OJ-149-2003

22 de agosto de 2003

 

 

Licenciado

Sebastián Martínez Cruz

Subjefe

Riesgos del Trabajo

Instituto Nacional de Seguros

 

 

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio RT-2003-2756 de 11 de agosto de 2003, en los siguientes términos.

Solicita usted nuestro criterio "en relación con los alcances jurídicos de un Acta de Entendimiento suscrita por el Instituto Nacional de Seguros y el sindicato del Consejo Nacional de Trabajadores – CONATRAB –, en fecha 24 de abril del año 2001, y mediante la cual el INS y el citado sindicato arribaron a compromisos y procedimientos tendientes a indemnizar a miles de extrabajadores y extrabajadoras bananeros que estuvieron expuestos al nematicida tóxico 1, 2 dibromo – 3 – cloroporpano, conocido como DBCP,…"

Indican también que en razón de que la determinación de la aplicación o no de esa Acta ha sido fuente de conflictos, se le solicitó el criterio a la División Jurídica de esa Institución. Que en dicho criterio se indicó, entre otras cosas, que el Acta de Entendimiento de referencia no tiene carácter normativo de aplicación general, y se recomienda a las instancias superiores desconocer la aplicación de dicho documento. Asimismo señalan que dicho criterio ha sido rechazado verbalmente por el sindicato CONATRAB.

Luego concluyen que "…es de interés del Instituto Nacional de Seguros, así como de la Unidad Ejecutora Técnica (unidad creada por Ley 8130), conocer el criterio de ese Despacho en el sentido de determinar si el criterio emanado de la División Jurídica del INS es el correcto o si, por el contrario, su Despacho determina mediante otro criterio cuáles son los alcances jurídicos actuales de la tantas veces citada "Acta de Entendimiento", suscrita en el año 2001 por el sindicato de CONATRAB y el Instituto Nacional de Seguros."

En primer término, debe analizarse la legitimación del consultante.

El artículo 4º de nuestra Ley Orgánica dispone lo siguiente:

"Los órganos de la Administración Pública, por medio de los jerarcas de los diferentes niveles administrativos, podrán consultar el criterio técnico–jurídico de la Procuraduría, debiendo, en cada caso, acompañar la opinión de la asesoría legal respectiva.

La consulta será obligada para el Poder Central, cuando se trate de reclamaciones administrativas cuya resolución final pueda ocasionar considerables egresos, de acuerdo con la determinación que al efecto se hará en el reglamento."

Nuestra jurisprudencia administrativa ha entendido que la consulta debe ser planteada por el jerarca del órgano u ente y, en el caso de las instituciones autónomas, en términos generales, se ha indicado que los jerarcas a que se refiere el citado numeral son las juntas directivas y los presidentes ejecutivos. Únicamente, a manera de ejemplo, y sobre estos temas se ha indicado:

"..han permitido a la jurisprudencia administrativa emanada de este Organo Asesor el establecimiento de los siguientes requisitos mínimos de admisibilidad, que han ser analizados previo al estudio de fondo de las solicitudes que nos presentan:

* Que la consulta la formule el jerarca administrativo del respectivo órgano u institución pública.

* Que se acompañe el criterio legal que sobre el tema en consulta tenga la respectiva asesoría jurídica del órgano u institución pública. Dicho dictamen debe ser un estudio específico sobre las variables jurídicas que, en criterio del profesional correspondiente, tienen relación con la inquietud que se presenta a nuestra consideración.

* Las consultas versan sobre "cuestiones jurídicas" en genérico, es decir, sin que pueda identificarse un caso concreto que esté en estudio o vaya a ser decidido por parte de la administración consultante. Esto por cuanto estaríamos contraviniendo la naturaleza de órgano superior consultivo que nos confiere la ley, transformándonos en parte de la administración activa." (Dictamen C-151-2002 de 12 de junio de 2002, reiterado además por el C-044-2003 de 19 de febrero de 2003 y el C-068-2003 de 10 de marzo de 2003)

En particular, sobre Juntas Directivas se expresó:

"En primer término, siendo el órgano consultante una institución autónoma y de conformidad con el artículo 18 de la ley de creación de la misma (Ley N° 4760 del 4 de mayo de 1971 y sus reformas), es plausible determinar que el jerarca administrativo del IMAS lo es su Consejo Directivo, y consecuentemente, sería éste quien se encuentra legitimado a la luz del numeral 4° de nuestra Ley Orgánica para formular la consulta que interesa a esa Asesoría Jurídica." (Dictamen C-299-2002 de 6 de noviembre de 2002)

También se ha reconocido expresamente la posibilidad de que un presidente ejecutivo de una institución autónoma pueda consultarnos:

"De previo a rendir el informe correspondiente, es preciso recordar que, de conformidad con el artículo 4º de nuestra Ley Orgánica, las consultas deben ser formuladas por el jerarca de la Administración de que se trate; en el caso del ICT por el Presidente Ejecutivo de la Institución. No corresponde a la Dirección Jurídica el solicitar el criterio de la Procuraduría, aun cuando sea por acuerdo del jerarca. Lo anterior constituye una disposición legal tendiente a mantener la buena administración, por una parte, y la necesaria independencia de criterio del asesor legal, por otra parte." (C–035–93 de 17 de marzo de 1993)

Por lo tanto, si bien, generalmente, el órgano superior jerárquico de las instituciones autónomas es su junta directiva, es lo cierto que el presidente ejecutivo – en términos generales – también tiene atribuciones de jerarca institucional en ciertas materias. En razón de lo anterior, se ha admitido que es posible, dentro de la lectura del artículo 4º de nuestra Ley Orgánica, admitir que ambos puedan consultarle a nuestra Institución.

Los criterios jurisprudenciales supra indicados nos obligan a rechazar su consulta por no cumplir con un requisito de admisibilidad, sea que ésta provenga de un jerarca del órgano.

Amén de lo anterior, su solicitud versa sobre la obligatoriedad o no para el INS de observar el Acta de Entendimiento suscrita por el INS con el sindicato Consejo Nacional de Trabajadores – CONATRAB –, lo cual convierte su consulta en la resolución de un caso concreto. También este tema ha sido precisado a través de nuestros dictámenes y pronunciamientos. Como referencia procede citar el siguiente:

"Además, de conformidad con lo expuesto, es lo cierto que tal situación se enmarca dentro de un caso concreto y puntual, por lo cual, es preciso indicar, que ha sido criterio reiterado de esta Procuraduría General, el establecer que las consultas deben versar sobre asuntos de carácter general, sin que se entre a resolver casos concretos. Lo anterior en virtud de que, si no se observa dicha restricción, el eventual dictamen que se emitiere tendría carácter vinculante por expresa definición legal – articulo 2° de nuestra Ley Orgánica –, razón por la cual asumiríamos, indirectamente, el ejercicio de competencias activas que riñen con nuestra naturaleza jurídica de órgano consultivo." (OJ-042-2002 de 5 abril de 2002)

Por las razones anteriormente citadas procede rechazar su solicitud de emisión de dictamen.

De usted muy atentamente.

 

 

 

Ana Lorena Brenes Esquivel

Procuradora Administrativa

 

ALBE/albe