OJ-128-2003

01 de agosto de 2003

 

 

Señor

Ronaldo Alfaro García

Diputado

Asamblea Legislativa

S. D.

 

 

Estimado señor:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto de la República, me refiero a su oficio de fecha 3 de julio del 2003, recibido en la Procuraduría General el día 4 del mismo mes, con el cual pide la opinión de este órgano en relación con el proyecto denominado "Ley de Servicios Privados de Seguridad", que se tramita en la Asamblea Legislativa con el expediente Nº12.877.

I. OBJETO DE LA SOLICITUD

De conformidad con el oficio señalado se manifiesta:

"…

Es por lo anterior, que a título individual, le remito el Dictamen Afirmativo de Mayoría (no suscrito por mi persona) a fin de que su estimable institución revise el contenido y se sirva brindarme una opinión en ese sentido y poder corregir los problemas en esta etapa legislativa.

..."

Y se adjunta a la solicitud del Dictamen Afirmativo de Mayoría emitido en relación con este proyecto.

No obstante que la Asamblea Legislativa cuando utiliza su potestad de legislar, que le es exclusiva, no integra la Administración Pública –lo cual acontece igual con los diputados individualmente considerados- razón por la cual no está comprendido dentro de los órganos legitimados para plantear consultas a este Despacho (artículo 4 de nuestra Ley Orgánica), con un afán de colaboración se procede a analizar el asunto consultado. Obviamente, en tales condiciones nuestro estudio constituye una Opinión Jurídica, que no es un dictamen con efectos vinculantes.

II. CRITERIO JURIDICO

Hemos hecho este análisis, teniendo en cuenta que, si bien el Servicio de Seguridad Privada en ningún momento puede implicar el ejercicio de la Potestad de Seguridad Pública, que corresponde al Estado y es indelegable, es lo cierto que, dada su misma naturaleza, constituye una actividad de alto riesgo en cuanto a la vulneración de los derechos fundamentales.

Aunque lo hemos analizado en forma integral y podemos advertir de una vez que este proyecto, en lo esencial, no se ajusta a todos los valores fundamentales de nuestro sistema republicano, puntualizaremos, únicamente, los aspectos que consideramos más relevantes, con referencia específica de algunos artículos así como de los elementos generales que se perfilan en el mismo proyecto.

PRIMERA PARTE. ALGUNAS REFERENCIAS ESPECIFICAS

"ARTÍCULO 1.- Objeto y definición

La presente ley regula la actividad de personas físicas o jurídicas que presten, de manera individual o colectiva, servicios de seguridad privados tanto a personas como a sus bienes muebles e inmuebles; además, sanciona las infracciones contra las normas aquí previstas."

Dentro del contexto del proyecto, la redacción del artículo resulta ambigua, ya que las personas jurídicas son, por su misma naturaleza, personas colectivas y, sin embargo, constituyen una unidad y, correlativamente, las personas físicas, como individuos, constituyen unidades que pueden actuar en forma colectiva sin necesariamente constituir una persona jurídica.

Esta falta de precisión se mantiene a través de todo el proyecto. En realidad no se establece claramente si una persona física puede prestar este servicio mediante la contratación de trabajadores.

"CAPÍTULO III

AUTORIZACIÓN, RENOVACIÓN O DENEGACIÓN DE SOLICITUDES DE SERVICIOS DE SEGURIDAD

ARTÍCULO 7.- Trámite de solicitud

El Director del Servicio de Seguridad Privado resolverá la solicitud de autorización para el funcionamiento de las personas físicas o jurídicas que deseen prestar sus servicios en alguna o en varias de las categorías comprendidas en el artículo 2, dentro de los treinta días naturales siguientes al recibo de la solicitud y la documentación respectivas. En este término, la Dirección comprobará la veracidad de los documentos presentados y practicará las inspecciones necesarias para constatar la ubicación de las instalaciones, el inventario del armamento, las municiones y el equipo requerido para las labores de seguridad.

Una vez otorgada la autorización, la Dirección, en el plazo perentorio de un mes, deberá extender las credenciales de identificación del personal que presta las labores de seguridad, que deberá portar en todo momento mientras cumpla sus funciones. Dichas credenciales deberán ser renovadas cada dos años. "

El artículo es ambiguo. Pareciera que la credencial de la que aquí se habla implica, tanto la atribución de la condición de agente de seguridad a una persona, como la acreditación de su relación laboral con la empresa de seguridad que ha sido sujeto - objeto de autorización.

No obstante, si se analizan los artículos 12 y 13 podemos observar que la prestación de este servicio implica dos procesos distintos: a) el proceso de autorización de la persona jurídica o física para la prestación del servicio y b) el proceso para la obtención de la condición de agente de seguridad de una persona.

Consideramos que la obtención de la condición de agente de seguridad es un proceso personal que no debe ser determinada por su vinculación a una u otra empresa. Ello, sin perjuicio de que deba obligarse a quien presta servicios, a nombre de una empresa, a la portación de la acreditación de esa vinculación.

"ARTÍCULO 12.- Requisitos de la solicitud

Las personas físicas o jurídicas, que presten los servicios descritos en el artículo 2 de la presente ley deberán cumplir los siguientes requisitos mínimos:

a) Presentar solicitud escrita ante la Dirección del Servicio Privado de Seguridad; en el caso de personas físicas contendrá: el nombre y los apellidos completos, la edad, la nacionalidad, la profesión o el oficio, el número del documento de identidad y domicilio; asimismo deberá acompañar una fotocopia certificada del documento de identidad.

Cuando se trate de una persona jurídica, la solicitud deberá indicar: la razón o denominación social, el número de cédula jurídica, el domicilio, así como el nombre y los apellidos completos, la edad, la nacionalidad, la profesión o el oficio, el número de documento de identidad y el domicilio del representante legal. Además deberá aportar una fotocopia certificada de la respectiva cédula jurídica, una certificación notarial de los estatutos de la empresa y la personería jurídica. También deberá presentar una certificación notarial con vista en el libro de registro de accionistas de la empresa, donde conste que las acciones son nominativas y el objeto social es compatible con las actividades de seguridad privada.

Anualmente deberá presentarse a la Dirección del Servicio Privado de Seguridad una lista de los accionistas de la compañía o los asociados, mediante certificación notarial con vista en el libro de registro de accionistas de la empresa o al registro de asociados en el caso de asociaciones, indicando la fecha de adquisición o de ingreso a la empresa o asociación.

b) Indicar el tipo de servicios que prestará el solicitante.

c) En caso de aplicar también como escuela de capacitación, el programa de capacitación y adiestramiento que recibirá su personal.

d) Presentar la nómina de su personal de seguridad y administrativo con sus calidades, así como el inventario del armamento y equipo de seguridad con que cuenta en ese momento.

e) Adjuntar a la solicitud los diseños del distintivo y del uniforme que usarán para desempeñar sus funciones, que no será igual, ni similar al de los distintos cuerpos policiales.

f) Los solicitantes deberán suscribir ante el Instituto Nacional de Seguros la correspondiente póliza de riesgos del trabajo y una póliza de responsabilidad civil. El monto mínimo de la segunda será el equivalente a doscientas veces el salario mínimo legal para personas jurídicas y el equivalente a cincuenta veces el salario mínimo legal para persona física, según se defina en la ley de presupuesto ordinario vigente en el momento de presentar la solicitud. Los solicitantes que trabajen en forma independiente, podrán suscribir la póliza de riesgos del trabajo, si lo desean.

g) Adjuntar constancia de antecedentes penales del personal administrativo y de seguridad, así como de los accionistas si se trata de una empresa.

h) Asimismo, adjuntará copia certificada de las planillas reportadas a la Caja Costarricense de Seguro Social y del Instituto Nacional de Seguros. Entratándose de renovación, estas certificaciones comprenderán los seis meses anteriores a la solicitud de renovación.

Cuando se trate de corporaciones jurídicas o se demuestre que varias empresas constituyen en la práctica una unidad operativa y económica, se tomará como una sola para efectos de fiscalización de lo estipulado en esta ley."

En este artículo, así como en otros del proyecto, persiste la ambigüedad respecto a la posibilidad de las personas físicas de prestar el servicio de seguridad privado a través de subordinados.

Si se entiende que si se puede dar la prestación en esa forma, entonces la disposición que faculta o deja como una opción "la póliza de riesgos del trabajo" podría infringir la Constitución Política, ya que no habría una justificación que hiciera razonable la distinción entre los empleados de una persona jurídica y una persona física respecto a la exigencia de esta protección. No tenemos dudas respecto al hecho de que esta protección, si bien no se encuentra contemplada en forma literal en la Constitución, sí puede calificarse como de Justicia Social, de conformidad con el artículo 74 de la Carta Magna.

"ARTÍCULO 13.- Requisitos del personal de seguridad

Los agentes de seguridad sujetos a la aplicación de la presente ley, deberán cumplir con los siguientes requisitos:

a) Ser mayor de 18 años, costarricense en el ejercicio pleno de sus derechos o bien extranjeros con cédula de residencia y un permiso de trabajo idóneo para desempeñar este tipo de labores, todo de conformidad con lo establecido en la legislación correspondiente.

b) Haber concluido, al menos, el segundo ciclo de enseñanza general básica aprobado.

c) Presentar constancias de que carecen de antecedentes penales en los últimos diez años. El registro judicial de delincuencia extenderá las constancias a solicitud de la Dirección de Servicio Privado de Seguridad. La inscripción de antecedentes de condenas penales obligará a estudiar vida y costumbres del solicitante, con el fin de establecer su idoneidad. En el caso de los extranjeros residentes en el país con autorización comprobada, deberán aportar constancia de que carecen de antecedentes penales en su país de origen y en aquellos en que hayan residido durante los últimos cinco años. La Dirección estará autorizada para requerir en los respectivos países, la información que considere oportuna; para ello dispondrá racionalmente de esta competencia, con absoluto respeto a los derechos fundamentales y la dignidad de las personas.

d) Aprobar el curso básico de seguridad privada impartido por cualquier entidad previamente autorizada por la Escuela Nacional de Policía y refrendado por la misma en cuanto a su contenido y los instructores responsables de los cursos.

5. Aprobar el respectivo examen psicológico emitido por un profesional incorporado al Colegio de Psicólogos."

Con esta norma, en forma expresa, se está minimizando el nivel académico exigido para los agentes de seguridad privada.

Este es un aspecto de fundamental importancia y nos referiremos al mismo en el siguiente aparte. Sin embargo, conviene adelantar algunas observaciones.

Existen en la actualidad numerosos argumentos, análisis y estudios que demuestran claramente que una persona no puede ser obtener una verdadera capacitación profesional policial si no tiene un nivel académico suficiente. Y, dentro del contexto de la ponderación de los recursos humanos, en relación con la naturaleza de los diversos servicios que la sociedad presuntamente requiere y que supuestamente justifican este mismo proyecto, es evidente que la Enseñanza General Básica es el presupuesto indispensable.

Es por esta razón que el Constituyente estableció la obligatoriedad de esta etapa educativa (artículo 78 de la Carta Magna), así como la garantizó mediante su gratuidad. Esta formación académica precisamente se alcanza con el llamado Tercer Ciclo.

Ciertamente los agentes de seguridad privada nunca podrán ejercer potestades de imperio porque de ellas el único titular es el Estado. Sin embargo, la misma naturaleza del servicio implica la posibilidad de situaciones concretas en las que la vulnerabilidad de los ciudadanos aumenta frente a la prestación de ese servicio. Una forma de prevenir las lesiones de los derechos fundamentales de los ciudadanos es la capacitación profesional idónea (que implica una formación dentro de los principios republicanos) y, esta capacitación requiere receptores en condiciones de asumirla como debe ser.

"ARTÍCULO 15.- Deberes, obligaciones y atribuciones de los agentes de seguridad

Las personas físicas que desempeñen funciones de agentes de seguridad estarán obligadas a lo siguiente:

a) Portar y utilizar, en caso necesario, las armas calificadas como permitidas, de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente.

b) Auxiliar, de ser posible, a las fuerzas de policía, cuando medie el requerimiento expreso de la autoridad competente. Este auxilio no debe supeditarse al citado requerimiento cuando, por la naturaleza de la situación, se esté ante una emergencia o necesidad grave.

c) Denunciar la comisión de los hechos punibles que conozcan mientras prestan el servicio a la autoridad judicial correspondiente, aunque hayan sucedido fuera del lugar o sector donde se desempeñan.

d) Vestir los uniformes y distintivos reglamentarios autorizados por cada empresa de seguridad para identificar a sus agentes y diferenciarlos. La Dirección podrá eximir esta obligación cuando la función que se cumple así lo requiera.

1. Portar, en lugar visible, la credencial que los identifica como miembros del servicio de seguridad privado; en ella, deberá consignarse el nombre completo, el cargo ostentado y una fotografía tamaño pasaporte. La Dirección podrá eximir esta obligación cuando la función que se cumple así lo requiera.

5. Inscribirse en el registro de agentes de seguridad privados."

La disposición contenida en el inciso a), interpretada dentro del contexto del mismo proyecto, claramente constituye una forma de promoción del uso de las armas en la prestación de este servicio. Ello ciertamente favorece una situación de mayor vulnerabilidad de los derechos fundamentales, especialmente, del Derecho a la Vida.

Es evidente que tales riesgos no se solventan con la mera suscripción de una "póliza de responsabilidad civil" (artículos 12 y 27 del proyecto).

"ARTÍCULO 18.- Límite del crecimiento del número de agentes

Las personas físicas y jurídicas autorizadas para prestar los servicios descritos en el artículo 2 de esta ley, individualmente consideradas y aunque estén autorizadas para prestar varios tipos de servicios, no podrán mantener un número de agentes de seguridad superior al 15% del total de los miembros de la Fuerza Pública por tipo de servicio, calculados según las estimaciones presupuestarias de cada año."

Dado el número de empresas que funcionan en nuestro país, consideramos que este porcentaje es muy alto y sí encarna el riesgo de la constitución de una fuerza armada paralela a la de la Fuerza Pública, (que en algún momento puede ser superior a esta). Ello con todos los riesgos que ese fenómeno puede significar.

"CAPÍTULO II

"SECCIÓN II

VIGILANTES INDEPENDIENTES

ARTÍCULO 26.- Objeto

Serán todas las personas físicas que en forma individual brinden servicio de vigilancia. Los vigilantes independientes podrán prestar individualmente este servicio, en el tanto estén inscritos como tales ante la Dirección del Servicio Privado de Seguridad."

ARTÍCULO 27.- Autorización

Para ser autorizado como vigilante independiente el solicitante cumplirá con los requisitos establecidos en los incisos a), b) y e) del artículo 12 y los incisos a) y c) del artículo 13.

Los vigilantes independientes podrán usar armas de fuego, sólo si cumplen con el requisito establecido en el inciso f) del artículo 12".

No se distingue en relación con la posibilidad de que estas personas físicas puedan contratar trabajadores para prestar estos servicios. En consecuencia, aplicando el principio de que no se debe distinguir donde la ley no distingue, sí parece que se podrían suscitar relaciones laborales en relación con personas físicas (además de las típicas con las personas jurídicas) para prestar servicios de seguridad privada.

Si este ese el caso, como ya advertimos, no se puede excluir a estos "Vigilantes independientes" de la obligación de suscribir "pólizas de riesgos de trabajo".

Correlativamente, no encontramos razón alguna para no exigir a estos "Vigilantes independientes" la suscripción "pólizas de responsabilidad civil", ello considerando que sí se hace en relación con las empresas.

Tampoco encontramos razón para diferenciar en este caso respecto a los antecedentes penales.

Finalmente, es preciso advertir, que la redacción del segundo párrafo de este artículo podría justificar el cuestionamiento de la exigencia, en estos casos, de los permisos que se requieren para la tenencia y portación de armas.

"CAPÍTULO III

SEGURIDAD ELECTRÓNICA

ARTÍCULO 29.- Conformación

Dentro de la actividad de la seguridad electrónica estarán autorizados a otorgarla:

3. Personas físicas

b) Personas jurídicas

ARTÍCULO 30.- Personas físicas

Las personas físicas que en su calidad de instaladores independientes de sistemas de seguridad electrónica, prestarán el servicio de asesoramiento y mantenimiento de sistemas de seguridad electrónica para la protección de personas físicas o jurídicas y la instalación de estos sistemas en bienes inmuebles.

ARTÍCULO 31.- Personas jurídicas

Las personas jurídicas en la modalidad de seguridad electrónica, debidamente autorizadas por la Dirección, prestarán el servicio de monitoreo electrónico, mantenimiento, asesoramiento, diseño e instalación de sistemas electrónicos de seguridad para la protección de personas físicas o jurídicas y de bienes muebles e inmuebles, además la respuesta por la recepción de llamadas de alarmas."

Se discrimina en cuanto a la especie de los servicios que se pretenden regular, distinguiendo según se trate de personas físicas o jurídicas.

No encontramos razonabilidad en esta discriminación.

No encontramos razones de Lógica o de Idoneidad que determinen que las personas físicas, "en su calidad de instaladores independientes de sistemas de seguridad electrónica", únicamente puedan prestar "el servicio de asesoramiento y mantenimiento de sistemas de seguridad electrónica...". Y, en cambio, las personas jurídicas si puedan prestar: "...el servicio de monitoreo electrónico, mantenimiento, asesoramiento, diseño e instalación de sistemas electrónicos de seguridad para la protección de personas físicas o jurídicas y de bienes muebles e inmuebles, además la respuesta por la recepción de llamadas de alarmas."...

"ARTÍCULO 32.- Autorización

Para ser autorizado como persona física o jurídica para la prestación del servicio de seguridad electrónica, cumplirá con los requisitos establecidos en la presente ley, salvo el inciso c) del artículo 12. Los instaladores del servicio deberán cumplir con los requisitos establecidos en los incisos a), b) y c) del artículo 13."

Consideramos que no hay razones para distinguir en cuanto a la exigencia de requisitos, en el tanto de que se trate de la prestación de un servicio de seguridad.

"INVESTIGACIÓN PRIVADA

ARTÍCULO 34.- Objeto

La investigación para esclarecer determinados hechos, sólo podrá ser ejecutada por personas físicas o jurídicas, debidamente inscritas y autorizadas por la Dirección de Servicios Privados de Seguridad para prestar servicios como investigadores privados."

Este artículo es muy amplio. ¿Qué debe entenderse por "investigación para esclarecer determinados hechos".?

El objeto debería precisarse pues ello es lo que va a definir el ámbito de las regulaciones.

"ARTÍCULO 37.- Conductas prohibidas durante el ejercicio de la investigación privada

Queda prohibido durante el ejercicio de funciones de investigación privada:

a) Violentar el derecho al honor, la intimidad personal, la integridad física, así como la propia imagen.

b) Violar toda clase de correspondencia, interferir e intervenir las comunicaciones.

3. Aparentar o suplantar la función que desempeñe la autoridad judicial o administrativa, o interferir en tal función."

Este artículo, interpretado literalmente, implicaría que lo único prohibido para este tipo de actividad policial son las hipótesis previstas en esta norma, cuando en realidad, las personas que la presten se encuentran subordinadas al Ordenamiento Jurídico como cualquier otro ciudadano. Consideramos que esta norma debe ser suprimida o bien, agregar una norma en relación con todos los que intervengan en la prestación de la seguridad privada en el sentido de que las prohibiciones y sanciones que aquí se establecen lo son sin perjuicio de lo que corresponda de conformidad con otras leyes.

"CAPÍTULO VIII

SEGURIDAD PATRIMONIAL

ARTÍCULO 43.- Objeto

Toda persona física o jurídica podrá tener su propio servicio de seguridad para proteger sus bienes muebles e inmuebles contenidos en ellos, así como para transportar sus valores. Las personas físicas y jurídicas que tengan más de cinco vigilantes para la protección de sus bienes muebles e inmuebles contenidos en ellos, estarán sujetos a las disposiciones establecidas en la presente ley.

Las personas físicas o jurídicas deberán cumplir los requisitos establecidos en los incisos a), d) y g) del artículo 12 y incisos a), c), d) y e) del artículo 13, con el fin de ser autorizadas para formar servicios particulares de protección patrimonial y disponer de ellos."

No la racionalidad de la eliminación de requisitos en tratándose de este supuesto, pues, como lo advertimos antes, todo servicio de seguridad implica el riesgo de lesión de los derechos fundamentales.

"TITULO III

PROHIBICIONES Y SANCIONES

CAPÍTULO I

PROHIBICIONES

ARTÍCULO 45.- Prohibiciones

Se prohíbe a las personas físicas o jurídicas y a los agentes conforme a esta ley:

a) Vender, alquilar, ceder, traspasar o negociar, en cualquier forma, la autorización otorgada.

b) Detener, aprehender, interrogar, requisar, o de cualquier manera, privar de la libertad a una persona. Cuando se esté ante un flagrante delito, podrán privar de libertad momentáneamente, en cuyo caso deberá comunicarlo en forma inmediata a la autoridad competente.

1. Poseer, portar o usar armas y municiones prohibidas por el ordenamiento jurídico, así como portar armas permitidas sin inscribir o sin el permiso correspondiente.

d) Propiciar, permitir o continuar prestando el servicio de seguridad privada pese a que la autorización de funcionamiento esté debidamente suspendida o cancelada"

"SECCIÓN II

SANCIONES ADMINISTRATIVAS

ARTÍCULO 48.- Amonestación

Será sancionada con amonestación la persona física o jurídica que incumpla lo dispuesto en los incisos a), b) y d) del artículo 15, así como lo dispuesto en los incisos b), g) y h) del artículo 16."

Con esta norma se sanciona con una amonestación a las personas que incumplan el inciso a que dice:

"ARTÍCULO 15.- Deberes, obligaciones y atribuciones de los agentes de seguridad

Las personas físicas que desempeñen funciones de agentes de seguridad estarán obligadas a lo siguiente:

a) Portar y utilizar, en caso necesario, las armas calificadas como permitidas, de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente.

b) Auxiliar, de ser posible, a las fuerzas de policía, cuando medie el requerimiento expreso de la autoridad competente. Este auxilio no debe supeditarse al citado requerimiento cuando, por la naturaleza de la situación, se esté ante una emergencia o necesidad grave.

..."

Si se interpreta que la sanción es para la hipótesis de la portación o el uso de armas no permitidas, debemos destacar el hecho de que esta sanción es una simple amonestación. Si consideramos los Principios Generales de la Interpretación de las Normas Jurídicas, así como los Principios Fundamentales y algunos institutos del Derecho Penal, fácilmente se podría argumentar que esta amonestación sustituye algunas de las sanciones previstas en la Ley de Armas y Explosivos y en el Código Penal.

Por otro lado, pareciera que la amonestación también es para la hipótesis de que el agente policial no utilice el arma. Si se interpreta así, esta norma constituye un medio de coacción que da cierto rango a la opción de la utilización del arma.

"ARTICULO 51.- Cancelación

Se le cancelará la autorización a la persona física o jurídica que incumpla con las prohibiciones establecidas en los incisos a) y c) del artículo 45."

En esta hipótesis, se trata de una sanción para la empresa, sea física (¿"Vigilante Individual", "Sociedad de Hecho?) o jurídica.

Las conductas que se estarían sancionando se enuncian en los siguientes términos:

"ARTÍCULO 45.- Prohibiciones

Se prohíbe a las personas físicas o jurídicas y a los agentes conforme a esta ley:

a) Vender, alquilar, ceder, traspasar o negociar, en cualquier forma, la autorización otorgada.

...

3. Poseer, portar o usar armas y municiones prohibidas por el ordenamiento jurídico, así como portar armas permitidas sin inscribir o sin el permiso correspondiente.

..."

También en este caso se da el riesgo señalado en relación con el artículo anterior.

"TITULO IV

DISPOSICIONES FINALES

ARTÍCULO 54.- Autorización a la Escuela Nacional de Policía para vender servicios"

Autorízase a la Escuela Nacional de Policía para vender los servicios que deba ofrecer a los particulares, con motivo de los cursos mencionados en el inciso d) del artículo 13."

En el inciso d) del artículo 13 se establece, como un requisito:

"...

Aprobar el curso básico de seguridad privada impartido por cualquier entidad previamente autorizada por la Escuela Nacional de Policía y refrendado por la misma en cuanto a su contenido y los instructores responsables de los cursos.

..."

Si la idea es autorizar a la Escuela Nacional de Policía para que venda los servicios académicos que se requieren para la capacitación de los agentes del Servicio de Seguridad Privada, debe decirse ello en la forma correcta. Tal y como se encuentra redactado este artículo, lo que se estaría autorizando es la venta de los "refrendos" de los contenidos de los programas y de los instructores de las eventuales academias o escuelas de policía privadas.

Si bien, el Estado puede establecer tasas para las autorizaciones y controles de un servicio, ello no es lo mismo que "vender" un servicio.

"DISPOSICIONES TRANSITORIAS

TRANSITORIO I.- Los servicios de seguridad privados regulados en el artículo 2 de esta ley que, a la fecha de su entrada en vigencia se encuentren funcionando, tendrán un plazo de ciento veinte días para cumplir los requisitos aquí establecidos, o completarlos. Para cumplir con el requisito que implique la obtención de un título en Educación General Básica, tendrán un plazo de 18 meses.

TRANSITORIO II.- El requisito de haber concluido el segundo ciclo de Enseñanza General Básica para prestar servicios de seguridad, no será exigible para las personas que hayan desempeñado estas funciones por un período mínimo de tres años antes de la vigencia de esta ley."

Con estas normas transitorias, evidentemente, se legitima el incumplimiento del régimen jurídico de la seguridad privada vigente y se baja, aún más, la ya debilitada exigencia académica que se propone con el mismo proyecto.

Como se puede observar, se equipara un período de experiencia de tres años (experiencia cuya calidad por lo demás no es previsible) con los dos ciclos de la Enseñanza General Básica, que se exigirían a los que no tienen los tres años de experiencia.

Ello implica la posibilidad de que puedan ser agentes del Servicio de Seguridad Privado incluso personas analfabetas que es lo mismo que legitimar la ignorancia en la prestación de este servicio, con los riesgos que ella siempre entraña.

SEGUNDA PARTE. COMENTARIO GENERAL

A. En relación con los derechos de los clientes de estos servicios

Con las normas que se proyectan, pareciera que se pretende proteger más los derechos de las personas que contratan el servicio que los de los demás ciudadanos, quienes necesariamente entrarán en relación con los efectos de la prestación del mismo.

Este relieve ya se encuentra presente en el mismo Dictamen Afirmativo de Mayoría cuando se expresa:

"...Resultó imperativo resguardar celosamente los derechos de los habitantes, de las personas físicas o jurídicas que brindan el servicio y ante todo, los derechos e intereses de los destinatarios del servicio privado de seguridad; sin menoscabo de la rectoría que compete al Ministerio de Seguridad Pública en este campo..." (El énfasis es nuestro).

No obstante, con este proyecto, se baja el nivel académico exigido para la acreditación como agente de seguridad. Con ello ciertamente:

1. Se soslaya la necesidad de un nivel académico idóneo para recibir y aprovechar la formación profesional policial.
2. Se favorece la utilización de recursos humanos no idóneos para la prestación del servicio. Esto con perjuicio de los contratantes del mismo servicio y, ciertamente, de todos los ciudadanos que estamos expuestos a los efectos de dicha prestación, sin que necesariamente seamos sus clientes.

B. En relación con los derechos de los trabajadores que laboran para las personas físicas o jurídicas que prestan estos servicios

1. Se puede observar claramente que, al reducir la exigencia académica, se favorece el empobrecimiento de las personas que laboran prestando este servicio.

Constituye un hecho notorio la generalización, en este sector laboral, del uso de jornadas laborales a contrapelo de las garantías constitucionales (jornadas que sólo encuentran explicación dentro del esquema de las perspectivas financieras de quienes invierten en este tipo de empresas). Dada la extensión de este tipo de jornadas, las dificultades para la superación académica son evidentes y, siendo suficiente el sexto grado para el desempeño de este tipo de trabajo, ciertamente se va a promover el estancamiento académico y, con ello, el empobrecimiento. Es un hecho comprobado que generalmente las personas más pobres son las que tienen menor nivel académico.

Por lo demás, este debilitamiento de la exigencia del nivel académico, indudablemente, va a favorecer un régimen de bajos salarios en este sector, aun cuando, la prestación de este servicio implica un alto riesgo para la integridad física del agente.

2. Igualmente, es preciso observar de nuevo que en este proyecto está presente la ambigüedad y se presentan ciertas incongruencias con el uso de los conceptos tales como: "persona jurídica", "persona física", "autorización de la prestación del servicio", "acreditación de una persona física como agente de seguridad".

Ello, entre otras consecuencias, podría favorecer el incumplimiento de la obligación de la suscripción de la Póliza de Riesgos de Trabajo y de otras garantías laborales, a cargo de los patronos.

C. En relación con los derechos de los Habitantes de la República

1. El Derecho Positivo de una nación constituye un Sistema no una mera agrupación de piezas. Por ello, cuando se modifica o se promulga una ley se afecta el Ordenamiento Jurídico en forma integral, no sólo en la extensión y contenido del sector afectado o introducido.

En este caso, no parece que se hayan ponderado los efectos en el Ordenamiento Jurídico, dadas las relaciones que se constituirían entre las normas que se proyectan y las que se encuentran ya vigentes, normas importantes como, entre otras, las contenidas en el Código Civil (especialmente las que se refieren a la interpretación jurídica), en el Código Penal y en la Ley de Armas y Explosivos.

Especialmente, en el caso de la relación con el Derecho Penal (y por la misma especialidad de sus institutos), los efectos producidos, eventualmente, podrían implicar la imposibilidad de aplicar sanciones penales en relación con ilícitos que el mismo Legislador ha considerado relevantes.

Por ejemplo, deben ponderarse las relaciones de las normas que se proyectan con las establecidas en la Ley Nº7530, del 10 de julio de 1995, en la que se dispone, en lo que más interesa en relación con este aspecto:

"SERVICIO PRIVADO DE SEGURIDAD

CAPITULO IX

ARTICULO 86.- Armas permitidas en el servicio privado de seguridad.

Las personas, físicas y jurídicas, encargadas del servicio de seguridad privado deberán utilizar únicamente las armas permitidas de conformidad con la presente ley.

Esas personas podrán inscribir el número de armas que requieran para ejercer su función; pero no podrá ser superior al uno por ciento (1%) del total de armas que posee la fuerza pública, calculado según los inventarios de cada año.

La portación de armas permitidas, sin inscribir o sin el permiso correspondiente, por parte de oficiales contratados por empresas de servicio de seguridad privada, además de configurar el hecho ilícito descrito por el artículo 88 de la presente ley, acarreará la responsabilidad administrativa a la empresa correspondiente, a la cual la autoridad le cancelará su licencia de operación." (Así reformado por Ley N° 7957 del 17 de diciembre de 1999)

ARTICULO 87.- Informe semestral.

Las empresas encargadas del servicio de seguridad privado deberán presentar, al Departamento, un informe semestral del número y del estado de las armas en posesión de los agentes.

CAPITULO X

SANCIONES

"Artículo 88.- Tenencia y portación ilegal de armas permitidas

Se le impondrá pena de uno a tres meses de prestación de trabajo de utilidad pública, en favor de establecimientos de bien público o utilidad comunitaria, bajo control de sus autoridades, a quien tenga en su poder armas permitidas por la presente ley que no se encuentren inscritas en el Departamento.

Se le impondrá pena de prisión de seis meses a tres años, a quien porte armas permitidas por esta ley y no cuente con el respectivo permiso.

A quien porte armas permitidas por la presente ley y, habiendo contado con el respectivo permiso en el período anterior, no lo haya renovado dentro de los nueve meses posteriores al vencimiento, se le impondrá pena de uno a tres meses de prestación de trabajo de utilidad pública, en favor de establecimientos de bien público o utilidad comunitaria, bajo control de sus autoridades."

(El texto anterior del Artículo 88 fue anulado por Resolución de la Sala Constitucional N° 1020-97 de las 14:51 horas del 18 de febrero de 1997, el texto actual ha sido incluido y reformado por Ley N° 7957 del 17 de diciembre de 1999)

ARTICULO 89.- Tenencia de armas prohibidas.

Se le impondrá prisión de dos a cinco años, a quien posea armas prohibidas o reservadas para uso exclusivo de los cuerpos de policía.

Conservará el carácter de arma prohibida, la que en el momento de su fabricación, tenga las características descritas en el artículo 25 de esta ley, aunque las pierda al ser suprimido alguno de sus componentes o le modifiquen mecánicamente su funcionamiento.

ARTICULO 90.- Acopio de armas prohibidas.

Se impondrá prisión de tres a seis años a quien acopie armas clasificadas como prohibidas. Se entenderá como acopio la posesión de más de tres armas prohibidas.

ARTICULO 91.- Introducción y tráfico de materiales prohibidos.

Se impondrá de tres a ocho años de prisión a quien introduzca en el país, armas, municiones, explosivos y materiales clasificados como prohibidos o trafique con ellos.

ARTICULO 92.- Introducción clandestina de armas permitidas.

Se impondrá de tres a siete años de prisión a quien introduzca al país, en forma clandestina, armas clasificadas como permitidas.

...

ARTICULO 95.- Administración irregular.

Se impondrá de seis meses a tres años a quienes administren fábricas, plantas industriales, talleres, almacenes y demás establecimientos que se dediquen a las actividades relacionadas con armas, sin ajustarse a las condiciones y obligaciones establecidas en el Capítulo VII de la presente ley.

...

Artículo 97.- Portación ilícita de arma permitida

Salvo lo dispuesto en el artículo 8 de esta ley, se le impondrá pena de uno a tres meses de prestación de trabajo de utilidad pública, a favor de establecimientos de bien público o utilidad comunitaria, bajo el control de sus autoridades, a quien porte un arma blanca cuya hoja exceda de doce centímetros de extensión."

(Así reformado por le artículo 2 de la Ley N° 7957 del 17 de diciembre de1999)

ARTICULO 98.- Alteración de características.

Será sancionado con prisión de tres meses a un año quien posea una o más armas permitidas con sus números de serie, patrimonio o características de fábrica alterados o borrados.

..."

2. Es preciso destacar, también, dado el contexto de este proyecto, que la norma que establece el uso de armas como una obligación ciertamente promueve el uso de las armas en la prestación de este servicio.

Se dispone, según el proyecto:

"ARTÍCULO 15.- Deberes, obligaciones y atribuciones de los agentes de seguridad

Las personas físicas que desempeñen funciones de agentes de seguridad estarán obligadas a lo siguiente:

a) Portar y utilizar, en caso necesario, las armas calificadas como permitidas, de conformidad con el ordenamiento jurídico vigente.

...

ARTÍCULO 48.- Amonestación

Será sancionada con amonestación la persona física o jurídica que incumpla lo dispuesto en los incisos a), b) y d) del artículo 15, así como lo dispuesto en los incisos b), g) y h) del artículo

..."

De conformidad con el artículo 21 de nuestra Carta Política:

"La vida humana es inviolable"

El Derecho a la Vida no admite ninguna restricción, ni riesgo de restricción.

Por ello, de conformidad con nuestras leyes y jurisprudencia los agentes de seguridad pública sólo pueden recurrir a la fuerza en los casos en que estrictamente ello se puede justificar.

Ciertamente, se acepta en nuestra realidad jurídica la posibilidad de la portación de armas para la prestación del servicio de seguridad y ello, por sí mismo, implica la eventualidad de su uso.

Sin embargo, dada la misma naturaleza y significación social de la norma jurídica, no es lo mismo admitir la posibilidad del uso del arma como un derecho en una situación excepcional que prever el uso del arma de fuego como una obligación en la prestación del servicio.

Debe considerarse que el fin primero de las leyes es el logro de que las personas vivan en armonía, en paz. Y para los casos concretos en que ello no se logra, el fin es el restablecimiento de la paz frente al conflicto (mediante los procesos judiciales). Nuestro Derecho Positivo se encuentra desarrollado sobre el presupuesto de la prevención.

Al establecer el uso del arma como una obligación, dentro del contexto de este proyecto, se promueve su uso como muy probable primera opción. No tenemos duda de que ello no sólo implica riesgos graves para las personas eventualmente afectadas sino que, además, favorece el proceso de violencia en nuestro país.

Como ya advertimos, es evidente que tales riesgos no se solventan con la mera suscripción de una "póliza de responsabilidad civil" (artículos 12 y 27 del proyecto).

Ciertamente, en la Ley General de Policía (dentro de la cual se regula el Servicio de Seguridad Privado) se establece:

"ARTICULO 103.- DEBERES Y OBLIGACIONES.

Son deberes y obligaciones de las personas físicas o jurídicas, encargadas del servicio privado de seguridad y de sus agentes:

a) Utilizar las armas calificadas como permitidas, de conformidad con la reglamentación respectiva.

..."

Pero, esta disposición está referida a la obligación de observar las prohibiciones en cuanto a las clases de armas.

Y, en todo caso, el contexto de esta ley es muy diferente al del proyecto, entre otras razones, por el mismo hecho de que en este cuerpo normativo se dispone, en relación con los agentes de seguridad privada:

"ARTICULO 95.- ALCANCE DE LOS PRINCIPIOS DE LA ACTUACION

POLICIAL.

Al servicio de seguridad privada le son aplicables, en su totalidad, las disposiciones del Capítulo II, Título I de la presente Ley, referentes a los principios ético - jurídicos de actuación policial."

Y, en ese capítulo se establece:

"CAPITULO II

PRINCIPIOS FUNDAMENTALES DE LA ACTUACION POLICIAL

ARTICULO 10.- PRINCIPIOS FUNDAMENTALES.

En el cumplimiento de sus funciones, los miembros de las fuerzas de policía deberán respetar las siguientes normas:

a) Observar la Constitución Política, los tratados internacionales y las leyes vigentes.

b) Acatar los trámites, los plazos y los demás requisitos, exigidos en el ordenamiento jurídico para la tutela de las libertades y los derechos ciudadanos.

c) Actuar responsablemente y con espíritu de servicio. En todo momento, mantener la más estricta neutralidad político - partidista y ser imparciales, para evitar intervenciones arbitrarias o discriminatorias.

Además, proteger las libertades ciudadanas, la dignidad de las personas y los derechos humanos.

d) Emplear la fuerza solo cuando sea estrictamente necesario y en la medida en que se requiera para el desempeño de sus funciones.

e) Guardar secreto respecto de asuntos confidenciales que puedan dañar el honor de las personas y que los hayan conocido en razón de sus funciones. Solo se les releva de esta obligación cuando deban cumplir con un deber legal.

f) Guardar absoluta confidencialidad sobre todos los documentos o los asuntos que constituyan secreto de Estado.

g) Abstenerse de divulgar información sobre asuntos que se encuentren en su fase investigativa, en una sede policial. Para publicar informes, fotografías, videofilmes y similares, que vinculen a un ciudadano con la comisión de hechos delictivos, será necesaria la autorización previa del jerarca respectivo.

h) Cuidar y proteger la salud física y mental de las personas bajo su custodia. En especial, deberán atender el suministro de medicamentos, la revisión médica o la atención hospitalaria de quienes requieran, con urgencia, esos servicios, por estar en peligro su vida.

i) En el cumplimiento de sus funciones o en razón de ellas, no podrán recibir ningún beneficio susceptible de apreciación pecuniaria y distinto de la remuneración legal, proveniente ya sea de personas físicas o jurídicas, oficiales o privadas, nacionales o extranjeras, aunque aceptarlo no configure delito.

Deberán denunciar todo delito de acción pública que conozcan y no cometer ningún acto de corrupción ni tolerarlo en su presencia. Asimismo, están obligados a rechazar esos actos y a denunciar a quienes los cometan.

j) Vestir los uniformes policiales autorizados y portar las armas, los equipos reglamentarios y los documentos de identidad que los acrediten como autoridad pública, salvo que peligre la prevención, la persecución o la investigación de algún asunto.

k) Acatar fielmente las instrucciones y las órdenes emanadas de sus superiores. Sin embargo, no podrán ser sancionados cuando se nieguen a obedecer órdenes que revistan el carácter de una evidente infracción punible o cuando lesionen las garantías constitucionales.

l) Por ningún concepto y en ninguna circunstancia, podrán invocar la obediencia debida a situaciones especiales, como estado de guerra o amenaza a la seguridad nacional o al Estado, una situación excepcional o cualquier otra emergencia pública, como justificación, exculpación o impunidad para la tortura u otros tratos o penas crueles, inhumanas o degradantes.

m) En el momento de interrogar a una persona o de privarla de su libertad, estarán obligados a exponerle el motivo de la detención y a explicarle su derecho de ser asistido por un defensor y de abstenerse de declarar en su contra.

n) Cumplir con las demás funciones previstas en el ordenamiento jurídico."

Principios que, de conformidad con el mismo fin de la Ley, constituyen límites de la función policial, sin que ello implique, para el caso de la seguridad privada, ningún reconocimiento o atribución de potestades de imperio.

3. Igualmente, se promueve el incremento de la Fuerza Privada de Seguridad, elevando el límite máximo del número de agentes de seguridad de un 1% a un 156%. Si se considera el número de empresas que prestan este servicio en el país, ello encarna el riesgo de la constitución de una fuerza armada paralela a la de la Policía, o en algún momento superior a esta. Ello con todos los riesgos que ese fenómeno puede significar.

(Según publicación hecha en La Nación del 10 de diciembre del año 2000, citando como fuente el Ministerio de Seguridad Pública, ya en ese tiempo había más de 600 empresas de seguridad en este país, así como más de 7.000 agentes registrados).

4. Finalmente, es preciso destacar la relevancia de la propuesta del debilitamiento de la exigencia académica. Se trata de un debilitamiento que aumenta el riesgo de los Habitantes de la República en el tanto en que, como ya advertimos, no son sólo los clientes de los prestatarios de estos servicios los que reciben los efectos del mismo.

Relacionado con lo anterior, mediante las normas transitorias se establece una especie de amnistía para quienes han venido incumpliendo el régimen del Servicio de Seguridad Privada.

De conformidad con estas normas, se legitima incluso a una persona analfabeta para prestar este servicio, con la única exigencia de que tenga tres años de estar prestándolo. De manera que, si este proyecto llega a promulgarse como ley, deberá ser aceptado, como un hecho conforme a Derecho, que una persona analfabeta y armada (sin que pudiera extrañar que además tuviera antecedentes bélicos, dado el fenómeno migratorio de estos tiempos por todos conocido) tenga a su cargo la defensa de bienes y personas, frente a otras personas físicas.

En relación con este aspecto, se expresa en el Dictamen Afirmativo de Mayoría:

...

También establece este proyecto una serie de requisitos que debe cumplir el personal de seguridad privada, haciendo que los mismos respondan a criterios de viabilidad, racionalidad y realismo.

..." (El énfasis es agregado).

Este órgano no encuentra que este debilitamiento de la exigencia responda a criterios de "viabilidad, racionalidad y realismo", a no ser que se acepte como válido que el incumplimiento de las leyes de la Nación o una supuesta situación de ingobernabilidad deja de ser tal si se asumen como tales mediante la promulgación de una ley.

Desconocemos si ello está referido, en parte, al hecho notorio de que muchas empresas incumplen con los requisitos relacionados con las condiciones de sus recursos humanos.

Si se consideran los contenidos de las normas transitorias, pareciera que sí se está haciendo referencia a esta situación, sin embargo, es claro para nosotros que una situación generalizada de incumplimiento no justifica por sí misma que las obligaciones irrespetadas deban desaparecer. Así como tampoco, por ejemplo, los altísimos porcentajes de evasión tributaria y de morosidad patronal en cuanto a las cuotas de la Caja Costarricense del Seguro Social justificarían reducir los impuestos o las cuotas.

Igualmente, sabemos que la ignorancia es un factor de riesgo de los derechos fundamentales y es claro que, en los tiempos actuales, alcanzar el segundo ciclo de la Enseñanza General Básica no define para nadie ninguna posición de competitividad.

III. CONCLUSIONES

Independientemente de las contradicciones constitucionales específicas que se pudieren señalar, es claro para nosotros que las modificaciones fundamentales que se introducen en el Ordenamiento Jurídico, con este proyecto, no responden al concepto de Estado Costarricense definido por los Constituyentes.

El Servicio de Seguridad Privado ciertamente no puede ser titular de potestades de imperio, como sí se establece constitucionalmente para la Fuerza Pública.

Si embargo no se puede ignorar que por su misma naturaleza, el Servicio de Seguridad Privado tiene como efecto, entre otros, un "empoderamiento" de hecho, que, según las circunstancias, puede determinar una mayor vulnerabilidad de los Derechos Fundamentales.

Por ello consideramos que no se debe favorecer el crecimiento desmedido de las organizaciones policiales privadas, como se hace con este proyecto, ya que ello implica un alto riesgo para la estabilidad institucional de la Nación.

Consideramos también que el debilitamiento de la exigencia académica para los agentes policiales constituye un riesgo grave para la estabilidad social e institucional. No se puede garantizar la idoneidad de los agentes (que implica su capacitación de conformidad con los valores de la República), si no hay receptores en quienes concurran las condiciones académicas que les permitan comprender la misma realidad en la que debe prestar su servicio y prepararse para no convertirse en un factor más dentro de la espiral de la violencia, entendiendo ésta según el concepto de Marco Vinicio Fournier, cuando nos dice:

"...

La violencia tiene una dinámica con estructura espiral, ya que cualquier acto violento posee una alta probabilidad de generar como respuesta otro acto violento. Des este modo, mientras la estructura social y la cultura sean en sí violentas, el resultado inevitable será un conjunto de individuos violentos. Del mismo modo, si las soluciones se concentran en la represión, y por ende en la violencia, el producto final será la estimulación de la misma, nunca su reversión ni contención.

..." ("Cultura y Violencia", Ciencias Penales, Revista de la Asociación de Ciencias Penales de Costa Rica. Nº20. San José, Costa Rica, Octubre del 2002, pág. 49.)

Para su mayor ilustración, adjuntamos fotocopia de una publicación sobre la prestación de este servicio, en La Nación del 10 de septiembre del 2000.

Atentamente,

 

 

 

Licda María Gerarda Arias Méndez

Procuradora de Hacienda

Mam/dahs