OJ-154-2003

29 de agosto de 2003

 

 

Señor

Diputado Humberto Arce Salas

Coordinador Subcomisión de Asuntos Especiales

Comisión Permanente de Gobierno y Administración

S. D.

Estimado señor Diputado:

Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio del 13 de agosto último, recibido en este Despacho por vía electrónica el 19 del mismo mes, por medio del cual la Subcomisión de Asuntos Especiales solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre el proyecto intitulado "Ley para la despolitización y reforma en el nombramiento e integración de las Juntas Directivas de Instituciones y Empresas estatales", expediente N° 14851.

De previo a analizar el proyecto en mención, procede aclarar que la opinión consultiva que se emite no tiene carácter vinculante, dado que se está ante una consulta planteada por la Subcomisión de Asuntos Especiales de la Comisión Permanente de Gobierno y Administración de la Asamblea Legislativa y no por un órgano de la Administración Pública, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República. Además, la consulta se plantea respecto de un proyecto de ley que es manifestación de la potestad legislativa, cuyo ejercicio corresponde exclusivamente a la Asamblea Legislativa. No obstante, se entra a analizar su solicitud como muestra de colaboración de este Órgano con el Poder Legislativo, en razón de la trascendencia de la función legislativa que constitucionalmente le es atribuida.

El proyecto parte de que las instituciones autónomas y empresas públicas requieren que se despolitice la integración de las juntas directivas, a fin de que puedan actuar eficientemente. No obstante, considera la Procuraduría que el texto de la propuesta presenta problemas de constitucionalidad e imprecisiones técnicas que afectan la procedencia de su aprobación.

Puede considerarse que la definición de los requisitos para ser miembro de las juntas directivas de las instituciones autónomas está cubierta por la discrecionalidad legislativa. Corresponde, entonces, al legislador definir los requisitos de elegibilidad, las inelegibilidades y las incompatibilidades de esos funcionarios. Empero, no está cubierta por dicha discrecionalidad, la determinación del órgano competente para nombrar los directores cuya designación corresponde al Poder Ejecutivo. El artículo 147 de la Carta Política claramente otorga dicha competencia al Consejo de Gobierno, al disponer:

En virtud de la clara definición de competencias al interno del Poder Ejecutivo establecida por la Carta Política, procede señalar que el artículo 3 del proyecto de ley que nos ocupa, en cuanto pretende que el nombramiento y remoción directa de esos directivos esté a cargo del Presidente de la República resulta contrario al Texto Constitucional. En igual forma lo resulta la frase final del artículo 26 del proyecto, que otorga competencia al Presidente de la República para sustituir al directivo que renuncie o se aparte del cargo por algún otra razón.

La disposición constitucional se refiere a las instituciones autónomas. Se sigue, entonces, que todo organismo que haya sido creado como ente autónomo debe regularse por lo dispuesto en el artículo 147, inciso 4. Como el Banco Central de Costa Rica, el Banco Nacional de Costa Rica, el Banco de Costa Rica y el Banco Crédito Agrícola de Cartago han sido constituidos como entes autónomos, les resulta aplicable dicha disposición. Por consiguiente, el órgano del Poder Ejecutivo competente para nombrar sus directivos es el Consejo de Gobierno y no el Presidente de la República. Se deriva de lo expuesto que los artículos 19 y 20, primer párrafo, del proyecto de ley presentan el mismo vicio de constitucionalidad que el artículo 3 de la propuesta.

Al definir las relaciones entre el Poder Ejecutivo y las entidades autónomas y empresas públicas, el legislador debe tomar en cuenta la necesidad de mantener la unidad del Estado. Costa Rica es un Estado unitario. En consecuencia, desde el punto de vista constitucional no pueden ser admisibles las tentativas de crear entes descentralizados con independencia del Estado que los ha creado. Como indicamos en la Opinión Jurídica N° OJ-048-2003 de 24 de marzo de 2003:

Dada la necesidad de mantener esa unidad, se sigue que las entidades autónomas y en general, las entidades públicas estatales deben actuar conforme las políticas estatales. Políticas que no pueden sino ser fijadas por el Poder Ejecutivo. La reforma constitucional al artículo 188 de la Carta Política tiende a asegurar la conformidad de las políticas institucionales con las políticas estatales. En consecuencia, independientemente de la integración de las juntas directivas de los distintos entes, es lo cierto que "las estrategias y políticas básicas de las instituciones y empresas estatales" deben corresponder a las políticas estatales, a las directrices que formule en el ámbito de su competencia el Poder Ejecutivo.

Asimismo, la actuación de las entidades autónomas y empresas públicas, en tanto entes públicos que son, debe estar guiada por el interés general. La búsqueda de este interés puede dificultarse cuando se enfatiza en la representación de determinados sectores o intereses en las juntas directivas de los entes públicos. Se debe evitar el riesgo de una gestión mediatizada hacia la consecución de intereses sectoriales. Si ese riesgo se concretara, tendríamos entidades ya no mediatizadas por intereses "político electorales" como señala el proyecto, sino por intereses corporativistas, sectoriales y, en todo caso, particulares. Lo cual restaría independencia pero también eficacia a las entidades públicas. Por demás, representación de intereses no es sinónimo de una gestión técnica y orientada a la satisfacción de los intereses generales o conforme con la realidad social y económica, como parece desprenderse de la Exposición de Motivos del Proyecto.

Las instituciones autónomas, precisamente por su condición de instituciones estatales, y las empresas públicas no son entes representativos de intereses; por ello, no es necesario que en sus juntas directivas haya representación directa de determinados sectores sociales y económicos, como se pretende con el proyecto.

El artículo 1 del proyecto señala como objeto de la propuesta la regulación del nombramiento y remoción de los miembros de las juntas directivas de las instituciones autónomas y empresas públicas y financieras. Para ese efecto, se enumera un conjunto de entes. Entre ellos, el artículo 3 de la propuesta incluye al Instituto de Alcoholismo y Farmacodependencia, al Servicio Nacional de Aguas Subterráneas, Riego y Avenamiento. También se incluyen RECOPE y el Instituto Costarricense de Ferrocarriles.

RECOPE e INCOFER constituyen empresas públicas. Como el objeto de la ley es regular estas empresas, el proyecto puede comprenderlas. Debe quedar claro, no obstante, que INCOFER constituye un ente semiautónomo, no una institución autónoma. El artículo 1 de la Ley N° 7001 de 19 de setiembre de 1985 le otorga sólo autonomía administrativa, por lo que no puede ser considerado como ente autónomo. Por consiguiente, no debe ser incluido entre los entes autónomos a que se refiere el Capítulo II de la propuesta.

En cuanto a RECOPE constituye una empresa pública organizada como sociedad anónima, como bien señala el artículo 23 de la propuesta.

Por el contrario, de lo dispuesto en el artículo 22 de la Ley Orgánica del Ministerio de Salud se deriva que el IAFA no es una institución autónoma. Dicho artículo define la competencia del IAFA como órgano del Ministerio de Salud. Por ello, si el artículo se deroga, como propone el artículo 27 de la propuesta, el IAFA carecería de una norma de rango legal que defina expresamente su competencia.

Por otra parte, no es dicho artículo el que regula la organización de ese órgano. Si se pretende modificar dicha organización, lo procedente es reformar el artículo 23 de la Ley 5412 de 8 de noviembre de 1973, o en su caso derogar dicho artículo.

Vista la competencia que la ley le atribuye, el IAFA no puede ser considerada como una empresa pública. Por consiguiente, la integración de su junta directiva no forma parte del objeto del proyecto. En todo caso, su regulación no puede estar incluida en el Capítulo referido a las instituciones autónomas.

Al enumerar los entes que van a ser objeto de regulación, el artículo 1 de la propuesta no regula la Comisión Nacional de Préstamos para la Educación, lo cual se comprende porque, a tenor de la Ley de creación de ese ente, esta Comisión es una institución semiautónoma. Por consiguiente, su regulación no es parte del objeto de la ley. Y, en efecto, el Capítulo II no comprende disposición alguna relativa a dicha Comisión. No obstante, entre las leyes que deroga el artículo 27 se incluye la Ley de Creación de CONAPE.

El artículo 27 del proyecto deroga, entre otros, los artículos 7,8 y 9 de la Ley N° 3286, Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia. Dicha Ley fue derogada en su totalidad por la N. 7648 de 09 de noviembre de 1996, nueva Ley Orgánica del Patronato Nacional de la Infancia.

La Ley N° 1552 de 23 de abril de 1953 fue derogada por la Ley N° 7558 de 3 de noviembre de 1995, Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica.

El artículo 27 deroga también los artículos 5, 6, 7 8, 9 y 10 de la Ley N° 7071. Según la información que suministra el Sistema Nacional de Legislación Vigente, SINALEVI, la Ley N° 7071 de 29 de julio de 1987 estableció los Impuestos municipales de Matina, pero fue derogada por la Ley N° 7557 de 13 de febrero de 1996. No parece que esta Ley tenga relación con el objeto del proyecto.

De lo antes expuesto es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República que:

1-. El proyecto de ley intitulado "Ley para la Despolitización y Reforma en el Nombramiento e Integración de las Juntas Directivas de Instituciones y Empresas estatales otorga competencia al Presidente de la República para nombrar y remover directivos de instituciones autónomas. En esa medida, los artículos 3, 19, 20, 26 y el Transitorio I violentan lo dispuesto en el artículo 147, inciso 4, de la Carta Política.

2-. Si bien corresponde al legislador definir los requisitos para el nombramiento de los directores de las instituciones autónomas y empresas públicas, es necesario que el ejercicio de esa competencia garantice el principio de unidad del Estado y asegure que los entes estatales respondan al interés general y no a intereses corporativos o sectoriales.

3-. El proyecto presenta incorrecciones técnicas que deben ser corregidas en aras de la claridad de la ley y, por ende, en garantía del principio de seguridad jurídica.

Del señor Diputado, muy atentamente,

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA

MIRCH/mvc