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Texto Opinión Jurídica 145
 
  Opinión Jurídica : 145 - J   del 18/08/2003   

18 de agosto del 2003
OJ-145-2003
18 de agosto del 2003
 
 
Licenciado
Rafael Chan Jaen
Director
División de Transportes
Ministerio de Obras Públicas y Transportes
S. O.

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su oficio – sin número- de fecha 25 de junio del 2003, en el que se consulta sobre el término de validez del depósito de pago que presentan los usuarios en la matrícula del curso de manejo o de la prueba práctica que ofrece la Dirección General de Educación Vial. Específicamente se consulta "sobre el hecho de que algunos usuarios se presentan a la Dirección General de Educación Vial, por ejemplo a matricularse en el curso teórico y se matriculan para determinado día, pero ocurre que no acuden y al tiempo, días, meses y hasta años, vuelven a hacer valer sus derechos con el recibo de pago, exigiendo que se les matricule o se les haga la prueba práctica. En esta medida surge la duda de si el pago sólo se puede aceptar para una única vez, lo que implica que en otra matrícula deben volver a cancelar, o bien, en caso de considerar que han adquirido un derecho, cuál es el periodo de validez, y cual plazo de prescripción o caducidad es el que debe aplicarse."

Ahora bien, el artículo 4 de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, Ley No. 6815 del 27 de setiembre de 1982, dispone que las consultas que se formulen a esta Institución deben venir acompañadas por "la opinión de la asesoría legal respectiva". Sin embargo, el criterio por Ud. solicitado no se acompañó con el dictamen de la Asesoría Legal del MOPT, sino por oficios de otras dependencias de ese Ministerio (el oficio No. 003099 del 8 de mayo del 2003 de la División de Transportes del MOPT y los oficios No. DG-339-03 del 27 de marzo del 2003 y DG-490-03 del 22 de mayo del 2003 de la Dirección General de Educación Vial).

No obstante lo anterior, esta Procuraduría procede a emitir la presente opinión jurídica con carácter no vinculante, a fin de colaborar con la Administración en el ejercicio de las funciones que le son propias.

Para el análisis de la consulta formulada se hará referencia a la potestad de reglamentación del servicio que le compete al Poder Ejecutivo, así como a la aplicación de la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, Ley No. 8220 del 4 de marzo del 2002, en la materia que nos ocupa.

a.- La potestad de reglamentación del servicio

Por expresa disposición constitucional, el Poder Ejecutivo se encuentra facultado para auto-organizarse. El inciso 18) del artículo 140 de la Carta Fundamental, establece que compete al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno "darse el Reglamento que convenga para el régimen interior de sus despachos, y expedir los demás reglamentos y ordenanzas necesarios para la pronta ejecución de las leyes". Además, el inciso 8) de la misma norma constitucional le otorga al Poder Ejecutivo el deber de velar por el adecuado funcionamiento de los servicios, así como de las dependencias administrativas.

Ahora bien, la potestad del Ejecutivo de dictar reglamentos autónomos de servicio es una potestad derivada de la titularidad que se otorga a los diferentes órganos del Estado para la prestación de determinados servicios. Como bien lo ha manifestado ORTÍZ ORTÍZ, "cada autoridad que presta el servicio, por el solo hecho de hacerlo, tiene la potestad para regularlo frente a los usuarios, y éstos la obligación (sujeción) de gozarlo con las limitaciones y en las condiciones de organización y funcionamiento que el jerarca autónomamente imponga." (Eduardo Ortíz Ortíz, Tesis de Derecho Administrativo, T. I, edición bajo la actualización de Aldo Milano S., Editorial Stradtmann S.A, San José, 1998, p. 239).

La Ley General de la Administración Pública (LGAP) establece expresamente la potestad del jerarca de la administración para emitir reglamentos autónomos de organización y de servicio, internos o externos, siempre que, en este último caso, la actividad regulada no implique el uso de potestades de imperio frente al administrado (artículo 103). En este sentido ORTIZ ORTIZ, al hablar sobre los límites comunes a los reglamentos autónomos, manifiesta:

"...En razón de no poder afectar los derechos de terceros, no pueden esos reglamentos regular las condiciones de admisión al servicio, porque antes de ésta el usuario es todavía un sujeto no admitido y, por eso mismo, un extraño; ni tampoco suprimir, a título disciplinario o primitivo, la posibilidad de gozarlo, porque ésta es el contenido del derecho de origen legal de que se trata, y proviene, por lo tanto, de una fuente superior al reglamento de servicio."

El deber de velar por el buen funcionamiento de los servicios implica que deben garantizarse adecuadas condiciones de eficiencia, continuidad, calidad y confiabilidad en su prestación (artículo 4 de la Ley General de la Administración Pública). Significa lo anterior que la administración debe regular detalladamente los procedimientos para la prestación de los servicios que por ley se encuentra autorizada a brindar, y que los administrados quedan sujetos a las reglamentaciones que al efecto se dicten.

Se genera, entonces, una relación de sujeción especial del administrado que se origina en la utilización del servicio y que, por ende, requiere de su sometimiento a las disposiciones necesarias para lograr el fin público que se persigue con el servicio en cuestión. GARCIA DE ENTERRIA diferencia estas situaciones de sujeción especial de las relaciones de sujeción general que son las que normalmente vinculan al Estado con los administrados. En el caso que nos ocupa, se trata de una relación entre la Administración y el administrado "más intensa y especializada":

"Hay en estos supuestos un plus de supremacía (o sometimiento, si se contempla la relación desde la perspectiva del administrado) que nace de un título específico. Así, por ejemplo, nos encontramos con relaciones de supremacía especial, o con administrados en una situación de sujeción especial, que tanto da, en los casos siguientes: la prestación del servicio militar, el internamiento en un hospital público, la prestación de trabajo como funcionario público, la utilización de un servicio público, la propia gestión por concesión de un servicio de esta clase, etc. En todos estos casos, la autoridad militar, la dirección del hospital, el superior del funcionario, la Administración titular del servicio, etc., cuentan con poderes adicionales y, a su vez, el soldado, el enfermo hospitalizado, el funcionario, el usuario o el concesionario del servicio público tienen obligaciones especiales, todo ello dentro del ámbito concreto acotado por el título específico del que surgen estas relaciones especiales; son posiciones que no derivan del título general que relaciona al poder público y a los súbditos, sino de un título especial que implica por sí solo una supremacía también singular de la Administración por lo mismo que hace relación a su organización y funcionamiento y las facultades dispositivas sobre estos aspectos no pueden ser enajenadas por la Administración." (Eduardo García de Enterría y otro, Curso de Derecho Administrativo, T. I, Editorial CIVITAS S.A., Madrid, 1975, p. 123 y 124).

La potestad reglamentaria en la materia tiene, entonces, como único objetivo el garantizar la coordinación y eficiencia del servicio. Se trata de establecer los procedimientos y dentro de éstos, los derechos y obligaciones de la administración como del administrado, en el proceso de la prestación del servicio. En el entendido, claro está, que el derecho que da fundamento a la obtención del servicio es de origen constitucional o legal y que, por ende, no puede ser afectado vía reglamentaria.

En este sentido, el reglamento autónomo de servicio encuentra su fundamento en la ley -o la Constitución-. Específicamente, en la disposición normativa que autoriza a la administración a brindar un servicio determinado y que, consecuentemente, le otorga al administrado el derecho a obtenerlo en condiciones de eficiencia y calidad adecuada.

La reglamentación del servicio es una potestad derivada: se materializa en la normativa necesaria para que la administración pueda ejercer las funciones que le son propias y, por ende, alcanzar el fin público que da base a su existencia. Pero, además, esta reglamentación adquiere carácter obligatorio cuando resulta necesaria para la prestación eficiente del servicio.

b.- El MOPT debe reglamentar la matrícula para el curso de manejo y la prueba práctica

Por disposición expresa de la ley, el Ministerio de Obras Públicas y Transportes (en adelante MOPT) es el órgano competente en materia de regulación general de tránsito y seguridad vial (artículo 2 de la Ley de Tránsito por Vías Públicas, Ley No. 7331 del 13 de abril de 1993 y artículo 2 de la Ley Orgánica del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, Ley No. 3155 del 5 de agosto de 1963).

Dentro de este orden de ideas, el artículo 64 de Ley de Tránsito por Vías Públicas –en adelante Ley de Tránsito- establece que la obtención del permiso temporal de aprendizaje y de la licencia de conducir es un derecho subjetivo sujeto al cumplimiento de los requisitos o condiciones establecidos en la Ley. Entre estos requisitos se encuentra la aprobación del Curso Básico de Educación Vial, así como rendir un examen práctico para el tipo de licencia a la que se aspira "de conformidad con las disposiciones que para ese efecto establezca la Dirección General de Educación Vial." (artículo 65 inciso c y artículo 67 incisos b y ch).

El artículo 213 de la Ley de Tránsito establece el procedimiento para la fijación de las tarifas por concepto de la matrícula de los cursos de educación vial y los exámenes prácticos. Dispone la norma en cuestión:

"ARTÍCULO 213.- Se autoriza al Poder Ejecutivo para que, mediante decreto y previamente a los estudios técnicos realizados por el Consejo de Seguridad Vial, fije las tarifas por pagar por concepto de derechos de licencias de conducir, matrícula de cursos de educación vial, exámenes prácticos y otros servicios que preste ese ente."

En desarrollo del artículo 213 citado, el Decreto Ejecutivo No. 30968-MOPT del 24 de enero del 2003 fijó las tarifas de los cursos de manejo y de las pruebas prácticas, entre otras, además de que estableció el procedimiento de pago:

"Artículo 1º—Se establece la siguiente relación de costos para los trámites que se indican:

(...)

d) los cursos de matrícula que imparta la Dirección General de Educación Vial, tendrá un costo de cinco mil colones (¢5.000,00).

e) las pruebas prácticas de manejo, impartidas por la Dirección General de Educación Vial tendrán un costo de cinco mil colones (¢5.000,00).

(...))

"Artículo 5º—Las tarifas y costos aquí establecidos, se cancelarán en cualquier banco del Sistema Bancario Nacional, en las cuentas al efecto habilitadas por el Consejo de Seguridad Vial."

Ahora bien, el consultante cuestiona cuáles son los derechos del administrado que con el depósito de pago se matricule en el curso de manejo o saque la cita para la realización de la prueba práctica, pero que posteriormente no se apersone el día y hora indicada. Se señala, al efecto, que algunos usuarios pretenden volver a hacer valer sus derechos con la presentación del mismo depósito de pago, aun y cuando no hayan asistido en la fecha que les correspondía.

La situación planteada por el consultante evidencia la falta de una regulación específica que defina los supuestos en que el usuario podrá utilizar de nuevo el depósito de pago para matricularse en el curso o en la prueba práctica, así como los supuestos en que existirá una imposibilidad de utilizar el recibo de pago debido al incumplimiento del usuario.

Se trata de hipótesis que deben ser reguladas vía reglamento autónomo de servicio. En efecto, por disposición expresa de la ley, el MOPT es el órgano competente para impartir los cursos de manejo y realizar las pruebas prácticas necesarias para la emisión de las licencias de conducir. Nos encontramos, entonces, frente a servicios que deben ser brindados por el MOPT dentro del proceso de emisión de las licencias de conducir que soliciten los administrados. En este sentido, es claro que al MOPT le compete darse la regulación interna pertinente para garantizar la eficiente prestación de los servicios en cuestión.

Recuérdese que aun y cuando se trate de una reglamentación del servicio, tal y como lo señalara esta Procuraduría ya desde 1983, (Dictamen C-043-83 del 17 de febrero de 1983), lo cierto es que se incidirá en la esfera del particular al regularse la manera en que la administración debe prestar el servicio. Esta incidencia en la esfera de los particulares lo será, única y exclusivamente, en el tanto y en el cuanto exista una relación de sujeción especial de los administrados con la administración que encuentra su origen, precisamente, en la solicitud de la licencia de conducir.

La regulación autónoma del servicio, desde esta perspectiva, no podrá establecer las condiciones de admisión al servicio ni suprimir la posibilidad de gozarlo en tanto, como se indicó anteriormente, éste no es más que el contenido del derecho a obtener la licencia, así como a realizar el curso de manejo y la prueba práctica, los cuales tienen fundamento legal.

Ahora bien, el MOPT deberá emitir esta reglamentación para establecer, entre otros, los procedimientos para la matrícula del curso de manejo y para la realización del examen práctico. Lo anterior implica una determinación clara y precisa de los derechos y obligaciones de la Administración y del administrado en el proceso de prestación del servicio que nos ocupa.

El reglamento autónomo de servicio deberá definir los casos en que la administración debe volver a matricular al usuario, con el mismo depósito de pago, para realizar el curso de manejo o del examen cuando, por ejemplo, el usuario no haya podido presentarse el día y hora fijado anteriormente debido a una imposibilidad material, tal como la enfermedad. En el mismo sentido, se deberán establecer los motivos que den lugar a la imposibilidad de "re-utilizar" el recibo de pago dado el incumplimiento previo del usuario del servicio.

Piénsese también en la necesidad de regular los derechos y obligaciones de los participantes en los cursos de manejo o en las pruebas prácticas, a fin de que éstas puedan llegar a buen término, así como las obligaciones de la Dirección General de Educación Vial en la prestación de los referidos servicios (Véase, por ejemplo, el Reglamento para Participantes en Acciones de Capacitación y Formación Profesional del Instituto Nacional de Aprendizaje (INA) aprobado por en la sesión de Junta Directiva No. 3833 del 15 de enero del 2001 y publicado en La Gaceta No. 26 del 6 de febrero del 2001).

c.- La sujeción a la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos.

Una vez determinado que es competencia exclusiva del MOPT el dictar la normativa que regule la utilización del depósito de pago de las tarifas de los cursos de manejo y de la prueba práctica, cuando el particular se haya matriculado pero no haya asistido a las referidas actividades, procede referirnos a la aplicación de la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos, Ley No. 8220 del 4 de marzo del 2002.

Esta ley establece los requerimientos que debe satisfacer la Administración para poder exigir al administrado el cumplimiento de determinados trámites. Veamos:

"Artículo 4º—Publicidad de los trámites y sujeción a la ley. Todo trámite o requisito, con independencia de su fuente normativa, para que pueda exigirse al administrado, deberá:

a) Sujetarse a lo establecido por ley y fundamentarse estrictamente en ella.

b) Estar publicado en el Diario Oficial La Gaceta, junto con los instructivos, manuales, formularios y demás documentos correspondientes y estar ubicado en un lugar visible dentro de la institución. Asimismo, en un diario de circulación nacional, deberá publicarse un aviso referido a dicha publicación.

Dichos trámites o requisitos podrán ser divulgados también recurriendo a medios electrónicos."

La exigibilidad de los trámites o requisitos a los administrados, depende, entonces, de que se fundamenten en la "ley" y de que se encuentren debidamente publicados en el Diario Oficial La Gaceta. Ahora bien, el legislador no refiere a un concepto de "ley" en sentido estricto. Por el contrario, el término "ley" se asimila al concepto de "ordenamiento jurídico", en tanto los requisitos establecidos para la exigibilidad de los trámites al administrado lo son "con independencia de su fuente normativa".

En otras palabras, la utilización del término "ley" en el numeral que nos ocupa lo es en sentido amplio, en tanto la voluntad del legislador refiere a la necesidad de que los trámites o requisitos a exigir a los administrados se encuentren previamente determinados en una disposición del ordenamiento jurídico nacional, independientemente de que se trate de una disposición reglamentaria o legal (en sentido estricto), entre otras.

Significa lo anterior que para que el MOPT pueda exigirle al administrado el deber de asistir al curso de manejo o a la prueba práctica el día y hora para el cual se matriculó, bajo apercibimiento de que su incumplimiento generará la pérdida del dinero cancelado, es necesario que exista una disposición normativa que así lo establezca y que además se haya cumplido con los requisitos de publicidad establecidos en el artículo 4 inciso b) de la Ley No. 8220.

Si bien en el caso que nos ocupa podría pensarse que existe un convenio entre Administración y administrado -generado por el proceso de matrícula- que al ser incumplido por este último acarrearía la pérdida de los dineros depositados, lo cierto es que el artículo 4 de la Ley No. 8220 limita las posibilidades de la Administración de exigirle trámites específicos a los administrados al cumplimiento de los requisitos allí definidos.

En virtud del principio de legalidad, fundamento y base del Estado de Derecho Nacional, el MOPT debe proceder a cumplir con lo dispuesto en el artículo 4 de la ley referida, específicamente, en lo referente a los trámites y requisitos relativos a la matrícula del curso de manejo y del examen práctico. Obligación ésta que se reitera en el párrafo 2 del artículo 5 de la misma Ley No. 8220, según el cual "cuando un ente, órgano o funcionario público, establezca trámites y requisitos para el administrado, estará obligado a indicarle el artículo de la norma legal que sustenta dicho trámite o requisito, así como la fecha de su publicación".

Lo anterior significa que esta Procuraduría no se encuentra facultada para responder directamente a la consulta planteada por la División de Transportes del MOPT. Por el contrario, al MOPT le compete de manera exclusiva y excluyente establecer las regulaciones de los servicios que por ley debe brindarle a los habitantes de la República, así como cumplir con los requisitos de publicidad de los trámites o requisitos que se exijan a los usuarios de los servicios de conformidad con lo dispuesto en los artículos 4 y 5 de la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos.

CONCLUSIÓN

Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:

1.- El MOPT, en el ejercicio de la potestad de reglamentación del servicio que le es propia, deberá regular la utilización de los depósitos de pago de las tarifas por concepto del curso de manejo y realización de la prueba práctica. Lo anterior significa establecer los derechos y obligaciones de los administrados que se hayan matriculado para la realización del curso o la prueba en cuestión.

2.- La exigibilidad de trámites o requisitos a los administrados que se matriculen en el curso de manejo o el examen práctico, estará sujeta al cumplimiento de los artículos 4 y 5 de la Ley de Protección al Ciudadano del Exceso de Requisitos y Trámites Administrativos.

De Ud. muy atentamente,

 

Ana Cecilia Arguedas Chen Apuy                     Georgina Inés Chaves Olarte
PROCURADORA ADJUNTA                     ABOGADA DE PROCURADURÍA

 

Cc: Licda. Karla González Carvajal, Viceministra de Transportes

Lic. Hugo Jiménez Bastos, Director Dirección General de Educación Vial

Lic. Ignacio Sánchez Cantillano, Director Ejecutivo COSEVI

 

ACACHA/Sylvia A.