala el procedimiento a seguir para la adopción, reforma, suspensión o derogación de las disposiciones reglamentarias de cada Municipio, disponiendo al efecto que:

"ARTÍCULO 43.- Toda iniciativa tendiente a adoptar, reformar, suspender o derogar disposiciones reglamentarias, deberá ser presentada o acogida para su trámite por el Alcalde Municipal o alguno de los regidores.

Salvo el caso de los reglamentos internos, el Concejo mandará publicar el proyecto en La Gaceta y lo someterá a consulta pública no vinculante, por un plazo mínimo de diez días hábiles, luego del cual se pronunciará sobre el fondo del asunto.

Toda disposición reglamentaria deberá ser publicada en La Gaceta y regirá a partir de su publicación o de la fecha posterior indicada en ella."

Con esa disposición se confirma el carácter de administrador que el mismo Cuerpo Legal en estudio otorga a la figura del señor Alcalde, toda vez que le confiere la potestad de presentar ante el Concejo Municipal la iniciativa tendiente a la adopción y/o modificación del Cuerpo Reglamentario de que se trate, lo que finalmente competerá al referido Concejo, según lo expuesto líneas atrás.

IV. CONCLUSIONES:

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:

1- Es atribución del Concejo Municipal de Montes de Oca la aprobación del Manual Integrado de Recursos Humanos, según lo dispuesto por el artículo 13 del Código Municipal.

2- La ejecución de ese Manual y la vigilancia estricta de su fiel cumplimiento competen al Alcalde de esa Municipalidad, por disposición expresa de Ley.

Del señor Presidente y del señor Secretario del Concejo Municipal de Montes de Oca, se suscribe, con toda consideración,

 

 

Licda. Irene González Campos

PROCURADORA ADJUNTA

 

IGC/rg