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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Opinión Jurídica 151
 
  Opinión Jurídica : 151 - J   del 26/08/2003   

OJ-151-2003
26 de agosto del 2003
 
 
Diputado
Federico Vargas Ulloa
Presidente
Comisión de Asuntos Jurídicos
Asamblea Legislativa
 
Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero al oficio CJ-83-11-01 de 19 de noviembre de 2001, mediante el cual se consulta sobre el proyecto de ley "LEY PARA FORTALECER LA INDEPENDENCIA DEL JUEZ", Expediente N° 14273", cuyo texto fue publicado en el Alcance N° 46 a la Gaceta N° 115 del 15 de junio del 2001.

El proyecto en cuestión consiste en la modificación del segundo párrafo del artículo 199 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, proponiendo la siguiente redacción:

  1. Eliminar posibilidad de que los casos relativos a error grave e injustificado en la administración de Justicia puedan ponerse en conocimiento de la Corte Plena con la intención de fortalecer la independencia del juez.
  2. Agregar que en casos de retardo se debe proceder según el proceso establecido en la Ley General de la Administración Pública para así garantizar el respeto de los principios del debido proceso.

I. Del artículo 199 de la Ley Orgánica del Poder Judicial

Considera este Órgano Consultor que es importante hacer primero mención de las dudas de constitucionalidad que se presentaron en relación con el segundo párrafo del artículo 199 de la Ley Orgánica del Poder Judicial (Nº 7333 de 5 de mayo de 1993), de previo a realizar el análisis del proyecto de ley que nos ocupa.

En un principio, el artículo de cita constaba de un único párrafo. (1) Mediante reforma aprobada por Ley N° 7728 de 15 de diciembre de 1997, se le adiciona el segundo párrafo, de tal forma que en la actualidad, el numeral en estudio se lee de la siguiente manera:

"Artículo 199.- Será rechazado de plano toda queja que refiera exclusivamente a problemas de interpretación de normas jurídicas.

Sin embargo, en casos de retardo o errores injustificados en la administración de justicia, el Tribunal de la Inspección Judicial, sin más trámite deberá poner el hecho en conocimiento de la Corte Plena, para que esta, una vez hecha la investigación del caso, resuelva sobre la permanencia, suspensión o separación del funcionario." (Así reformado mediante Ley N° 7728 de 15 de diciembre de 1997)

Como bien se observa, el régimen disciplinario es sustancialmente modificado con esta reforma, porque a partir de esa adición se posibilita a la Corte Plena a sancionar a un funcionario judicial en caso de retardo o errores injustificados en la administración de justicia.

Algunos han considerado que ese segundo párrafo violenta la independencia del juez, razón por la cual ha sido objeto de numerosas acciones de inconstitucionalidad.

En síntesis, podemos decir que la duda ha surgido alrededor de la frase "errores graves e injustificados", la cual es considerada contraria a la Constitución Política, porque viola un principio base de nuestro Estado de Derecho como lo es el de la independencia del juez, al permitir que el Tribunal de la Inspección Judicial emita valoraciones sobre resoluciones jurisdiccionales concretas, en aquellos casos en los que considere que se ha producido un error grave e injustificado.

Además, en términos generales, se ha objetado que dicho párrafo abre un amplio margen de discreción en su aplicación, considerando que se deja al arbitrio de los integrantes de la Inspección Judicial y de la Corte Plena, calificar y establecer qué es un error grave e injustificado en la administración de justicia, lo que traería consigo –eventualmente– la valoración subjetiva y calificación de las resoluciones judiciales, y pone en entredicho lo resuelto por el juez, lo que lesiona el principio de razonabilidad.

No obstante lo anterior, en las resoluciones de la Sala Constitucional de las acciones de inconstitucionalidad planteadas contra dicho párrafo, se ha mantenido el criterio de que dicha disposición no es contraria a la Constitución, entre otras razones, porque el artículo 184 de la misma Ley, dispone que le corresponde al Tribunal de la Inspección Judicial aplicar el régimen disciplinario, más no le corresponde la valoración técnico–jurídica de la labor del juez en los casos concretos. Así las cosas, dicho Tribunal no podrá interferir sobre la función jurisdiccional, porque las sanciones disciplinarias no tienen el efecto de anular o alterar fallos jurisdiccionales, o de intervenir en el caso concreto; lo que sí debe valorar de la actuación del juez es todo lo que produce el servicio público eficiente, por lo cual debe examinar e investigar la función normal de las oficinas, la actividad desempeñada, la tramitación de expedientes, los procedimientos, la contratación de personal, etc. Y por otra parte, debe valorar la eficiencia del Juez como funcionario público, de manera que el contenido de sus sentencias lo que demuestra es su capacidad profesional e idoneidad en el puesto que desempeña. Además, que únicamente puede imponérsele una sanción disciplinaria cuando mediante un procedimiento de investigación, en el que se garantice el debido proceso, así se determine. (2)

Refiriéndose precisamente al párrafo segundo del numeral 199, en la resolución N° 1123-00 del 2 de enero del 2000, la Sala Constitucional indicó:

"En este caso, la queja de constitucionalidad se dirige contra el artículo 199 párrafo segundo de la Ley Orgánica del Poder Judicial y un acuerdo de la Corte Suprema de Justicia tomado con base en esa norma. La redacción de la disposición que suscita la disconfomidad de la actora es de fecha posterior a la de la sentencia transcrita (Ley #7728 del 15 de diciembre de 1997), sin embargo, ella más bien recoge la misma línea de pensamiento del fallo dicho al permitir el ejercicio de la acción disciplinaria con el referente de una actuación jurisdiccional en casos excepcionales marcados por la existencia de un error grave e injustificado. La norma sigue, precisamente, la delimitación que se hizo en la sentencia referida de los poderes disciplinarios sobre los jueces, diferenciando la intromisión inconstitucional que significaría el sustituirlos en el desempeño de su labor, de la comisión de una verdadera falta de servicio al administrar justicia con burdo y grotesco desacierto, que exceda groseramente los límites de la discrecionalidad del juez."

De una manera amplia, en la Resolución 2001-12986 de 19 de diciembre de 2001, la Sala Constitucional analiza el régimen disciplinario al que se encuentran sujetos los jueces:

"A pesar de que la recurrente no lo impugna, esta Sala estima pertinente manifestarse previamente sobre el régimen disciplinario al cual también están sujetos los juzgadores. La responsabilidad disciplinaria presupone un poder disciplinario de la Administración. El vinculum iuris que se da entre la Administración Pública y el agente o servidor público implica necesariamente una serie de deberes y derechos, de manera que la transgresión a los primeros determina la responsabilidad del empleado, la cual es regulada o disciplinada distintamente por el Derecho Objetivo según sea la naturaleza jurídica de la responsabilidad. La transgresión a un deber puede ser ocasionada por una acción u omisión, que producen efectos dañosos para la Administración (interna) o para los administrados o terceros extraños a la relación de empleo público (externa), hechos u omisiones que tienen relevancia en cuanto la infracción consiste en el incumplimiento de un deber de la función o del empleo, que en consecuencia causan responsabilidad y su correlativa sanción. La transgresión de un deber no tiene siempre efectos unívocos, ya que puede consistir en la violación de una norma meramente disciplinaria, sin otras consecuencias, o puede configurar un delito del derecho penal, o puede implicar el resarcimiento patrimonial del daño causado. Esta multiplicidad de efectos determina las diferentes clases de responsabilidad del funcionario, la disciplinaria o administrativa, la penal y la civil o patrimonial. Estas responsabilidades no son excluyentes, por lo que un mismo hecho violatorio de un deber jurídico del servidor puede generar los tres tipos de responsabilidad, y por lo tanto, tres tipos diferentes de sanciones. La aplicación del régimen disciplinario se limita a las actividades del individuo en su carácter de agente o funcionario público, para compeler y asegurar, preventiva y represivamente, el cumplimiento de los deberes jurídicos del empleo, de la función o del cargo. Las faltas generadoras de esta responsabilidad son muchas y variadas, como por ejemplo, la desidia, apatía, descuido, inasistencia, incorrección con superiores, iguales o subordinados y con el público, conducta social irregular, falta de probidad, abandono del cargo, etc., que según su gravedad se clasifican de leves, graves o muy graves. Los deberes de los funcionarios derivan, como sus derechos, de la ley y de la naturaleza del cargo o función que desempeñan, es decir, tienen carácter objetivo. El juez, como funcionario público que es, investido de ciertas potestades estatales (órgano en sentido jurídico–material), al que se le tiene asignada una función esencial del Estado, la jurisdiccional, y como elemento primordial de cada una de las unidades administrativas que integran el Poder Judicial, está sujeto al régimen disciplinario del Poder que representa, es decir, al régimen disciplinario del Poder Judicial. Las incompatibilidades impuestas a los jueces - prohibición del ejercicio simultáneo de otro cargo público o de actividad profesional no sólo de la abogacía, sino de cualquier otra profesión liberal, a excepción de la docencia universitaria o comisiones de estudio, de asesorar extrajudicialmente el patrocinio y representación en juicio cualquiera que sea la jurisdicción, de participar en cualquier actividad político–partidista, del ejercicio del comercio y de las actividades lucrativas, todo ello con el fin de asegurar la mayor dedicación de los jueces a sus funciones específicas, así como de impedir que éstas se vean interferidas por intereses de carácter económico o partidistas, o efectuar actos contrarios a la dignidad del cargo, en razón de que el status del juez impone el deber de observar una conducta pública que le ponga a cubierto de toda suspicacia y sospecha con respecto a su honorabilidad –, constituyen deberes a los mismos, en la medida en que imponen a éstos la observancia de conductas consistentes en la abstención de realizar determinados actos. Se trata de deberes de no hacer o de prohibiciones cuyo incumplimiento puede conllevar responsabilidad disciplinaria, sin perjuicio de la civil, e incluso de la penal. De este modo constituye deber primario y fundamental de los jueces el prestar los servicios que les incumben como funcionarios del Estado, es decir, el de administrar justicia conforme al ordenamiento jurídico, cada vez que tal actividad les sea requerida en un caso concreto. Tal deber, de ejercer la función jurisdiccional, deriva de la relación de empleo público que vincula al juez con el Estado, hallándose regido, como tal, por los principios generales del derecho administrativo, y del derecho que tienen las partes o peticionarios en el sentido de que sus reclamos sean resueltos o proveídos, con prescindencia del contenido de la respectiva decisión. El incumplimiento de este deber, o su cumplimiento en forma irregular, autoriza, por una parte, la aplicación de sanciones disciplinarias, pudiendo justificar, inclusive, la destitución o remoción del juez, y por otra, puede generar las responsabilidades de orden civil y penal. Constituye particularmente una transgresión que determina ese tipo de responsabilidades el hecho de "dejar juzgar bajo pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de las leyes". Dentro de este gran deber, el juez está obligado a resolver conforme a los plazos y términos de ley – lo contrario implicaría denegación de justicia –, la motivación de las decisiones – como un modo de asegurar un adecuado control sobre la actividad decisoria de los jueces, y evitar posibles arbitrariedades –, y dirigir el proceso – debiendo concentrar en lo posible todas las diligencias que sean menester realizar, señalar los defectos y omisiones de que adolece la gestión antes de tramitarla, ordenando que se subsanen dentro de un plazo legal, y disponer de oficio toda diligencia que fuere necesaria para evitar nulidades, mantener la igualdad jurídica de las partes que intervienen en el proceso, vigilar para que en la tramitación de la causa se procure la mayor economía procesal, prevenir y sancionar todo acto contrario al deber de lealtad, probidad y buena fe, conferir audiencia a las partes –. La Ley Orgánica del Poder Judicial en el Título VIII – Régimen Disciplinario –, dispone en el artículo 175 que: "Todos los servidores judiciales están sujetos a responsabilidad disciplinaria en los casos y con las garantías establecidas en esta Ley."; servidores dentro de los cuáles obviamente se encuentran los jueces y los actuarios, por cuanto dicho régimen disciplinario "...tiene por objeto asegurar la eficiencia, corrección y decoro de las funciones encomendadas al Poder Judicial y garantizar a los ciudadanos una correcta administración de justicia. Para tales efectos, existirán los mecanismos de control, ágiles y confiables, que sean necesarios." (Artículo 174 de la Ley Orgánica del Poder Judicial, vigente.). En razón de lo anterior es que, se confirieron amplias facultades de investigación y control sobre todos los servidores judiciales al Tribunal de la Inspección Judicial, para lo cual podrá vigilar, el buen cumplimiento de los deberes, tramitará las quejas que se presenten contra ellos, instruirá las informaciones al tener conocimiento de alguna irregularidad, y resolverá lo que proceda respecto del régimen disciplinario, sin perjuicio de las atribuciones que tengan en la materia otros órganos y funcionarios del Poder Judicial, según lo dispuesto en el artículo 120 de la Ley derogada, funciones que reconoce el artículo 184 de la nueva Ley Orgánica del Poder Judicial. Le corresponde pues al Tribunal de la Inspección Judicial, el ámbito de lo disciplinario, no la valoración técnico–jurídica de la labor del juez en los casos concretos. Debe anotarse que la actividad fiscalizadora del Tribunal no puede interferir sobre la función jurisdiccional, porque estas sanciones –las disciplinarias– no tienen el efecto de anular o alterar las resoluciones jurisdiccionales, o de influir directamente sobre el asunto en cuestión, y los fallos del Tribunal de la Inspección Judicial nunca producirán cosa juzgada respecto del caso subjudice, pues son dos cosas totalmente apartes: el contenido jurídico de la sentencia, y la actuación del juez como funcionario público. El Tribunal de la Inspección Judicial, en relación con el régimen disciplinario, lo que debe valorar del juez es, por una parte, todo lo que produce el servicio público eficiente, por lo cual debe examinar e investigar la función normal de las oficinas, la actividad desempeñada, la tramitación de expedientes, los procedimientos, la contratación de personal, etc.; y por otra parte, debe valorar la eficiencia del juez como funcionario público, de manera que el contenido de sus sentencias lo que demuestra es su capacidad profesional e idoneidad en el puesto que desempeña, es decir, si conoce y aplica correctamente el derecho, por cuanto los Tribunales Superiores ven limitada esa fiscalización a su propia competencia, y no pueden imponer sanciones de esta categoría, únicamente las derivadas de la actividad arbitraria del expediente. Ello implica que, a un juez, únicamente puede imponérsele una sanción de este tipo -disciplinaria- cuando mediante un procedimiento de investigación, en el que se garanticen sus derechos derivados del debido proceso, se compruebe el incumplimiento de las funciones que le son propias en razón del cargo que desempeña, pero no por criterios vertidos en los fallos y decisiones de carácter jurisdiccional, los cuáles sólo serán susceptibles de la revisión por el superior, cuando medien los recursos de ley, excepto que de ellos se derive la convicción clara de su incumplimiento para desempeñar el cargo para el que fue nombrado. En otras palabras, el Tribunal de la Inspección Judicial puede entrar a valorar la actividad genérica del juez mediante el estudio de sus pronunciamientos, pero únicamente para determinar su idoneidad en el puesto que desempeña; no podrá incidir directamente en un caso concreto, señalando los errores de interpretación en que estima incurrió el juez al aplicar el derecho, por cuanto ésta es una función eminentemente jurisdiccional, y dicha instancia es de carácter administrativo. Por ello, la Inspección Judicial necesita de una pluralidad de casos, no pudiendo valorar la capacidad o competencia de un juez por un sólo pronunciamiento – salvo que se trate de un error manifiestamente absurdo y de gran gravedad –, porque ello sería facultarlo para valuar el contenido jurídico de los fallos jurisdiccionales, lo que bajo ningún punto de vista es posible. No debe olvidarse que el artículo 30 inciso 4.) de la antigua Ley Orgánica del Poder Judicial -ahora artículo 28 inciso 4.)- permite la destitución, siguiendo el procedimiento establecido y con la previa oportunidad de defensa, del servidor. Por lo cual, de comprobarse que el empleado no cumple las funciones que se le tienen encomendadas en su carácter de juez, lo que implica en primer término la administración de justicia conforme a derecho, puede imponérsele una sanción disciplinaria, según lo considere el Tribunal de la Inspección Judicial. Así, la pluralidad de errores en que incurre el juez, tales como resolver contra lo dispuesto en la ley, incidir en yerro en el razonamiento, no emitir criterio propiamente jurídico sobre un punto en particular, determinan la incompetencia o falta de idoneidad del funcionario para el desempeño del puesto para el cual fue nombrado (al respecto ver sentencia No. 1265-95)."

De la transcripción de las sentencias anteriores, así como de la lectura de aquellas que reiteran el punto, resulta evidente que la Sala Constitucional ha considerado que el régimen disciplinario actual de los servidores judiciales posibilita la valoración de la eficiencia del servicio público de administración de justicia y la de los funcionarios que la prestan, sin que lo anterior violente la independencia del Juez.

II. De las funciones del Tribunal de la Inspección Judicial y de la Corte Plena en relación con el artículo 199 de la Ley Orgánica del Poder Judicial

  1. Del Tribunal la Inspección Judicial
  2. En punto a las funciones del Tribunal de la Inspección Judicial en relación con el régimen disciplinario, nos remitimos a la resolución N° 1265-95 de del 7 de marzo de 1995, (3) la cual refiere lo siguiente:

    "El Tribunal de la Inspección Judicial, en relación con el régimen disciplinario, lo que debe valorar del juez es, por una parte, todo lo que produce el servicio público eficiente, por lo cual debe examinar e investigar la función normal de las oficinas, la actividad desempeñada, la tramitación de expedientes, los procedimientos, la contratación de personal, etc.; y por otra parte, debe valorar la eficiencia del juez como funcionario público, de manera que el contenido de sus sentencias lo que demuestra es su capacidad profesional e idoneidad en el puesto que desempeña, es decir, si conoce y aplica correctamente el derecho, por cuanto los Tribunales Superiores ven limitada esa fiscalización a su propia competencia, y no pueden imponer sanciones de esta categoría, únicamente las derivadas de la actividad arbitraria del expediente. Ello implica que, a un juez, únicamente puede imponérsele una sanción de este tipo -disciplinaria- cuando mediante un procedimiento de investigación, en el que se garanticen sus derechos derivados del debido proceso, se compruebe el incumplimiento de las funciones que le son propias en razón del cargo que desempeña, pero no por criterios vertidos en los fallos y decisiones de carácter jurisdiccional, los cuáles sólo serán susceptibles de la revisión por el superior, cuando medien los recursos de ley, excepto que de ellos se derive la convicción clara de su incumplimiento para desempeñar el cargo para el que fue nombrado. En otras palabras, el Tribunal de la Inspección Judicial puede entrar a valorar la actividad genérica del juez mediante el estudio de sus pronunciamientos, pero únicamente para determinar su idoneidad en el puesto que desempeña; no podrá incidir directamente en un caso concreto, señalando los errores de interpretación en que estima incurrió el juez al aplicar el derecho, por cuanto ésta es una función eminentemente jurisdiccional, y dicha instancia es de carácter administrativo. Por ello, la Inspección Judicial necesita de una pluralidad de casos, no pudiendo valorar la capacidad o competencia de un juez por un sólo pronunciamiento – salvo que se trate de un error manifiestamente absurdo y de gran gravedad –, porque ello sería facultarlo para valuar el contenido jurídico de los fallos jurisdiccionales, lo que bajo ningún punto de vista es posible. Debe quedar claro que, para el buen desempeño de las labores encomendamos a la Inspección se le faculta para visitar los despachos judiciales, y llevar control de lo resuelto, de los pendientes, atrasos, etc., todo para verificar la aptitud del funcionario para el cargo que desempeña, y en última instancia, para asegurar una mejor administración de justicia".

    Ahora bien, debe recordarse que conforme al párrafo segundo del artículo 199, le corresponde a la Corte Plena la valoración sobre la existencia de retardo o de la existencia de errores graves e injustificados en la administración del Justicia.

  3. De la Corte Plena

En términos generales, al darse la reforma general a la Ley Orgánica del Poder Judicial introducida por Ley N° 7333 del 5 de mayo de 1993, a la Corte Plena se le sustraen algunas funciones de administración, pero mantiene algunas, en razón de que el artículo 156 del Constitución Política la establece como el órgano superior administrativo del Poder Judicial.

En el caso concreto, el artículo 199 le mantiene la competencia para resolver sobre la permanencia, suspensión o separación de los funcionarios a quienes se les impute retardo o errores graves e injustificados en la administración de justicia.

La jurisprudencia del Tribunal Constitucional no es clara sobre cuál es el órgano competente para seguir el procedimiento administrativo correspondiente. En términos generales ha admitido que éste puede ser instruido por el Tribunal de la Inspección Judicial. Como en el proyecto se mantiene la competencia de la Corte Plena en tratándose de retardo en la administración de justicia, sería conveniente aclarar ese extremo.

III. Independencia del Juez

Sobre este punto, buscamos determinar si las facultades conferidas a la Corte Plena y al Tribunal de la Inspección Judicial en el segundo párrafo del artículo 199 de la Ley Orgánica del Poder Judicial son contrarias al principio de independencia del juez, recapitulando pronunciamientos emitidos por nuestro Tribunal Constitucional

La Sala Constitucional ha mantenido el criterio sentado en el artículo 154 de la Constitución, en el sentido de que garantiza la independencia que el Poder Judicial de los otros poderes del Estado; y lo mismo se debe predicar de los jueces, ya que son estos los que realizan la función encomendada a aquél. Además, sostiene que la independencia del juez va más allá, porque también la relaciona con el caso concreto que esta conociendo, ya que ésta funciona como garantía ciudadana, en los términos de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. Expresamente, en la resolución 5798-98 de 11 de agosto de 1998, indicó:

"VII.- La independencia del Poder Judicial se encuentra garantizada constitucionalmente en los artículos 9 y 154. También la Convención Americana sobre Derechos Humanos, normativa de rango internacional de aplicación directa en nuestro país se refiere al tema. La Convención Americana sobre Derechos Humanos establece la independencia del juez como un derecho humano, al disponer en el artículo 8.1 que:

"1.- Toda persona tiene derecho a ser oída, con las debidas garantías y dentro de un plazo razonable, por un juez o tribunal competente, independiente e imparcial, establecido con anterioridad por la ley, en la sustanciación de cualquier acusación penal formulada contra ella, o para la determinación de sus derechos y obligaciones de orden civil, laboral o de cualquier otro carácter.

2.- ..."

La independencia del Organo Judicial se plantea hacia lo externo. El Organo Judicial es independiente frente a los otros Poderes del Estado, no así el juez cuya independencia debe ser analizada de una forma más compleja. Pero cuando se asegura que un Poder Judicial es independiente, lo mismo se debe predicar de sus jueces, pues éstos son los que deben hacer realidad la función a aquél encomendada, a esta independencia es a la que me referiré de seguido. La independencia que verdaderamente debe interesar -sin restarle importancia a la del Organo Judicial- es la del juez, relacionada con el caso concreto, pues ella es la que funciona como garantía ciudadana, en los términos de la Convención Americana sobre Derechos Humanos. La independencia efectiva del Poder Judicial coadyuva a que los jueces que lo conforman también puedan serlo, pero bien puede darse que el Órgano como un todo tenga normativamente garantizada su independencia, pero que sus miembros no sean independientes, por múltiples razones.

VIII.- La independencia del juez, interna y externamente.

La independencia del juez podemos visualizarla :

a.- internamente :

a.1. frente a sus superiores.

a.2. frente a los órganos disciplinarios.

a.3. frente a la legislación.

a.4. frente a las partes.

b.- externamente :

b.1. frente a los otros Poderes del Estado.

b.2. frente a los medios de información colectiva.

b.3. frente al conglomerado social.

La independencia interna muy frecuentemente se da por descontada, pero la realidad nos marca una situación diferente, es ahí donde el juez ve vulnerada con marcada reiteración su independencia.

Para el caso que nos ocupa, interesa referirse al tema de la independencia de los jueces frente a sus superiores y frente a la legislación. En el primer caso, por cuanto en el ámbito latinoamericano existe la tradición de aceptar como válida y aún exigible la fiscalización de los superiores sobre la labor, que en lo judicial desempeñan los jueces de rango inferior, y el tratar de que los criterios de aquéllos sean los que informen la acción del "subalterno"; y en el segundo, porque la forma en que se legisle sobre la organización de los tribunales y el procedimiento a aplicar al administrar justicia en el caso concreto, inciden directamente en el reconocimiento de una mayor o menor independencia de los jueces. Por otra parte, la organización vertical del Poder Judicial también favorece la intervención sobre los jueces de rango inferior. En forma equivocada se estima que la existencia de los recursos conlleva a que los tribunales deban estar organizados verticalmente, sea con superiores que conozcan de esos recursos, cuando en realidad lo único que se pretende es establecer un sistema que pueda superar el error en que frecuentemente cae el ser humano. La propia nomenclatura acepta esa dirección, existen Cortes Supremas, Tribunales Supremos y Tribunales Superiores, por ejemplo, cuando en realidad lo que se da es una distribución de la competencia por razones de la materia, la cuantía o el territorio. La jurisdicción es una sola y se la distribuyen los diferentes tribunales según las reglas de competencia previamente establecidas. Es de recordar que los recursos no aparecieron históricamente como una garantía, sino como una forma de fiscalizar la actuación de los inferiores; su origen lo encontramos en el sistema inquisitivo, como medio para posibilitar la fiscalización de los superiores de la actuación de los inferiores, pues la actuación de los primeros -por estar más cerca de quien delegó la administración de la justicia- es la que realmente resulta válida para el sistema, ello conllevó también a que el órgano judicial se organizara verticalmente, en instancias, con superiores e inferiores, pero la situación ha cambiado radicalmente al presente, en que los recursos son conceptualizados como una garantía de las partes y en tal razón la organización de los tribunales puede ser variada con base a distribución de funciones y a criterios de horizontalidad. La Convención Americana sobre Derechos Humanos en su artículo 8.2.h señala el derecho de recurrir del fallo, para toda persona inculpada de delito, como una garantía. No obstante que en la formula empleada en la Convención se utiliza el calificativo de superior para el juez o tribunal que conozca del recurso, no creo que con ello se haya optado por una organización jerarquizada de los jueces –herencia de los sistemas autoritarios que nos heredó la Corona Española–, simplemente, parece que el legislador convencional utilizó la terminología propia –en América– al momento en que se aprobó la Convención (1969), sin esforzarse por analizar el tema y optar por una terminología propia de un sistema más democrático de organización judicial, con estructuras más horizontales y distribución de competencias por materia, territorio y cuantía, con el término superior sólo se pretendió señalar que quien conoce del recurso tiene el poder suficiente para resolver en forma contraria a como lo hizo quien resolvió inicialmente.

IX.- Es norma de corriente aceptación la que obliga a la consulta de lo resuelto por el tribunal de instancia, tal como ocurre en el caso de las normas que nos ocupan. Criterio, también, de claro origen autoritario por provenir de sistemas procesales inquisitivos, en que por ser la administración de justicia una actividad delegada por la persona titular de ese poder (Papa, Emperador, Rey), lo resuelto por quien recibió la delegación debía consultarse con el que la hizo o su representante, para que los criterios del delegante no fueran incumplidos por quien primero y en forma directa resolvió el caso. El juez que debe consultar lo que resuelva, no es un juez independiente, su utilización dentro del sistema es meramente utilitaria, a efecto de que se entienda de asuntos menores en la tramitación, pues su criterio no es el que puede – en ningún caso – resolver lo planteado, ya que el único valido es el de su superior, a quien debe consultarle necesariamente lo que se disponga. Así las cosas, la jurisprudencia obligatoria es otra manifestación de ese irrespeto de la independencia del juez que campea en la región. Fácilmente se justifica como institución que propicia la seguridad jurídica, pues conociendo lo resuelto por los Tribunales Superiores podemos orientarnos en la interpretación de la ley y establecer con meridiana seguridad la forma en que todos los administradores de justicia la harán, pero en realidad reduce el ámbito de interpretación en que debe actuar el juez y en consecuencia le afecta en su independencia, pues se le impone una forma de interpretar la norma. En nuestro sistema, la Ley que rige la jurisdicción constitucional, en su artículo 13, dispone la vinculación de todos a la jurisprudencia y precedentes de esa jurisdicción, al señalar que: "La jurisprudencia y los precedentes de la jurisdicción constitucional son vinculantes erga omnes, salvo para sí misma." Desde luego que esa vinculatoriedad puede conllevar mayor seguridad y orden en la interpretación de las normas, pero esa buena intención -debe reconocerse- afecta sensiblemente la independencia del juzgador, que deberá atenerse a una interpretación que no le es propia. Estimo que si es válida una salvedad en relación con la obligatoriedad de la jurisprudencia, propia de los tribunales constitucionales cuando utilizan la facultad de la interpretación conforme, a efecto de salvar la inconstitucionalidad de una norma, en los casos en que así se procede y se señala que la dada es la única interpretación conforme al marco constitucional, parece que los jueces deben atenerse a ella, no en respeto del antecedente sino del marco constitucional."

En ese mismo sentido, al referirse a la independencia del Juez y a la actividad del Tribunal de la Inspección Judicial, la Sala dispuso mediante resolución 963-95, lo siguiente:

"(...) Nuestra Constitución en su artículo 154 concibe a los miembros del Poder Judicial como independientes, sometidos al imperio exclusivo de la ley, lo que implica necesariamente el no sometimiento en el ejercicio de la función jurisdiccional a terceros, y estableciéndose además en el artículo 155 constitucional, que ningún Tribunal se puede avocar el conocimiento de causas pendientes ante otro. De este modo, el Tribunal de la Inspección Judicial, al haber declarado con lugar la queja interpuesta contra un órgano jurisdiccional, está valorando sobre la inconveniencia del fallo emitido por ese órgano, y se está atribuyendo en consecuencia facultades que la ley no le concede; pero peor aún, está violando el principio de independencia del juez, puesto que está emitiendo juicios de valor sobre sus funciones, las cuales únicamente se encuentran sometidas a la ley".

Desde la perspectiva del Tribunal Constitucional, hay que recalcar que la independencia de los jueces no implica una separación de estos del régimen disciplinario; de hecho se le debe ver como sujetos del régimen disciplinario. Lo anterior en razón de que el juez es un funcionario público, investido de ciertas potestades, al que se le asigna una función esencial del Estado – la jurisdiccional –, y que como parte esencial del Poder Judicial, necesariamente se le va a aplicar dicho régimen.

Siguiendo lo anterior, la Sala Constitucional ha manifestado en reiteradas ocasiones, que constituye deber primario y fundamental de los jueces el prestar los servicios que les incumben, al ser funcionarios del Estado; es decir, el de administrar justicia conforme al ordenamiento jurídico, cada vez que tal actividad les sea requerida en un caso concreto. Así, mediante voto 1265-95 del 7 de marzo de 1995, la Sala dispuso que:

"(...) tal deber, de ejercer la función jurisdiccional, deriva de la relación de empleo público que vincula al juez con el Estado, hallándose regido, como tal, por los principios generales del derecho administrativo, y del derecho que tienen las partes o peticionarios en el sentido de que sus reclamos sean resueltos o proveídos, con prescindencia del contenido de la respectiva decisión. El incumplimiento de este deber, o su cumplimiento en forma irregular, autoriza, por una parte, la aplicación de sanciones disciplinarias, pudiendo justificar, inclusive, la destitución o remoción del juez, y por otra, puede generar las responsabilidades de orden civil y penal. Constituye particularmente una transgresión que determina ese tipo de responsabilidades el hecho de "dejar juzgar bajo pretexto de silencio, oscuridad o insuficiencia de las leyes". Dentro de este gran deber, el juez está obligado a resolver conforme a los plazos y términos de ley –lo contrario implicaría denegación de justicia–, la motivación de las decisiones – como un modo de asegurar un adecuado control sobre la actividad decisoria de los jueces, y evitar posibles arbitrariedades –, y dirigir el proceso – debiendo concentrar en lo posible todas las diligencias que sean menester realizar, señalar los defectos y omisiones de que adolece la gestión antes de tramitarla, ordenando que se subsanen dentro de un plazo legal, y disponer de oficio toda diligencia que fuere necesaria para evitar nulidades, mantener la igualdad jurídica de las partes que intervienen en el proceso, vigilar para que en la tramitación de la causa se procure la mayor economía procesal, prevenir y sancionar todo acto contrario al deber de lealtad, probidad y buena fe, conferir audiencia a las partes."

De esta forma, tenemos que la Sala Constitucional ha garantizado la independencia del Juez, tanto externa como interna. En este último caso, impidiendo que el ejercicio de la potestad disciplinaria pueda interferir en la resolución de casos concretos.

También ha reconocido que en razón del servicio público que prestan los funcionarios judiciales, sí es posible establecer un régimen disciplinario de aplicación para éstos. Así, ha admitido como constitucionalmente válido, en lo que nos interesa, la posibilidad de que se sancione a un funcionario judicial por un error injustificado en la administración de justicia.

No obstante esa posición de la Sala Constitucional, no puede asegurarse que la inexistencia de la posibilidad que se pueda sancionar a un funcionario judicial por error injustificado en la administración de justicia – que es lo que pretende el proyecto – devenga en una inconstitucionalidad por omisión. Lo que sí es claro de la lectura de la jurisprudencia de la Sala es que no podría el legislador vaciar por completo el contenido del régimen disciplinario de esos servidores, habida cuenta de su condición de servidores públicos.

Aquí es importante indicar que el legislador debe buscar el balance entre la independencia del juez, que es principio constitucional, con la posibilidad de que el Poder Judicial – sea Corte Plena o Tribunal de la Inspección Judicial – tenga un régimen disciplinario aplicable a sus servidores, que tendría como última finalidad asegurar y garantizar la eficiencia del servicio público, lo cual también constituye un principio constitucional.

IV. Del procedimiento a seguir

En un análisis sobre las reformas a la Ley Orgánica del Poder Judicial, se manifestó, en lo referente al procedimiento a seguir para la imposición de sanciones, lo siguiente:

"El respeto al debido proceso para la imposición de sanciones es criterio que se mantiene a través de toda la Ley. En el artículo 18, por ejemplo, en relación con la pérdida de confianza que puede dar base a la finalización de la relación laboral de un empleado con el Poder Judicial y no se trate de un funcionario calificado como de confianza, se deberá tramitar la correspondiente información para establecer los hechos motivadores de esa falta de confianza, en "cumplimiento del debido proceso, que garantice el derecho de defensa del interesado". También en el artículo 28, al señalarse las causas de despido, se dispone que para destituir a un empleado, se debe seguir el procedimiento establecido, previa oportunidad de defensa". (Varios, Ley Orgánica del Poder Judicial y sus Reformas, 1998, p. 23)

Además, en lo relativo a la imposición de sanciones –caso que es el aquí nos interesa–, el artículo 197 de la Ley en cuestión, dispone que se seguirá el procedimiento establecido por dicha ley, y que a falta de ley expresa se aplicará "la Ley General de la Administración Pública en lo que fuere compatible con la índole de estos asuntos y su tramitación sumaria".

La Sala Constitucional ha establecido que es posible establecer por ley un procedimiento diverso al de la Ley General de la Administración Pública, siempre que se garanticen los principios del debido proceso. Es por ello, que tal y como se señaló, la Ley Orgánica del Poder Judicial establece un procedimiento diverso y deja como de aplicación supletoria la Ley General de la Administración Pública.

En el caso del artículo 199, en cuanto a procedimiento únicamente se establece que "hecha la investigación del caso", lo que se ha interpretado y aplicado en el sentido de que debe seguirse un debido proceso.

No obstante lo anterior, sobre este punto de la consulta y para efectos del proyecto de ley que aquí nos ocupa, consideramos que lo importante es que se garantice el debido proceso, sea entonces que se mantenga lo dispuesto en el actual segundo párrafo de dicho artículo o lo propuesto por este proyecto que es la aplicación de la Ley General –que ya tiene establecido un procedimiento administrativo que garantiza adecuadamente el debido proceso–, lo cual queda sujeto a la valoración de los señores Diputados y señoras Diputadas.

V. Consideraciones finales

Ofrecemos disculpas por la demora en nuestra respuesta, lo cual obedeció a razones de fuerza mayor.

Cabe hacer la aclaración de que el presente estudio no constituye un dictamen vinculante, al no constituir la Asamblea Legislativa – en uso de la atribución legislativa que le es exclusiva – administración activa. Así, la presente constituye una opinión jurídica, que carece de efectos vinculantes, y que se emite como muestra de colaboración institucional.

Atentamente,
 
 
 
Ana Lorena Brenes Esquivel
Procuradora Administrativa
ALBE/albe

 

(1) Decía el texto original: "Será rechazada de plano toda queja que se refiera exclusivamente a problemas de interpretación de normas jurídicas."

(2) En ese sentido, entre otras, pueden consultarse las siguientes resoluciones: 1265-95 de 7 de marzo de 1995, 1999-8020 de 28 de octubre de 1999 y 2000-01123 de 2 de febrero del 2000.

(3) Si bien esta resolución se produjo con anterioridad a la vigencia de la ley N° 7728 –con la que se agregó el segundo párrafo al artículo 199 de la Ley Orgánica del Poder Judicial- los criterios vertidos en ella nos resultan de gran utilidad para el caso que aquí nos ocupa.