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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 251 del 18/08/2003
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 251
 
  Dictamen : 251 del 18/08/2003   

C-251-2003
18 de agosto del 2003
 
 
Señores
Maritza Hernández Castañeda
Presidenta
Cámara Nacional de Transportes
 
Alez Alvarez Abrahams
Presidente
Cámara de Transportiras de San José
 
Luis Domingo Aguilar
Cámara de Autobuseros Alajuelenses
 
Marco Tulio Víquez Ugalde
Cámara de Autobuseros de Heredia
 
Luis Aguilar Araya
Presidente
Cámara de Autobuseros del Atlántico
 
Carlos López Solano
Presidente
Asoc. Sectorial de Transporte Asetra
 
Glaver Rodríguez Jiménez
Presidente
Cámara de Autobuseros de Cartago
Foro Nacional de Transporte por Autobús
 
 
Estimados señora y señores:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio recibido el 7 de mayo del año en curso, mediante el cual solicitan que se reconsidere de oficio el dictamen C-226-2002 de 5 de setiembre de 2002, referido al tema del contrato de porteador de personas, el cual fue emitido a solicitud de la Viceministra de Transporte del Ministerios de Obras Públicas y Transportes.


Indican ustedes que, a pesar de que son una agrupación gremial de concesionarios y permisionarios que prestan un servicio público y no son entidad pública, por estar de por medio una actividad esencial para la economía del país y la sociedad como tal, es que solicitan el análisis del documento que presentan y que se reconsidere de oficio el dictamen antes citado.


Está fuera de discusión que la agrupación que insta a la reconsideración del dictamen C-226-2002 es privada, puesto que ustedes mismos lo están reconociendo. Así que, a partir de ese dato, se analizará si resulta procedente conocer de su solicitud.


De conformidad con el artículo 1º de nuestra Ley Orgánica, en lo que nos interesa, la Procuraduría General de la República es el órgano superior consultivo técnico–jurídico de la Administración Pública. Esta norma se complementa con el artículo 1º de la Ley General de la Administración Pública, que señala que la Administración Pública estará constituida por el Estado y los demás entes públicos cada uno con personalidad jurídica y capacidad de derecho público y privado.


Asimismo, el artículo 3 inciso b) de nuestra Ley Orgánica, reitera lo anterior, al señalar como atribución de la Procuraduría, "Dar los informes, dictámenes, pronunciamientos y asesoramiento que, acerca de cuestiones jurídicas, le soliciten el Estado, los entes descentralizados, los demás organismos públicos y las empresas estatales."


Por lo tanto, nuestra Ley Orgánica, en lo de interés, nos define como un órgano consultivo y dirige nuestra actuación, en tal sentido, hacia los órganos públicos, que no los administrados.


Doctrinariamente, se ha señalado lo siguiente sobre ese tema:


"Los órganos activos necesitan, en muchas ocasiones, para llegar a una adecuada formación de la voluntad administrativa, el asesoramiento de otros órganos, especialmente capacitados para ello, por su estructura y por la preparación de sus elementos personales. Tales órganos son denominados consultivos, y su labor la realizan mediante la emisión de dictámenes o informes, verbalmente o por escrito, de carácter jurídico o técnico." (1)


Normalmente, la actividad de esos órganos se desarrolla de manera previa a la decisión de la Administración activa, pues si la decisión ya ha sido tomada sería inútil que el órgano consultivo emita su parecer. A la vez, tal actividad no se ejerce de oficio sino que debe ser promovida por los órganos activos (2), y es de naturaleza interna, por lo que en la formación del criterio técnico- jurídico no intervienen los interesados en el asunto que pende en el reparto administrativo correspondiente.


La propia Procuraduría se ha calificado como "un típico órgano consultivo –dentro la clasificación doctrinal que los distingue de los órganos activos y de los contralores–, en este caso de carácter permanente y técnico. (3), siendo éstos los que "desarrollan una función de asesoría a los órganos activos, preparando la acción de éstos, facilitándoles elementos de juicio que sirvan como base para la correcta formación de la voluntad del órgano llamado a actuar (4)".


En razón de lo anterior, deviene de aplicación, frente a nuestros dictámenes, para el administrado lo dispuesto en el artículo 163.2 de la Ley General de la Administración Pública, que establece: "Los vicios propios de los actos preparatorios se impugnarán conjuntamente con el acto, salvo que aquellos sean, a su vez, actos de efecto propio."


De esta forma nuestra actividad consultiva se circunscribe a los órganos y entes públicos, sin posibilidad de participación de personas –físicas o jurídicas– privadas.


En consecuencia, un particular carece de legitimación para gestionar el ejercicio de nuestra competencia consultiva.


Ahora bien, en concreto, sobre la posibilidad de solicitar reconsideración de nuestros dictámenes, se ha establecido lo siguiente:


"Pese a la obligatoriedad antes analizada, la Ley Orgánica de la Procuraduría contempla la posibilidad de excusar a la administración de acogerse al criterio manifestado en el dictamen, mediante el trámite previsto por el artículo 6º. Así, en asuntos excepcionales en los que medie el interés público, el Consejo de Gobierno puede dispensar de la obligatoriedad del dictamen, siempre y cuando el órgano consultante haya solicitado la reconsideración a la Procuraduría, dentro del plazo del ley (5). Asimismo, debe indicarse que conforme el artículo 136 inciso c), el acto mediante el cual se acuerde separarse del dictamen de la Procuraduría debe encontrarse motivado.


Sobre este último tema se ha señalado:


"Tratándose, según se ha visto, de una actividad de colaboración (6) que se produce a instancia de parte, tampoco resulta admisible que el órgano consultante pueda formular recurso o reclamación alguna contra el pronunciamiento del órgano consultivo, salvo que la ley prevea lo contrario.


En cuanto a esta última posibilidad y en lo que respecta a la Procuraduría General de la República, su Ley Orgánica reconoce al órgano consultante legitimación para solicitar la "reconsideración", que deberá gestionar dentro de los ocho días siguientes a la emisión del pronunciamiento y que será resuelta por la Asamblea de Procuradores; gestión que opera como requisito de admisibilidad para poder solicitar ulteriormente al Consejo de Gobierno que autorice una excepcional dispensa de acatamiento del dictamen –con lo que resultaría matizado el carácter vinculante que es propio de todos los de su género– (art. 6º).


Como se ve, únicamente resultan admisibles las solicitudes de reconsideración respecto de los dictámenes, que son los actos expresivos de la función consultiva a los que se reconoce fuerza vinculante. Tales peticiones de reconsideración deben ser rechazadas si se enderezan contra otros actos emanados de este órgano consultivo, respecto de los cuales se impone la regla general de la inimpugnabilidad para la autoridad requirente. Así v.gr., es una oportunidad anterior la Procuraduría hacía ver lo siguiente:


‘El oficio de fecha 2 de mayo de 1991, elaborado por el Procurador Civil a.í., Dr. Rodolfo Saborío Valverde no es propiamente un dictamen que venga a expresar el ejercicio de la función consultiva técnico–jurídica que desarrolla esta Procuraduría General de la República, en los términos del artículo 2 de nuestra Ley Orgánica, ni constituye jurisprudencia administrativa de carácter vinculante que pueda quedar cubierta por el párrafo segundo del artículo 6 iusibídem, a los efectos de proceder a iniciar el trámite correspondiente de una reconsideración… Así las cosas, su gestión tendente a plantear reconsideración sobre lo manifestado por el Procurador Civil a.í, no es de recibo pues únicamente dicho instituto recursivo es aplicable a los actos emanados de esta Procuraduría que constituyen propiamente dictámenes y en el presente asunto no estamos en presencia de esa figura expresiva de nuestra función consultiva… (Pronunciamiento C-008-92 del 15 de enero de 1992)’ ".


Es claro entonces, que la posibilidad de utilizar el trámite previsto en el artículo 6º (7) está referido, única y exclusivamente, a los dictámenes, para la Administración que resulta vinculada por éstos.


En el caso de los pronunciamientos y los dictámenes – en este último supuesto para los sujetos a quienes no es encuentra dirigido – que no son vinculantes, no puede seguirse el trámite de comentario (8).


Eso sí, ello no enerva la posibilidad de que se solicite a este Organo Asesor el replanteamiento del tema que interese, para que, en uso de la atribución que le confiere el inciso b) del artículo 3 de nuestra Ley Orgánica, pueda reconsiderar, de oficio, los dictámenes y pronunciamientos relacionados con éste, a fin de modificar expresamente la jurisprudencia administrativa que sobre el tema se hubiera desarrollado." (Dictamen C-231-99 de 19 de noviembre de 1999)


De esta forma, se entiende que lo que determina la posibilidad de solicitar reconsideración de un dictamen es el hecho de que éste le sea vinculante al órgano que hace la solicitud, en aplicación de lo dispuesto en el artículo 6º de nuestra Ley Orgánica.


Asimismo, la posibilidad dispuesta por el citado artículo 3 inciso b) de reconsiderar de oficio nuestros dictámenes, debe entenderse en el sentido de que en el supuesto de que si el nuevo estudio se motiva en una solicitud para que se vuelva a analizar un determinado tema sobre el cual ya existe dictamen o pronunciamiento, la gestión debe provenir de un sujeto legitimado para plantear la consulta; lo que excluye la posibilidad de que un particular puede gestionar una solicitud de reconsideración, aún y cuando se pretenda que ésta se haga de oficio, para lo cual el ordenamiento faculta expresamente a este Órgano Consultivo..


En razón de las consideraciones anteriormente expuestas, se rechaza su solicitud de reconsiderar de oficio el dictamen C-226-2002 de 5 de setiembre de 2002.


Atentamente,
 
 
Ana Lorena Brenes Esquivel
Procuradora Administrativa
ALBE/albe

Notas:


(1) Entrena Cuesta, Rafael. Curso de Derecho Administrativo. Editorial Tecnos S.A., 1988, pág 147.


(2) Doctrinariamente se señala: "...la administración consultiva no emite su parecer en forma espontánea, vale decir, no actúa de oficio, sino siempre a pedido del órgano de la administración activa." (Diez, Manuel María; Derecho Administrativo, pág. 167).


(3) Pronunciamiento C-088-97 de 5 de junio de 1997.


(4) Pronunciamiento C-028-98 de 19 de febrero de 1998.


(5) Como complemento de lo anterior, puede verse el artículo 29 inciso f) de la Ley General de la Administración Pública.


(6) Se está refiriendo a las opiniones jurídicas.


(7) Dispone el citado numeral:


"En asuntos excepcionales, en los que esté empeñado el interés público, el Consejo de Gobierno podrá dispensar de la obligatoriedad de los dictámenes emitidos por la Procuraduría, mediante resolución razonada que deberá publicarse en el diario oficial "La Gaceta". Cuando se trate de situaciones referentes a la seguridad pública y a las relaciones exteriores, la publicación previa no será requisito para la ejecución de la resolución.


Como requisito previo, el órgano consultante deberá solicitar la reconsideración a la Procuraduría dentro de los ocho días siguientes al recibo del dictamen, la cual habrá de ser resuelta por la mayoría de la Asamblea de Procuradures. Si la Procuraduría denegare la reconsideración, el órgano, dentro de los ocho días hábiles siguientes, podrá acudir ante el Consejo de Gobierno para efectos de la dispensa a que se refiere el párrafo anterior."


(8) También se ha señalado que "no es procedente que mediante opiniones jurídicas se aclaren dictámenes, atendiendo a la diversidad del valor formal propio de uno y otro tipo de pronunciamiento" (PF-035-98 de 11 de agosto de 1998).