O.J. 166-2003

5 de setiembre, 2003 

 

 

Señor

Rolando Laclé Castro

Presidente

Comisión de Asuntos Internacionales

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor diputado:

Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, Licdo Farid Beirute Brenes, mes es grato responder a su atenta solicitud externada mediante oficio sin número de fecha 27 de mayo del año en curso, a través de la cual hace formal consulta del proyecto de aprobación del expediente legislativo número 14.840 denominado: "Tratado entre el Gobierno de la República de Costa Rica y el Gobierno de la República de Panamá sobre Extradición", publicado en el Diario Oficial "La Gaceta", Nº 164 de 28 de agosto de 2003.

Tal y como es de su estimable conocimiento, en vista de que la gestión formulada por la Comisión que Ud. preside no se ajusta al procedimiento de solicitud de dictámenes, establecido en el artículo 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República, los comentarios siguientes no obligan al órgano consultante ni constituyen jurisprudencia administrativa de acatamiento obligatorio.-

También, conviene advertir que -dado que esta Institución no se encuentra dentro de los supuestos que informan lo preceptuado en el artículo 157 del Reglamento de la Asamblea Legislativa-, no le es aplicable el plazo en él dispuesto.-

La propuesta legislativa numerada 14.840, como acuerdo bilateral en materia de extradición, pretende enmarcarse dentro de las corrientes modernas de combate de la delincuencia en todas sus formas, sin olvidar el debido equilibrio que debe existir entre estos propósitos de cooperación internacional y los derechos de los extraditables. Incorpora la mayoría de las figuras que caracterizan el proceso extradicional, tales como la extradición simplificada (artículo 11), la entrega diferida y la entrega temporal (artículo 7°), el principio de especialidad y sus excepciones (ampliación de cargos –artículo 16-); por otra parte, desarrolla algunos temas en forma expresa, como la prohibición de ciertas penas o su exclusión (pena de muerte, penas perpetuas –inciso 7) del artículo 5°) y la concurrencia de solicitudes, en particular cuando existen otros tratados de extradición (artículo 12).

En virtud de que la facultad constitucional de la Asamblea Legislativa consiste única y exclusivamente en aprobar o improbar un proyecto de tratado ya suscrito (1 "Artículo 121.- 1)..., 2)..., 3)..., 4)Aprobar o improbar los convenios internacionales, tratados públicos y concordatos..." Constitución Política, San José, Ediciones SEINJUSA, 1992, p.11.) (2- "En lo que se refiere al tratado, la Asamblea Legislativa se limita únicamente a aprobarlo o rechazarlo en su totalidad, dicho Poder no puede, como sucede en las leyes ordinarias, introducir modificaciones o enmiendas ni agregar o suprimir disposiciones al texto de tales acuerdos. La modificación por la Asamblea Legislativa de artículos de un tratado suscrito por el Poder Ejecutivo, obligaría a la negociación de un instrumento, distinto al que fuera firmado originalmente y sometido a conocimiento de los legisladores. Esta nueva negociación es facultad exclusiva del Poder Ejecutivo y requeriría obligatoriamente del acuerdo de la otra parte o partes que hayan suscrito el tratado...Aunque no se acepta que la Asamblea Legislativa tenga competencia para modificar el texto de los tratados sometidos a su consideración, nada le impide recomendarle al Poder Ejecutivo la renegociación total o parcial del convenio o la formulación de reservas o declaraciones...En lo que respecta a la ley aprobatoria del tratado, la Asamblea Legislativa puede introducir en la ley disposiciones tendientes al desarrollo o ejecución del convenio en el ámbito interno, siempre y cuando con ello no se altere la letra o el espíritu del tratado original...La ley que aprueba el tratado reproduce en su totalidad el texto del convenio, así como sus anexos. En el caso de los tratados multilaterales reproduce también el texto de las reservas o declaraciones que pudiera contener." JANA SAENZ (Jaime) El derecho de los tratados y su régimen jurídico en Costa Rica. San José, Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica, 1987, pp. 50-51. ) y que a su vez imposibilita a ésta variar el texto del mismo, (3- A pesar de la imposibilidad de variar el texto de un Convenio Internacional ya ratificado por el Poder Ejecutivo, sí es viable que la Asamblea Legislativa, ejerciendo el papel constitucional que le corresponde, disponga alguna suerte de reserva expresa sobre algún determinado tema si, a su criterio, éste roza con lo dispuesto en la Constitución Política. Sobre el particular, véase lo resuelto por la Sala Constitucional en el voto N° 8292-99 de las 12:57 horas del 29 de octubre de 1999, conociendo consulta preceptiva de constitucionalidad sobre el proyecto de Ley de la Convención Interamericana sobre Extradición: "La Sala considera que tal y como afirmaron los diputados de la Comisión de Asuntos Internacionales, es innecesario que el Gobierno de Costa Rica haga una reserva expresa en este sentido, sin embargo, en ejercicio de su competencia constitucional, podría la Asamblea Legislativa consignar en la ley de aprobación de la Convención que el artículo 7.1 de la Convención no resulta aplicable en Costa Rica." ) es que consideramos que la tarea encomendada a este Órgano Consultivo debe reducirse a mencionar los temas que podrían producir una discusión atinente a presuntos roces constitucionales, o en general, con el Ordenamiento Jurídico vigente, sin pasar por alto el hecho de que en tratándose de eventuales lesiones constitucionales, únicamente la Sala de la materia, por el control concentrado que ejerce, podría pronunciarse cabalmente sobre el tema.

La propuesta de aprobación del Tratado de Extradición entre la República de Costa Rica y la República de Panamá que nos ocupa, resulta viable y conveniente, en vista de que en términos generales se adapta no sólo al Tratado Modelo de Extradición de las Naciones Unidas y a la Convención Interamericana sobre Extradición, sino también a nuestra realidad constitucional y legal y a los otros instrumentos bilaterales ya aprobados sobre el mismo tema.

En esa inteligencia y tomando en cuenta los límites referidos, nos permitimos externar los siguientes comentarios, anotando en primera instancia que este proyecto (en sus diversas redacciones) ya fue analizado por este Órgano Superior Técnico Consultivo en una ocasión anterior, concretamente a través de la Opinión Jurídica N° 87-98 de 13 de octubre de 1998.

En este artículo, parece existir una confusión tanto conceptual como teleológica, ya que se involucran aparentemente dos aspectos: ejecución y representación. En efecto, dispone el artículo de comentario lo siguiente:

La inteligencia de este artículo no es clara y la palabra "ejecución" poco contribuye a dilucidarlo; además, debe sumarse el hecho de que se citan, por parte de ambos Estados, al Ministerio de Relaciones Exteriores de Panamá pero no su homónimo costarricense, y se cita el Ministerio de Justicia de Costa Rica y a la Procuraduría General, pero no a la contraparte panameña. Es decir, que si el vocablo "ejecución" significa tramitación e iniciativa de la solicitud, es correcto señalar que esa tarea corresponde a los Poderes Ejecutivos por medio de sus Cancillerías; de allí la forma de comunicarse: a través de la vía diplomática (esto nos conduce a desplazar al Ministerio de Justicia y Gracia de Costa Rica, junto con la Procuraduría General).

Si lo que se quiso establecer con el concepto "ejecución" son los mecanismos de representación judicial (que –al menos en Costa Rica- es una labor asignada, en algunos casos por disposición de un Tratado bilateral (4- "Ley N° 7146 de 30 de abril de 1990. Artículo 20. Representación legal.- 1)..., 2) La Procuraduría General de la República de Costa Rica asesorará, asistirá y representará, o suministrará la correspondiente representación, a favor de los Estados Unidos de América en cualquier trámite que se lleve a cabo en Costa Rica, como resultado de una solicitud de extradición presentada por los Estados Unidos.") o en otros por jurisprudencia del Tribunal de Casación Penal- a la Procuraduría General), no se aviene a su naturaleza ni a sus roles constitucionales, que el Ministerio de Relaciones Exteriores de Panamá sea el encargado de representar los intereses de Costa Rica en estrados judiciales, en caso de que se ventilase un proceso de extradición en suelo panameño. Además, no corresponde ni al Ministerio de Justicia y Gracia ni a la Procuraduría General comunicarse vía diplomática con la Cancillería panameña.

Como se observa, no se puede designar –en el caso costarricense- al Ministerio de Justicia y Gracia para que "ejecute el Tratado" (ni mucho menos a la Procuraduría General como oficina adscrita a aquella), cuando ello es atribución constitucional del Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto; ni tampoco es correcto entender que tal ejecución corresponde a la representación judicial en juicio, como está dispuesto en el artículo 20 del Tratado de Extradición sucrito entre Costa Rica y Estados Unidos, Ley N° 7146 de 30 de abril de 1990.

Por ello, si la inteligencia del artículo 2° consiste en atribuirle al Ministerio de Justicia y Gracia la ejecución del Tratado –entendido como asumir la tramitación e iniciativa de la solicitud- conllevaría una invasión en las atribuciones constitucionales que le corresponden al Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto de nuestro país, como órgano encargado de dirigir las relaciones internacionales. La extradición es, ante todo, una forma de cooperación judicial internacional.

Observamos un error material en el inciso 2) del artículo 6°, cuando se dice que: "2.- Si la extradición de una persona es denegada por alguno de los motivos indicados en los artículos 4.1,...la persona reclamada deberá ser juzgada en el Estado Requerido como si el delito se hubiere cometido en su territorio o bajo su jurisdicción...". (5- Correctamente debe entenderse que se refiere al artículo 5° inciso 1), que establece como causal de denegación obligatoria de la extradición el hecho de que la persona que se solicita, posea la nacionalidad del Estado Requerido. La remisión que se hace al artículo 4.1) no tiene sentido ni efecto alguno.

En el inciso 2) del artículo 7° se estipula la llamada "extradición temporal", que consiste en la entrega del extraditable al Estado requirente por un espacio de tiempo, con el propósito de que sea juzgado y que luego sea regresado al Estado requerido, en vista de que afronta un proceso. (6- La posibilidad de entrega temporal para que purgue una pena impuesta no es admisible. Al respecto, véase a SEBASTIÁN MONTESINOS, María Ángeles. La extradición pasiva. Granada. Editorial Comares, 1997, pag. 158.)

La observación es más de redacción y de una correcta inteligencia; dice en lo que interesa:

Como está redactado, parece sugerir la posibilidad de que a pesar de que el extraditable debe enfrentar un proceso pendiente en el Estado requerido, éste podría optar por no aplazar la entrega y sí ceder temporalmente al solicitado, perdiendo la oportunidad de recuperarlo de nuevo para someterlo al proceso o la pena impuesta que se vieron interrumpidos con la entrega temporal al Estado Requirente.

La solución debe provenir de los alcances interpretativos de los tratados y de la voluntad de las Partes. No creemos que con dicha redacción, el Estado requerido esté renunciando a la posibilidad de juzgarlo o hacerlo purgar la pena impuesta. En otras palabras, si el Estado requerido tiene razones para aplazar la entrega, éste evento no puede ser sustituido definitivamente por la entrega temporal; en ese sentido, deben coexistir el aplazamiento y si el Estado requerido quiere, la entrega temporal del solicitado al Estado requirente.

Se echa de menos dentro de la documentación que debe acompañar a la solicitud inicial de extradición, el evento de que sea indicado el tiempo que resta por cumplir de la pena impuesta al extraditable, para así determinar si supera o no los seis meses.

La no mención expresa de la circunstancia anotada, perfectamente podría tenerse por recogida en los artículos 3.3) y 9.2) del mismo proyecto y así debe interpretarse en una exégesis correcta. En todo caso, es más recomendable que apareciese dentro del listado de documentos y requisitos.

En el inciso 4) se dispone el plazo de 30 días para que el Estado requirente aporte la documentación sustentatoria de su solicitud de extradición, so pena de poner en libertad al extraditable en caso de incumplimiento. A pesar de la liberalidad que caracteriza los acuerdos bilaterales, si hemos de mencionar lo inusual de que dicho plazo se establezca en 30 días, cuando lo que se estila son 60 días. Igual comentario debe hacerse del plazo de 30 días señalado en el inciso 2) del artículo 14.

En este artículo, que se establece la llamada "extradición voluntaria", se redacta de forma incorrecta dicho supuesto, ya que deja la sensación de que sólo existe la extradición simplificada. Además, no bastaría para acceder a concederla solamente con la petición de detención preventiva; debe entenderse que se deben aportar los documentos que señala el artículo 8°, sobre todo porque la extradición voluntaria es una renuncia al trámite ordinario, mas el juez que resuelve, debe asegurar el cumplimiento mínimo de algunos requerimientos en obsequio de las garantías a que tiene derecho el extraditable.

El inciso 2) de este artículo prevé la circunstancia del requerimiento de información complementaria en caso de que la información inicial sea insuficiente, a criterio de la Parte Requerida. Lo cuestionable de este inciso es el momento a partir del cual empezará a correr el plazo -que no puede exceder de dos meses- otorgado por el Estado requerido al requirente para que aporte la documentación adicional, que se marca a partir de la recepción de la solicitud (entendemos la inicial).

Si el momento a partir del cual se empieza a computar el plazo otorgado es la recepción de la solicitud y éste no puede exceder los dos meses, es perfectamente posible que al momento de conceder la prórroga el plazo esté a punto de fenecer e invariablemente será inferior a los dos meses que se definen como plazo máximo.

Lo lógico y adecuado en este caso, sería que el plazo -de dos meses- empiece a correr a partir de la fecha en que el Estado requerido previene al Estado requirente que aporte la documentación complementaria, para así no hacer nugatorio el instituto de la prórroga del plazo.

Reciba señor Diputado, las muestras de mi mayor estima y consideración.

Cordialmente,

 

 

Licdo. José Enrique Castro Marín

Procurador Director