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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 248
 
  Dictamen : 248 del 19/08/2003   

C-248-2003
19 de agosto de 2003
 
 
Mba.
Tatiana Mora Alpízar
Directora Ejecutiva
Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven

S. O.

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, nos referimos a su oficio N° D.E. 063.03, del pasado 13 de febrero. En el mismo, se plantean una serie de inquietudes de orden jurídico, referidas a los siguientes aspectos: "… si a la luz de la Ley General de la Persona Joven, la Junta Directiva tiene funciones de índole administrativo, cuáles funciones administrativas tiene la Dirección Ejecutiva; y en caso de que la Junta Directiva tenga funciones administrativas, estas pueden delegarse en la Dirección Ejecutiva. Así también determinar a quién le corresponde designar y remover los funcionarios y funcionarias del Consejo de la Persona Joven".

  1. Antecedentes
  2. Esta Procuraduría General ha emitido los dictámenes C-189-2002 del 30 de julio de 2002 y C-208-2002 de fecha 21 de agosto de 2002, mediante los cuales se abordaban diversos aspectos relacionados a las competencias de los órganos creados mediante la Ley N° 8261 del 2 de mayo del 2002, así como régimen de responsabilidad de los servidores públicos, requisitos de funcionamiento para la Junta Directiva, entre otros aspectos.

    Retomando lo manifestado por este Órgano Asesor en los dictámenes indicados, señalamos que mediante Ley N° 8261, denominada "Ley General de la Persona Joven", se crea una organización administrativa cuyos objetivos se enfocan, en términos generales, a la elaboración, promoción y coordinación de la ejecución de políticas públicas dirigidas a crear las oportunidades, a garantizar el acceso a los servicios e incrementar las potencialidades de las personas jóvenes, en especial en el campo laboral, la educación, la salud preventiva y la tecnología. Así como la coordinación de las políticas nacionales de desarrollo que impulsan las instancias públicas, para que contemplen la creación de oportunidades, el acceso a los servicios y el incremento de las potencialidades de las personas jóvenes para lograr su desarrollo integral y el ejercicio pleno de su ciudadanía (artículo 1 de la indicada Ley).

    Dentro de la organización implementada por la indicada Ley N° 8261, se distinguen tres órganos, a saber: el Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven (artículos 11 y 14), la Dirección Ejecutiva (artículos 18 y 19), la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven (artículos 22 y 23); y esta última, a su vez, se compone de la unión de los Comités Cantonales de la Persona Joven (artículos 24 y 25) y de la Asamblea Nacional de la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven (artículo 27). Cada uno de ellos con atribuciones y fines asignados de acuerdo a lo establecido por el Legislador en su ley de creación.

    Ahora bien, la presente consulta aborda tres interrogantes nuevas: qué funciones administrativas posee la Junta Directiva y la Dirección Ejecutiva; si es posible la delegación de funciones administrativas de la Junta Directiva a la Dirección Ejecutiva; y a quién corresponde la designación y remoción del personal del Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven .

    A efecto de dar debida respuesta procedemos, a continuación, a realizar un análisis previo a cerca de las atribuciones de gobierno y atribuciones administrativas.

  3. Sobre las atribuciones de gobierno y administrativas de los órganos públicos
  4. Un primer aspecto a retomar es el referido a la competencia de los órganos públicos, toda vez que, ésta delimita la actividad y las funciones de las entidades públicas.

    Conforme el principio de legalidad consagrado en los artículos 11 de nuestra Constitución Política y 11 de la Ley General de la Administración Pública, los entes públicos y los órganos administrativos requieren habilitación legal para actuar. De este modo, su acción está determinada por la competencia que el legislador le ha conferido mediante norma de rango legal.

    Precisamente, la competencia de la que cada entidad es titular determina su ámbito de actuación, permitiéndole emitir actos válidos únicamente cuando actúa dentro y en consonancia con el conjunto de atribuciones que le ha sido otorgada.

    Sobre la atribución de competencias, este Órgano Asesor ha indicado lo siguiente:

    " (…) La atribución de una competencia en favor de un ente u órgano presenta varias características. En primer término, la atribución debe ser expresa: los órganos y entes públicos sólo son competentes para ejercitar los poderes que expresamente hayan sido otorgados por el ordenamiento. En ese sentido, se afirma que la atribución de competencias no puede presumirse, sino que debe derivar de un acto normativo expreso.

    La norma atributiva de la competencia debe ser de rango legal cuando se trate del ejercicio de potestades de imperio y en todos los casos en que se afecte el régimen de libertades de los administrados (artículo 59.2 de la LGAP).

    La asignación de fines no implica una atribución de competencias. Es decir, la Administración no está autorizada para realizar cualquier acto que en su criterio implique concreción del fin público, porque la definición de los fines a los cuales debe responder la actuación administrativa no implica autorización de emisión de actos.

    La competencia está sujeta al principio de imperatividad: la competencia es un poder deber, su ejercicio es imperativo e indisponible. La competencia ha sido otorgada por el ordenamiento para ser ejercida. En consecuencia, no puede ser renunciada ni dispuesta (artículo 66 de la Ley General de la Administración Pública). El órgano al que le haya sido otorgado un poder para actuar, para emitir ciertos actos, está obligado a ejercer dicho poder a menos que exista otra norma posterior que otorgue dicha competencia a otro órgano, derogando tácita o expresamente la competencia originalmente atribuida. Es, pues, irrenunciable, característica que se deriva del principio de legalidad, si el ordenamiento atribuye una competencia a un órgano administrativo, éste no puede trasladar su ejercicio a otro, a no ser que haya sido habilitado para ello por el propio ordenamiento. Pero, además, la imperatividad de la competencia deriva de su carácter funcional, en cuanto ha sido atribuida para satisfacer el interés público y no el interés particular del ente u órgano públicos." (Dictamen C-141-2002 de 6 de junio de 2002. En el mismo sentido ver C-056-2000 de 23 de marzo de 2000)

    De las consideraciones antes expuestas, resulta claro que la atribución de competencias delimita la actuación de los entes y órganos públicos, mismos que participan de la función pública, en el tanto ostentan una serie de atribuciones, fines y objetivos otorgados por el legislador y enfocados a la satisfacción de determinado interés público.

    Partiendo de lo anteriormente indicado, conviene hacer una distinción entre atribuciones de gobierno y atribuciones administrativas. Al respecto, retomamos lo manifestado por nuestra Sala Constitucional sobre el particular, específicamente cuando se pronuncia sobre este tipo de funciones en el ámbito de las instituciones descentralizadas:

    "V.- Como puede verse, la modificación consistió en retirar de la esfera de autonomía garantizada constitucionalmente de este tipo de entes la de gobierno, sujetándola, a partir de ese momento, a la ley. Para entender el alcance de la variación es indispensable examinar la diferencia entre autonomía administrativa y autonomía de gobierno. Sin embargo, no hay un criterio seguro para establecer tal diferencia y más bien es evidente que el texto original del artículo 188 de la Constitución Política únicamente pretendió, mediante el uso del término "autonomía de gobierno", relativizar la independencia de estas instituciones. La autonomía, por definición, es administrativa de Derecho Administrativo-, de modo que eventualmente lo que podría distinguirse es autonomía administrativa de gobierno y autonomía administrativa de administración. Por otra parte, toda administración implica gobierno, como se ve claramente en el caso de la división de poderes, según la cual el Poder Ejecutivo reglamenta, administra y también gobierna, y esas funciones no pueden distinguirse tan nítidamente como cabría suponer: baste con observar que la reglamentaria no se distingue "materialmente" -por su contenido- de la legislativa, y que no es posible administrar sin gobernar, ni lo uno o lo otro sin reglamentar. En este contexto, puede decirse que la potestad de gobierno alude a la determinación de políticas, metas y medios generales, más o menos discrecionales, mientras que la de administración implica, fundamentalmente, la realización de aquellas políticas, metas y medios generales, utilizando -y, por ende, estableciendo a su vez- medios, direcciones o conductas más concretas y más o menos regladas, de tal modo que la diferencia entre unas y otras no sería material ni absoluta, sino simplemente de mayor o menor intensidad y discrecionalidad. (…)" (Voto número 6345-97 de las 8 horas 33 minutos del 12 de octubre de 197. En igual sentido, voto número 919-99 de las 9 horas 15 minutos del 12 de febrero de 1999. El subrayado no es del original)

    Como puede advertirse del fallo supra transcrito, la potestad de gobierno se encuentra referida a la determinación de políticas, metas y medios para la consecución de los objetivos dispuestos por el legislador a un determinado órgano u ente público. Consecuentemente, de esa potestad de gobierno se derivan funciones de dicha índole que se confieren al superior jerárquico. Por otra parte, la potestad de administración implica, fundamentalmente, la realización de los aspectos de gobierno, sea, la concreción de las políticas y metas a través de los medios y mecanismos dispuestos al efecto, y pueden estar asignadas al mismo superior jerárquico o en un órgano inferior de ejecución.

    Sobre el tema de estudio, este Organo Asesor, ha manifestado lo siguiente:

    "(…) En relación con las atribuciones del Presidente Ejecutivo, la Ley 4646 dispone que le corresponde, fundamentalmente, velar porque las decisiones adoptadas por la Junta Directiva de la institución se ejecuten, así como coordinar la acción de la entidad, presidir la Junta Directiva y asumir las funciones propias del presidente de este órgano colegiado. El Reglamento a la Ley de Presidentes Ejecutivos de la Juntas Directivas del Banco Central de Costa Rica y demás Instituciones Autónomas y Semiautónomas no Bancarias, le asigna otras funciones, unas de naturaleza gubernamental y otras en el ámbito administrativo. Dentro de las primeras están: la programación de actividades generales que se requieren para realizar y alcanzar los objetivos de la institución, coordinar con el ministro del ramo, de acuerdo con los lineamientos que el Presidente de la República establezca, coordinar con las demás instituciones autónomas y semiautónomas y con el gobierno central las políticas, objetivos, planes y programas de la entidad, formar parte del Consejo de Coordinación Insterinstitucional a que se refiere el artículo 19 la Ley de Planificación Nacional, otorgar el visto bueno a los proyectos de presupuesto anual y extraordinario que se eleven a la Junta Directiva, presentar al Ministerio de Planificación y Política Económica, previa aprobación de la Junta Directiva, los proyectos de presupuesto y programas de inversión, etc. Dentro de las segundas están: informar a la Junta Directiva sobre las actuaciones de la gerencia en cuanto al cumplimiento de sus funciones (potestad de vigilancia), ordenar a la gerencia una labor sistemática de modernización de la entidad y racionalización del uso de sus recursos, someter a la aprobación de la Junta Directiva cualquier cambio en la organización y administración, supervisar y evaluar los programas de la entidad y proponer a la Junta Directiva la organización técnica y administrativa de la institución (1) NOTA (1): Algunas de las atribuciones que se le otorgan al Presidente Ejecutivo tiene la característica de que abarca tanto las materias de gobierno y como administrativa. Así las cosas, el hecho de que se les ubique en uno y otro compartimento no significa que se desconozca esa dualidad.

    ---

    El hecho de que el ordenamiento jurídico reconozca a favor del Presidente Ejecutivo atribuciones de carácter administrativo, en nada afecta su condición de máximo jerarca en materia de gobierno, por la sencilla razón de lo difícil de establecer una diferencia tajante entre la actividad de gobierno y la administrativa, tal y como acertadamente lo ha establecido el Tribunal Constitucional.

    Además, siguiendo el razonamiento de la Sala Constitucional, en los votos atrás indicados, de que administrar conlleva la labor de gobernar, creemos que también la labor de gobernar implica la función de administrar, de manera tal que, es razonable y deseable, que quien ejercer la máxima autoridad en materia de gobierno también despliegue una actividad administrativa que resulta necesaria, consecuente y conveniente para alcanzar los objetivos y las metas de la institución.

    Ahora bien, lo anterior no debe inducir a error al operador jurídico. La función administrativa que desarrolla el Presidente Ejecutivo no es su actividad principal, es una consecuencia necesaria, lógica y conveniente del ejercicio de su condición de máximo jerarca en materia de gobierno.

    En segundo término, la actividad intrínseca, fundamental, principal y la razón del ser de la naturaleza del cargo de Presidente Ejecutivo es la materia de gobierno. Consecuentemente, la actividad de quien ocupa este puesto tiene que estar direccionada a cumplir cabalmente aquellas tareas que se subsumen dentro de la actividad gubernamental, resultando por ello, las actividades que se encuentran dentro de la materia administrativa, acciones coadyuvantes, secundarias y colaterales a las actividades que constituyen la razón ser la figura administrativa. Desde esta perspectiva, al Presidente Ejecutivo le está vedado el ocuparse de las actividades administrativas como una tarea fundamental o principal, desdeñando, descuidado o relegando por ello las actividades propias de gobierno.

    Ahora bien, lo anterior no significa que el Presidente Ejecutivo no puede desarrollar actividades de naturaleza administrativa; cuando el ordenamiento jurídico así lo impone, debe ejercerlas. Lo que estamos afirmando es algo muy distinto, y es que el Presidente Ejecutivo debe abocarse al ejercicio de las funciones propias de gobierno sin pretender abarcar otras funciones de tipo administrativo, que no son el resultado de la actividad en la materia de gobierno". (Opinión Jurídica 116-1999, de fecha 5 de octubre del año 1999. En igual sentido OJ-156-2002 de 8 de noviembre de 2002. Lo subrayado no pertenece al original)

    Haciendo una aplicación analógica de la distinción para el caso de un órgano desconcentrado máximo, con un superior jerárquico colegiado, puede indicarse que las atribuciones otorgadas mediante ley a un determinado ente u órgano público pueden serlo de gobierno o administrativas, sin que el ejercicio de una inhiba el ejercicio de la otra, toda vez que ambas funciones, se encuentran íntimamente relacionadas y no puede establecerse una distinción tajante entre ambas.

    Lo que sí puede afirmarse es que las funciones de gobierno son normalmente atribuidas al órgano superior jerárquico de la entidad, es decir, la actividad intrínseca, fundamental, principal del órgano de mayor jerarquía es la materia de gobierno. Consecuentemente, la actividad de dicho órgano debe estar dirigida a cumplir cabalmente aquellas tareas que se subsumen dentro de la actividad gubernamental, resultando normalmente comprendidas, además, las potestades accesorias, secundarias y colaterales que sean consecuentes para dar cumplimiento a la definición de aquellas decisiones de tipo gobernativo. Lo lógico, en este caso, es que el órgano superior jerárquico trace las propuestas y líneas de acción necesarias para cumplir sus atribuciones, y que sea un órgano inferior el que ejecute los actos y actuaciones necesarias para llevar a la realidad y concreción esas propuestas y líneas de acción.

  5. ANALISIS DE LA CONSULTA.

De seguido procedemos a dar respuesta a las interrogantes plateadas en la presente consulta en los términos que se exponen de seguido.

    1. ¿Tiene la Junta Directiva funciones de orden administrativo?
    2. Como se ha indicado en el análisis que precede, los órganos públicos poseen una competencia propia definida por ley. Esto es, que el legislador las dota de una serie de atribuciones con el fin de que alcances los objetivos que deben cumplir a la luz del ordenamiento jurídico y de la satisfacción del interés público.

      De la competencia que le es atribuida a los órganos públicos, se derivan una serie de funciones, tanto de gobierno como administrativas, tal y como se desarrolló en el acápite anterior. Precisamente, partiendo de dicho análisis, pasamos a hacer el estudio pertinente de las funciones atribuidas a la Junta Directiva del Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven.

      En ese sentido conviene recordar que el Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven es un órgano adscrito al Ministerio de Cultura Juventud y Deportes, con desconcentración máxima y personalidad jurídica instrumental, según lo establece el artículo 11 de la Ley General de la Persona Joven.

      Dicho Consejo se expresa a través de su Junta Directiva, según se desprende del numeral 14 de la Ley de cita, cuando se afirma que ese colegio estará dirigido por una Junta Directiva; por ello, las atribuciones del artículo 13 de la referida ley son competencia de la citada Junta Directiva. (En sentido, dictamen C-189-2002 de 30 de Julio de 2002).

      Así las cosas, resulta indispensable examinar el referido artículo a efecto de determinar la existencia de funciones administrativas a cargo de la Junta Directiva.

      Artículo 13.—Atribuciones del Consejo. El Consejo Nacional de la Política Pública de la Persona Joven, tendrá las siguientes atribuciones:

      a) Establecer, junto con el director ejecutivo, la organización administrativa y los programas locales o nacionales necesarios para el cumplimiento de sus objetivos.

      b) Impulsar la política pública de la persona joven, de acuerdo con lo establecido en esta Ley.

      c) Aprobar su plan anual operativo, en concordancia con los objetivos señalados en esta Ley.

      d) Aprobar, modificar e improbar sus presupuestos ordinarios y extraordinarios, antes de enviarlos al Ministerio de Cultura, Juventud y Deportes y a la Contraloría General de la República para lo que les compete.

      e) Aprobar las contrataciones administrativas que se realicen según la legislación vigente sobre la materia.

      f) Conocer y resolver las sugerencias, las propuestas y los planteamientos de la Red Consultiva Nacional de la Persona Joven y de las instancias gubernamentales respecto del ejercicio de las atribuciones legales del Consejo.

      g) Aprobar la memoria anual y los balances generales del Consejo.

      h) Estimular y aprobar los convenios de cooperación con organizaciones nacionales o internacionales, públicas o no gubernamentales que desarrollen programas a favor del desarrollo integral y el ejercicio pleno de la ciudadanía de las personas jóvenes.

      i) Emitir criterio acerca de los proyectos de ley en trámites legislativos relacionados con la condición de las personas jóvenes y la situación de sus familias.

      j) Coordinar las investigaciones que permitan conocer la condición de las personas jóvenes y sus familias para plantear propuestas que mejoren su calidad de vida.

      k) Garantizar la buena marcha y el buen uso de los fondos del Consejo y la ejecución correcta de sus programas.

      l) Canalizar la asistencia técnica y económica nacional o extranjera que permita el desarrollo integral de las personas jóvenes.

      m) Representar al país en las actividades nacionales e internacionales relacionadas con personas jóvenes, la capacitación de recursos humanos en temas de las personas jóvenes, el desarrollo de los principios fundamentales establecidos en esta Ley y las estrategias globales de desarrollo nacional.

      De conformidad con lo señalado en líneas que preceden, respecto a las funciones de gobierno y funciones administrativas, podemos establecer una clasificación tentativa de las atribuciones enunciadas en el artículo 13 supracitado, en donde se pueden catalogar como típicas funciones de gobierno las dispuestas en los incisos a), b), c), d), g), h), i), y k), todas ellas relacionadas con la determinación de la organización administrativa y los programas locales y nacionales, el impulso de políticas públicas dirigidas a las personas jóvenes, emisión de criterios a cerca de proyectos de ley en trámites legislativos en lo que es materia de su competencia, así como garantizar la buena marcha y el buen uso de los fondos públicos utilizados para la ejecución correcta de los programas.

      Por su parte, considera este Órgano Asesor que las funciones administrativas se encuentran establecidas en los incisos e), f), j), l) y m), en cuanto se refieren, en términos generales, a la aprobación de contrataciones administrativas, resolver sugerencias, propuestas y planteamientos de la Red Consultiva Nacional de la Personas Joven, coordinar investigaciones y la representación al país en actividades nacionales e internacionales relacionadas con personas jóvenes, entre otras.

      Así las cosas, la respuesta a la interrogante planteada debe ser afirmativa, en tanto la Junta Directiva sí posee funciones administrativas, las que se encuentran establecidas en los incisos e), f), j), l) y m) del artículo 13 indicado.

      No obstante la clasificación referida en los párrafos anteriores, reiteramos que la naturaleza de las competencias de gobierno no pueden diseccionarse plenamente de las competencias administrativas para su efectiva realización, de donde lo indicado tiene como finalidad resaltar aquellas competencias que, en nuestro criterio, tienen una marcada característica "administrativa", según fuera entendido en las páginas precedentes.

    3. ¿ Cuáles funciones administrativas tiene la Dirección Ejecutiva? En caso de que la Junta Directiva tenga funciones administrativas, estas pueden delegarse en la Dirección Ejecutiva

La Dirección Ejecutiva, y en particular su Director Ejecutivo, es un órgano subordinado del Consejo, cuya actividad primordial se centra en la ejecución de los acuerdos de la Junta Directiva y de las funciones que le atribuye la ley, según lo dispone el reglamento a la Ley N° 8261, Decreto Ejecutivo número 30622-C publicado en el Diario Oficial "La Gaceta" número 159 de 21 de Agosto de 2002, al indicar, en su artículo 2, lo siguiente:

"Director Ejecutivo: Persona nombrada para la ejecución de los acuerdos de la Junta Directiva y de las funciones y deberes que le asigna la ley el presente Reglamento"

Al respecto, la Ley General de la Persona Joven, en su artículo 18, le confiere una serie de "fines", que si bien no constituyen "competencias" en el sentido que se examinó en páginas precedentes, sí establecen un marco que delimita la actividad que debe desplegar dicha Dirección. Señala el citado artículo lo siguiente:

Artículo 18.—Fines. Serán fines de la Dirección Ejecutiva:

a) Proponer al Consejo una política integral en beneficio de las personas jóvenes y las líneas estratégicas para su efectiva ejecución, de acuerdo con los objetivos de esta Ley, los del Consejo y los de la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven.

b) Coordinar los espacios e instrumentos adecuados dirigidos a garantizar la coordinación entre los entes que conforman el Sistema Nacional de Juventud, para el desarrollo, la planificación y ejecución de la política de juventud.

c) Proponer el funcionamiento administrativo del Sistema Nacional de Juventud y garantizar su efectiva gestión.

d) Ejecutar todas las disposiciones emanadas del Consejo y garantizar el cumplimiento efectivo de sus atribuciones.

e) Garantizar la utilización efectiva de mecanismos que fomenten la participación de la juventud en la toma de decisiones, en los diferentes niveles y sectores de la vida nacional.

f) Coordinar y garantizar el efectivo funcionamiento de la Red Nacional Consultiva de la Persona Joven e implementar sus recomendaciones.

g) Coordinar, con los comités cantonales de la persona joven, la ejecución de los proyectos locales para el desarrollo integral de la persona joven.

h) Evaluar la ejecución de la política definida en el Consejo.

i) Promover el reconocimiento y cumplimiento de los derechos y las garantías dispuestas en la Constitución Política y las normas de derecho internacional en materia del sector joven.

j) Coordinar, con las organizaciones nacionales o internacionales, las diferentes acciones de cooperación y asistencia.

k) Los fines que le encomiende el Consejo."

Por su parte el artículo 24 del Reglamento a la Ley de cita, nos indica lo siguiente:

"Artículo 24.—Además de los fines de la Dirección Ejecutiva señalados en el artículo 18 de la Ley, tendrá la responsabilidad de:

a) Dirigir, programar, coordinar, controlar y evaluar las acciones que el Consejo realice para el debido cumplimiento de las funciones que le competen, de conformidad con lo establecido en su Ley de creación.

b) Facilitar el proceso de construcción de política pública de la persona joven garantizando la integralidad, intersectorialidad y la efectiva apertura de espacios de participación de las personas jóvenes, de acuerdo a los mecanismos establecidos en la Ley.

c) Formular los programas institucionales a corto, mediano y largo plazo, los que deberá presentar a la Junta Directiva del Consejo para su aprobación.

d) Someter a la Junta Directiva del Consejo para su aprobación y aplicación, el informe anual de labores del Consejo.

e) Someter a la aprobación de la Junta Directiva del Consejo, el programa operativo anual y correspondiente anteproyecto de presupuesto de ingresos y egresos del Consejo, así como sus modificaciones, avances y resultados.

f) Coordinar con las instituciones Públicas y privadas, municipalidades y organizaciones no gubernamentales la promoción de las políticas, acciones y programas tendientes al desarrollo integral de la persona joven.

g) Promover la cooperación económica de organismos o agencias internacionales e instituciones extranjeras, tendientes a apoyar acciones y programas en beneficio de las personas jóvenes.

h) Ejecutar, instrumentar y vigilar el cumplimiento de los acuerdos de la Junta Directiva del Consejo y atender las recomendaciones de los órganos de vigilancia y control interno de la Institución, así como las observadas por las distintas instancias fiscalizadoras externas.

i) Mantener permanentemente actualizados los instrumentos de apoyo administrativo, garantizar la vigilancia y administración adecuada de los recursos materiales y la protección de los bienes.

j) Remitir al Presidente de la Asamblea de la Red, la propuesta de política pública de persona joven, una vez aprobada por la Junta Directiva del Consejo."

Como puede observarse de los artículos transcritos, los fines y responsabilidades conferidas a la Dirección Ejecutiva, enmarcan una actividad típicamente administrativa, toda vez que ésta se orienta hacia la formulación de propuestas y ejecución de las políticas y programas para el desarrollo de la juventud, garantizando la utilización efectiva de mecanismos que fomenten la participación de la juventud en la toma de decisiones, en los diferentes niveles y sectores de la vida nacional, la coordinación del funcionamiento de los órganos creados mediante la Ley N° 8261, la coordinación de la ejecución de los proyectos locales para el desarrollo integral de la persona joven, así como la evaluación de la ejecución de la política definida en el Consejo, entre otros aspectos.

Por otra parte, sobre si la Junta Directiva puede delegar funciones administrativas en la Dirección Ejecutiva, debemos indicar que la figura de la delegación se encuentra regulada en los artículos 89 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública, que determinan las situaciones en que un órgano podrá delegar sus competencias.

Al respecto, el artículo 89 de la indicada Ley nos señala lo siguiente:

"Artículo 89.-

1. Todo servidor podrá delegar sus funciones propias en su inmediato inferior, cuando ambos tengan funciones de igual naturaleza.

2. La delegación no jerárquica o en diverso grado requerirá de otra norma expresa que la autorice, pero a la misma se aplicarán las reglas compatibles de esta Sección.

3. No será posible la delegación cuando la competencia haya sido otorgada al delegante en razón de su específica idoneidad para el cargo.

4. La delegación deberá ser publicada en el Diario Oficial cuando sea para un tipo de acto y no para un acto determinado"

No obstante que el artículo transcrito determina las situaciones en las cuales puede operar la figura de la delegación de funciones, en el caso de los órganos colegiados existe norma expresa –artículo 90 inciso e) del cuerpo legal de cita- que impide la aplicación de esta figura. Al respecto se establece que:

"Artículo 90.- La delegación tendrá siempre los siguientes límites:

a) La delegación podrá ser revocada en cualquier momento por el órgano que la ha conferido;

b) No podrán delegarse potestades delegadas;

c) No podrá hacerse una delegación total ni tampoco de las competencias esenciales del órgano, que le dan nombre o que justifican su existencia;

d) No podrá hacerse delegación sino entre órgano de la misma clase, por razón de la materia, del territorio y de la naturaleza de la función; y

e) El órgano colegiado no podrán delegar sus funciones, sino únicamente la instrucción de las mismas, en el Secretario" (El subrayado no es del original)

Sobre el tema de la delegación, este Órgano Asesor, en ocasiones anteriores ha manifestado lo siguiente:

"A-. LA DELEGACION DE COMPETENCIA ESTA SUJETA A LÍMITES

(...) La competencia puede, sin embargo, sufrir diversos cambios. Puede producirse una transferencia de competencias, de manera que el anteriormente competente devenga en incompetente o bien, su ejercicio puede ser modificado. Entre los cambios interorgánicos de la competencia tenemos la delegación.

La delegación es un cambio de competencia, de acuerdo con el cual el superior puede transferir sus funciones en el inmediato inferior, cuando ambos tengan funciones de igual naturaleza (artículo 89 de la Ley General de la Administración Pública). Empero, la ley puede autorizar una delegación no jerárquica o en diverso grado.

A diferencia de la descentralización y la desconcentración, en la delegación no se transfiere la titularidad de la competencia, por lo que el delegado ejerce la competencia que pertenece jurídicamente a otro. Esto explica que la delegación pueda ser revocada en cualquier momento por el órgano delegante (artículo 90, a) de la Ley General de la Administración Pública).

Empero, la posibilidad de delegar la competencia es limitada. Así, no pueden delegarse potestades delegadas. La delegación debe concernir parte de la competencia y esto en el tanto en que no se trate de la "competencia esencial del órgano, que le da nombre o que justifique su existencia. Estos límites no resultan aplicables respecto de las inversiones de los fondos de inversión, puesto que es una competencia legalmente asignada a la Junta Directiva, sin que pueda considerarse que es su competencia esencial, justificativa de su existencia.

Impone la ley que el delegado debe ser el inmediato inferior, salvo disposición legal en contrario, y debe tener funciones de igual naturaleza que el delegante. Asimismo, se prohibe a los órganos colegiados delegar su competencia, independientemente de la naturaleza de esa competencia. La respuesta a su consulta se encuentra, precisamente, en la observancia de esos límites.

B-. LA NATURALEZA DE LA JUNTA DIRECTIVA CONSTITUYE UN LÍMITE PARA LA DELEGACIÓN DE SU COMPETENCIA (…)

1-. Las competencias del órgano colegiado son indelegables

La Caja Costarricense de Seguro Social constituye un ente autónomo, dirigido por una Junta Directiva. Si se tratara de determinar la naturaleza jurídica de ese órgano director, habría que afirmar que es un órgano colegiado, lo que se desprende de lo dispuesto en el artículo 6 de su Ley Constitutiva, N. 17 de 22 de octubre de 1943 y sus reformas. De conformidad con dicha disposición, la Junta Directiva está constituida por el Presidente Ejecutivo y ocho miembros directivos. Como órgano colegiado, la Junta está formada por varias personas físicas ordenadas con base en una relación de colegialidad (igualdad recíproca), por lo que deben actuar colectivamente como colegio, concurriendo la voluntad de cada una de ellas a la formación de la voluntad del órgano (R, ALESSI: Instituciones de Derecho Administrativo, I, Bosch Casa Editorial, Barcelona, 1970, p. 85)

Es a este órgano colegiado que la Ley Constitutiva le asigna diversas competencias. (…)

Resulta relevante recordar que la delegación debe producirse en favor del "inmediato inferior", salvo disposición legal en contrario y a condición de que ambos tengan funciones de igual naturaleza. Pareciera difícil considerar que la Gerencia de la División de Pensiones tiene funciones de igual naturaleza que la Junta Directiva. Precisamente, este órgano tiene funciones que no le han sido asignadas a ningún otro, entre las cuales se encuentra el dirigir la Entidad y dictar la política interna en materia de inversiones. Además, la Junta es un órgano colegiado y, por expresa disposición de ley, los órganos colegiados están imposibilitados para delegar su competencia, sea ésta esencial o no. Lo único que pueden delegar es la instrucción de los procedimientos y en este caso en el Secretario. Preceptúa el artículo 90, inciso e) de la Ley General de la Administración Pública:

"La delegación tendrá siempre los siguientes límites: (....).
e) El órgano colegiado no podrá delegar sus funciones, sino únicamente la instrucción de las mismas, en el Secretario".

Ciertamente, una Junta Directiva no podría delegar en ningún otro órgano la potestad de adoptar la política del ente respectivo o su potestad organizativa, que resulta indelegable en sí misma por ser una competencia esencial. Pero tampoco podría delegar ninguna de las competencias que la ley expresamente le asigne, aún cuando puedan presentarse como simplemente administrativas o de mero trámite.

De lo que se deriva que, efectivamente, la Junta Directiva no podría delegar en el Gerente de la División de Pensiones, su competencia respecto de las inversiones que el Ente puede realizar. Para que esa delegación fuere procedente, se requeriría que previamente el legislador apruebe una norma que deje insubsistente la prohibición del artículo 90, e) antes referida. (…) (Dictamen C-056-2000 de 23 de marzo de 2000. El subrayado no es del original).

De conformidad con lo indicado, no es posible que la Junta Directiva del Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven delegue en la Dirección Ejecutiva de esa entidad las atribuciones de índole administrativo que le han sido asignadas, toda vez que existe norma expresa que impide dicha delegación.

c. ¿A quién le corresponde designar y remover los funcionarios y funcionarias del Consejo de la Persona Joven?

Como se ha indicado, la naturaleza jurídica del Consejo Nacional de Política Pública de la de la Persona Joven es la de un órgano de desconcentración máxima con personalidad jurídica instrumental para la realización de los fines encomendados en el artículo 12 de la Ley N° 8261, adscrito al Ministerio de Cultura Juventud y Deportes, según se establece en el artículo 11 de la referida Ley. De suerte tal que el Consejo forma parte del Poder Ejecutivo

.Sobre el régimen de empleo aplicable, estamos en presencia de relaciones de empleo público estatutarias, toda vez que no existe norma que excluya los puestos del personal de planta del referido Consejo del Régimen de Servicio Civil, ni se encuentran dentro de las excepciones contempladas en los artículos 3, 4 y 5 del Estatuto de Servicio Civil. En ese sentido, la Sala Constitucional en el Voto Nº 4588-97 de las 15 horas 48 minutos del cinco de agosto de mil novecientos noventa y siete, manifestó lo siguiente:

" ( … ). En ese sentido, se tiene que el puesto de director regional no se encuentra excluido del Régimen de Servicio Civil porque no se cuenta dentro de los supuestos que regulan los artículos 3, 4, 5 y 6 del Estatuto. ( … ). Este Tribunal al resolver otros casos entre los que se cuenta los recursos de amparo relacionados con puestos y la Consulta Legislativa sobre el Proyecto de la Ley de Hidrocarburos, expresó su criterio en esta materia y manifestó que, en principio, todo puesto pagado por el erario público debe estar incluido en el Régimen de Servicio Civil, al respecto (sic) expresó la Sala, en el Considerando V de la sentencia Nº 1696-92, en relación con la aprobación de los artículos 191 y 192, de la Constitución Política: " … Está claro, también, conforme lo expuesto, que el constituyente quiso adoptar el régimen del Servicio Civil, que cubriera a todos los servidores públicos. Así, dichos numerales buscaron enunciar los principios por los que debía regularse el régimen estatutario del empleado público, con el objeto de evitar injerencias extrañas en las funciones propias de sus servidores …" Este criterio se reforzó con lo manifestado por la Sala en la resolución Nº 6240-93 de las 14:00 horas del 26 de noviembre de 1993, Considerando XXI, que dispuso: " … estima la Sala que tanto la descentralización como la desconcentración dentro de la Administración Pública, deben interpretarse como el traslado del ejercicio de funciones especializadas hacia entes u órganos públicos con el objeto de permitir el desarrollo técnico de los fines elegidos por el legislador; pero esta condición de descentralización o desconcentración no presupone la constitución de un régimen de servicio público segregado que pudiese admitir diferencias en detrimento o de privilegio de los servidores de este tipo de agencias públicas … Es claro que la Constitución al hablar de un solo régimen aplicable a los servidores públicos, no restringió el concepto de "estatuto" al de un instrumento jurídico único, sino que pretende concretar un régimen uniforme de principios y garantías que regulen la protección de los derechos laborales del servidor público; especialmente atendiendo al de su derecho a la estabilidad. Asimismo un régimen universal será una garantía para la Administración Pública de que contará con recursos humanos de la mejor calidad y condición, lo que permitirá el desarrollo eficiente de las funciones". Sin perjuicio de lo expuesto, se admiten como puestos excluidos del Régimen de Servicio Civil los que disponen los artículos 3, 4 y 5 del Estatuto de Servicio Civil y a los que excluyen otras leyes ordinarias".

Por su parte, el Reglamento a la Ley N° 8261, Decreto Ejecutivo N° 30622-C, determina expresamente, que será de aplicación al personal del Consejo de reiterada cita, las reglas establecidas en el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento, al disponer en su artículo 57 lo siguiente:

"Las relaciones de trabajo entre el Consejo y sus servidores se regirán por el Estatuto de Servicio Civil, su Reglamento, el Reglamento Autónomo de Organización y Servicio del Consejo y demás leyes conexas."

Asimismo, cabe indicar que el artículo 30 de la Ley de Equilibrio Financiero, número 6955 de 24 de febrero de 1984, establece que en el caso de instituciones adscritas, éstas seguirán las pautas establecidas por la Dirección General de Servicio Civil, en cuanto a contratación de personal. Al efecto dispone el referido artículo lo siguiente:

"ARTICULO 30.- Las juntas, concejos, organizaciones adscritas, o entidades descentralizadas que dependan de los ministerios, únicamente podrán contratar personal mediante los procedimientos regulares de los respectivos departamentos de personal, siguiendo los trámites establecidos por la Dirección General de Servicio Civil.(…)"

En virtud de lo indicado, es claro que los funcionarios del Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven –entiéndase funcionarios de planta- ostentan una relación de empleo público de índole estatutaria; por esta razón, les resulta de aplicación las normas contenidas en el Estatuto de Servicio Civil y su Reglamento.

Establecido el régimen de empleo aplicable, procedemos a dar respuesta al punto consultado sea, a quién le corresponde la designación o nombramiento y la remoción de los funcionarios del citado Consejo.

Nuestra Constitución Política establece en el numeral 140 inciso 2), la atribución conjunta del Presidente de la República y el respectivo Ministro de nombrar y remover a los funcionarios de las distintas dependencias del Poder Ejecutivo. En lo que interesa, indica el referido artículo, lo siguiente:
"Son deberes y atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno: (…)

2) Nombrar y remover, con sujeción a los requisitos prevenidos por la Ley de Servicio Civil, a los restantes servidores de su dependencia (…)

En igual sentido el Estatuto de Servicio Civil, reitera el citado mandato constitucional, en su artículo 12, que señala en lo que interesa, lo siguiente:

" Son atribuciones que corresponden conjuntamente al Presidente y al respectivo Ministro de Gobierno:

Nombrar y remover de acuerdo con los capítulos V y IX de esta ley a los servidores comprendidos por la misma, (…)

Sobre el particular, la Sala Constitucional ha manifestado lo siguiente:

"UNICO: De la documentación remitida por el Departamento de Personal del Ministerio de Hacienda -que se ha tenido a la vista- se desprende que el recurrente fue despedido de conformidad con lo previsto en el artículo 140 inciso 2) de la Constitución Política -según Acuerdo Ejecutivo número 057-H, por lo que, como en reiteradas ocasiones lo ha manifestado esta Sala, el despido no deviene en ilegítimo, toda vez que el Presidente y el Ministro respectivo tienen la facultad -de acuerdo al texto constitucional- de nombrar y remover, con sujeción a los requisitos prevenidos por la Ley de Servicio Civil -como ha ocurrido en este caso- los servidores de las Dependencias del Estado, por ello no se observa que la determinación que impugna le haya causado menoscabo alguno a sus derechos fundamentales" (Voto N° 689-96 de las quince horas veinticuatro minutos del siete de febrero de mil novecientos noventa y seis. El subrayado no es del original)

No obstante, el Estatuto de Servicio Civil, al tratar el procedimiento de nombramiento, establece en los artículos 25 y 27 que:

"Artículo 25. Para llenar la vacante que no sea objeto de promoción según el artículo 33, la dependencia respectiva deberá dirigir, a la Dirección General de Servicio Civil un pedimento de personal enumerando suscintamente las condiciones del servidor que se necesite y la naturaleza del cargo que va a desempeñar o indicando el titulo del cargo que aparezca en el "Manual Descriptivo de Empleos"

" Artículo 27. El Ministro o Jefe Autorizado deberá escoger al nuevo empleado entre los tres primeros candidatos de la nómina de elegibles que le presentará la Dirección General de Servicio Civil, salvo que tenga razones suficientes para objetarlos, en cuyo caso deberá razonar ante la Dirección General su objeción y solicitar una nueva nómina. (…)" (El subrayado no es del original).

De las normas antes citadas, puede interpretarse que el pedimento de personal y la escogencia del funcionario corresponden a la entidad interesada, la cual realizará el trámite establecido en el Estatuto de Servicio Civil a través del Ministro o Jefe Autorizado.

Ahora bien, el acuerdo de nombramiento, que de conformidad con el artículo 2 del Estatuto debe ser publicado en el Diario Oficial, toda vez que se trata del acto formal de investidura del funcionario, debe ser emitido por el Presidente y el Ministro respectivo, esto en virtud de la atribución contemplada en el artículo 140 inciso 2 de nuestra Constitución Política. Igual situación se aplica al acuerdo de despido de un servidor.

Propiamente sobre la remoción de personal, el referido Estatuto es claro al determinar que los funcionarios cubiertos por el Régimen de Servicio Civil sólo podrán ser removidos por las causales de despido justificado que exprese la legislación de trabajo, o en el caso de reducción forzosa de servicios, ya sea por falta de fondos o para conseguir una mejor organización de los mismos, de conformidad con lo establecido en los artículos 43 y 47 del Estatuto de Servicio Civil.

El artículo 43 nos señala que la potestad de remover a los funcionarios recae directamente sobre el respectivo Ministro:

" Artículo 43. Los servidores públicos solo podrán ser removidos de sus puestos si incurren en las causales que determina el artículo 81 del Código de Trabajo y 41 inciso d), de esta ley, o en actos que impliquen infracción grave del presente Estatuto, de sus Reglamentos Interiores de Trabajo respectivos (…) siempre que se realice con observancia de las siguientes reglas:

a) El Ministro someterá por escrito a conocimiento de la Dirección General de Servicio Civil su decisión de despedir al trabajador con expresión de las razones legales y hechos en que la funda; (…) (El subrayado no es del original)

Dicha potestad resulta indelegable; precisamente sobre este aspecto, la Sala Constitucional ha manifestado lo siguiente:

" Como se desprende de los informes rendidos -que se tienen dados bajo juramento- el hecho de que el Viceministro de la cartera de Gobernación y Policía cesara en el desempeño de sus cargos a los recurrentes, sin tener competencia legal para ello -toda vez que esa facultad constituye una atribución indelegable del Ministro, a propuesta de la Dirección y con base en lo que al efecto disponga el Estatuto, del Servicio Civil- quebranta lo dispuesto por el artículo 11 Constitucional, lo que hace que el recurso sea procedente y así deba declararse y, como consecuencia, ordenar la restitución de aquellos, en sus respectivos cargos -sin entrar a prejuzgar sobre la conveniencia o no de los despidos de los que aquí se reclama- y apercibir a los demandados no incurrir en conductas posteriores que podrían hacer aplicable lo dispuesto en los artículos 71 y 72 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional. SALA CONSTITUCIONAL DE LA CORTE SUPREMA DE JUSTICIA. Voto número 1053-91, delas catorce horas treinta y ocho minutos del siete de junio de mil novecientos noventa y uno. (El subrayado no es del original)

Así las cosas, con fundamento en la normativa que se ha citado, resulta claro que la competencia para nombrar y remover ha sido atribuida conjuntamente al Presidente y al Ministro respectivo, entendiéndose por ello, la emisión del acuerdo respectivo, mientras que, el procedimiento de pedimento de personal y la escogencia del nuevo servidor recae en el Ministro o Jefe Autorizado. Por su parte, respecto a la remoción de personal, es el Ministro de cada cartera el facultado para iniciar las diligencias de despido, de conformidad con la normativa establecida en el Estatuto de Servicio Civil,

En virtud de lo expuesto, en el caso de los funcionarios del Consejo de Política Pública de la Persona Joven, por tratarse de funcionarios cubiertos por el Régimen de Servicio Civil, deberá sujetarse su nombramiento y remoción a las reglas antes dichas. Ello implica, que en el caso de los nombramientos, corresponde al Ministro de Cultura Juventud y Deportes, en conjunto con el Presidente de la República, la emisión de tal acto, mientras que bien podría corresponder a la Junta Directiva del citado Consejo, como órgano superior jerárquico, la realización del pedimento de personal y escogencia del nuevo funcionario.

En cuanto a la remoción, corresponde exclusivamente al señor Ministro de esa cartera iniciar las diligencias de despido ante la Dirección General de Servicio Civil siendo dable suponer una petición en tal sentido de la Junta Directiva en su calidad de superior jerárquico de ese órgano adscrito y jefe inmediato de los funcionarios que laboran para dicho órgano.

En ambos casos, nombramiento y remoción, el acuerdo respectivo, como acto formal, es una potestad conjunta del Presidente de la República y el Ministro correspondiente.

Por último, debemos indicar que este Órgano Asesor comparte el criterio expuesto por la Asesora Legal de la entidad consultante, en cuanto menciona, respecto al artículo 15 del Reglamento a la Ley General de la Persona Joven, la posible existencia de vicios de legalidad y constitucionalidad, lo que eventualmente deberá ventilarse en la vía correspondiente.

  1. CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, se concluye lo siguiente sobre los extremos consultados:

  1. La Junta Directiva del Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven posee funciones administrativas que se encuentran fijadas en los incisos e), f), j), l) y m) del artículo 13 de la Ley General de la Persona Joven, Ley N° 8261.
  2. La Dirección Ejecutiva es un órgano subordinado del Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven, cuya función es típicamente administrativa y de ejecución dentro del marco de acción que le determina la Ley N° 8261 en su artículo 18 y el respectivo reglamento en su artículo 24.
  3. El Consejo Nacional de Política Pública de la Persona Joven es un órgano colegiado, razón por la cual no puede delegar sus funciones en ningún otro órgano, salvo la instrucción de las mismas en la figura del Secretario, de conformidad con lo dispuesto en el numeral 90 inciso e) de la Ley General de la Administración Pública.
  4. Los funcionarios del Consejo de Política Pública de la Persona Joven se encuentran cubiertos por el Régimen de Servicio Civil. Por ende, su nombramiento y remoción deberá sujetarse a las reglas dispuestas en el Estatuto de Servicio Civil y su reglamento. Ello implica la necesaria intervención del Presidente de la República y del Ministro de Cultura, Juventud y Deportes para los actos administrativos mediante los cuales se nombra y se remueve a los funcionarios. La Junta Directiva del citado Consejo, como órgano superior jerárquico, podría realizar los actos administrativos de pedimento de personal y escogencia del nuevo funcionario.

Sin otro particular, nos suscribimos,

 

Iván Vincenti Rojas                             Sandra Sánchez Hernández
      PROCURADOR ADJUNTO         ABOGADA DE PROCURADURIA

IVR/SSH/mvc