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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 259
 
  Dictamen : 259 del 29/08/2003   

C-259-2003
29 de agosto de 2003
 
 
M.B.A
Heibel Rodríguez Araya
Gerente General
Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados
S. M
 
Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador Adjunto me refiero a su oficio G-2003-0696 de 5 de junio de 2003, mediante el cual solicita reconsideración de los dictámenes C-105-2002, C-197-2000 y C-263-2000, por cuanto en los mismos no se consideró que de conformidad con la Ley de Planificación Nacional y el Reglamento Sectorial, Decreto Ejecutivo N° 14313-SPPS-PLAN artículo 2°, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados (AyA) forma parte del Sector Salud. Y que al preverse en el inciso c) del artículo 4 de la Ley N° 7509 (Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles), una exención de las instituciones públicas de educación y salud, el AyA no estaría afecto a dicho impuesto.

Como bien lo advierte la Subdirección Jurídica de la entidad consultante, la Procuraduría General de la República se ha pronunciado reiteradamente sobre el régimen exonerativo del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, que deriva del artículo 17 de su Ley Orgánica (Ley N° 2726 de 14 de abril de 1961).

Así, en lo que interesa, el dictamen C-197-2000 de 30 de agosto de 2000 - que fuera ratificado por el dictamen C-263-2000 de 26 de octubre de 2000 ante reconsideración presentada por el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados- dispuso:

"Mediante la Ley N° 2726 de 14 de abril de 1961, se crea el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados como la entidad cuyo objeto primordial es dirigir, fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento, desarrollo y todo lo relacionado con el suministro de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos y sistemas de alcantarillados" (art.1).

Para el cumplimiento de los fines propuestos, el legislador le otorgó al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, una exención genérica subjetiva. Sobre el particular, dispone el párrafo 2° del artículo 17 de la Ley:

"Estará exenta de todo pago de tasas, impuestos y derechos fiscales nacionales o municipales; gozará de franquicia telegráfica y postal; litigará en papel de oficio y no pagará derechos de Registro."

Sin embargo, como bien se indicó en los dictámenes de cita, al régimen exonerativo que beneficia al AyA le fueron introducidas algunas limitaciones por parte del legislador en el ejercicio de su potestad tributaria. Y quizá la más importante es la contenida en el artículo 50 de la Ley N° 7293 de 3 de abril de 1992, ya que si bien mediante el inciso l) del artículo 2 de la ley citada se exceptúa de la derogatoria genérica de los regímenes subjetivos y objetivos contenidos en las diferentes leyes, decretos y normas legales, otorgadas no solo a las instituciones descentralizadas sino también al Poder Ejecutivo, Poder Judicial, Poder Legislativo, Tribunal Supremo de Elecciones, municipalidades, empresas públicas estatales y municipales y a las universidades estatales; el artículo 50 de la Ley N° 7293 que modifica el artículo 63 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, limita los alcances de los regímenes de favor excluidos por el legislador de la derogatoria general, de modo tal, que las exenciones otorgadas con anterioridad, comprenden únicamente los tributos establecidos al momento de la entrada en vigencia de la Ley exonerativa (véase dictamen C-263-2000). Dice en lo que interesa el artículo 50:

"Modifícase el artículo 63 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios para que diga:

Artículo 63.- Límite de aplicación.- Aunque haya disposición expresa de la ley tributaria, la exención no se extiende a los tributos establecidos posteriormente a su creación."

Tal limitación, a juicio de esta Procuraduría reviste importancia por cuanto ello no es más que reconocer que el poder tributario del Estado es irrenunciable, intransferible e imprescriptible, de suerte tal que el legislador puede someter al pago de tributos, situaciones que anteriormente estaban exentas

Como consecuencia de la limitación dispuesta en el artículo 50 de la Ley N° 7293, la Procuraduría General determinó que la Ley N° 7509 de 5 de mayo de 1995 y sus reformas no quedaba afectada por el régimen exonerativo establecido a favor del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Dice en lo que interesa el dictamen C-197-2000:

" B.- Ley 7509 del 5 de mayo de 1995 y sus reformas:

La Ley N° 7509 ( Ley del Impuesto sobre Bienes Inmuebles) se constituye en otra limitación a la exención genérica contenida en el artículo 17 de la Ley N° 2726.

Si bien el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, estaba exento del impuesto territorial creado por Ley N° 27 de 2 de marzo de 1939 y sus reformas, al promulgarse la Ley N° 7509 y derogar el legislador en forma expresa la Ley N° 27, el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados quedó – en principio – afecto a la nueva normativa, ello por cuanto por disposición del artículo 63 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios (reformado por Ley N° 7293), las exenciones comprenden los impuestos vigentes al momento de su creación. No obstante ello, conteniendo la Ley N° 7509 un capítulo de bienes no gravados (Capítulo II), debemos determinar, si los bienes del Instituto resultan afectos al nuevo impuesto. Veamos:

El artículo 4 de la Ley establece cuales bienes no están afectos al impuesto sobre bienes inmuebles. Dice al respecto:

"Inmuebles no afectos al impuesto. No están afectos a este impuesto:

  1. Los inmuebles del Estado, las municipalidades, las instituciones autónomas y semiautónomas que por, ley especial, gocen de exención.

(…)"

Si analizamos el inciso a) del artículo 4°, advertimos que el legislador impone un requisito sine qua non para beneficiarse de la no afectación contenida en dicha norma, cual es que las instituciones indicadas "por ley especial gocen de exención", y es lo cierto que la exención contenida en el artículo 17 de la Ley N° 2726 fue limitada por el artículo 63 del Código de Normas y Procedimientos Tributarios, de suerte tal, que al ser posterior la Ley de Impuesto sobre Bienes Inmuebles a la reforma del citado artículo, irremediablemente se requiere que el legislador exonere al Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados en forma expresa del impuesto de comentario."

De acuerdo a lo expuesto, no queda la menor duda de que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados está obligado al pago del impuesto sobre los bienes inmuebles. No obstante, teniendo en consideración que la entidad consultante considera que la Procuraduría General en los dictámenes emitidos con anterioridad no consideró que el A y A forma parte del Sector Salud, y que por ende resultaría no afecto al impuesto territorial por disposición del inciso c) del artículo 4, conviene analizar tal situación.

Tal y como se había indicado, el artículo 4 de la Ley N° 7509 regula lo concerniente a los inmuebles no afectos al impuesto, y dentro de los supuestos de no afectación, establece en el inciso c) los inmuebles de las instituciones públicas de educación y salud.

Si analizamos con detenimiento el artículo 1° de la Ley que crea el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, advertimos que el legislador asigna fines específicos a la institución creada, a saber: dirigir y fijar políticas, establecer y aplicar normas, realizar y promover el planeamiento, financiamiento y desarrollo de todo lo relacionado con el suministro de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos y sistemas de alcantarillados, correspondiendo a dicho instituto, por disposición del artículo 2° de su ley constitutiva, las siguientes atribuciones:

  • Dirigir y vigilar lo concerniente al suministro de agua potable, recolección y evacuación de aguas negras y residuos industriales líquidos y de aguas pluviales en áreas urbanas.
  • Examinar los aspectos de "prioridad, conveniencia y viabilidad" de proyectos relacionados con acueductos y alcantarillados y otorgar su aprobación a los mismos.
  • Promover la conservación de cuencas hidrográficas y controlar las contaminación de las aguas.
  • Elaborar planos de obras públicas relacionadas con acueductos y alcantarillados y aprobar los de obras privadas sobre esta materia.
  • Aprovecharse de las aguas de dominio público para el cumplimiento de sus fines.
  • Administrar y operar sistemas de acueductos y alcantarillados en todo el país, asumiéndose los mismos de acuerdo a la conveniencia y disponibilidad de recursos. Expresamente se indica que los operados por Municipalidades se asumirán solo en caso de ineficiencia en la prestación del servicio. Además, se faculta al A y A para que convengan con organismos locales la administración de tales servicios o bien de forma conjunta con juntas administradoras de integración mixta.
  • Hacer cumplir los preceptos de la Ley General de Agua Potable.
  • Construir, ampliar y reformar sistemas de acueductos y alcantarillados.
  • Controlar la inversión de recursos públicos para obras de acueductos y alcantarillados.

Aparte de las atribuciones señaladas, también de los artículos 19, 21, 22 y 23 de la Ley, derivan otras atribuciones específicas, a saber:

  • Destino específico de los ingresos netos que perciba el Instituto para los efectos de realizar planes nacionales de abastecimiento de agua potable y disposición de sus aguas residuales y pluviales.
  • Aprobación previa de todo proyecto de construcción, ampliación y modificación de sistemas de abastecimiento de agua potable y disposición de aguas servidas y pluviales públicas o privadas, siendo esta competencia de obligatorio acatamiento entratándose de fraccionamientos, urbanizaciones o lotificaciones, so pena de nulidad de cualquier otro permiso de órganos o entes públicos.
  • Sufragar los gastos que implique la conservación, ampliación y seguridad d e los bosques que sirvan para mantener fuentes de agua, para los efectos de servicios municipales que asuma el Instituto.
  • Revisión de planos de construcción o reconstrucción parcial o total de una casa o edificio en las ciudades cabeceras de provincia o cantón, para los efectos propios de su competencia.

De acuerdo a las atribuciones del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados a que se ha hecho referencia, no queda la menor duda de que dicho institución tiene por disposición expresa del legislador una competencia específica en todo lo relacionado con los acueductos, de suerte tal que es en dicho ámbito en donde debe desplegar toda su actividad, siendo en consecuencia el ente rector de tal objeto normativo.

Cabe preguntarse entonces, si por el hecho de que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados integre el Sector Salud, puede ser considerado entonces como una institución de Salud. Veamos la normativa:

La Ley N° 5525 de 2 de mayo de 1974 (Ley de Planificación Nacional) establece un Sistema Nacional de Planificación a fin de intensificar el desarrollo del país a través del crecimiento de la producción y de la productividad, que tienda a una mejor distribución del ingreso y de los servicios asistenciales que brinda el Estado, promoviendo para ello una mayor participación del ciudadano en la solución de los problemas económicos y sociales. Dice en lo que interesa el artículo 1° de la Ley:

"Se establece un Sistema Nacional de Planificación que tendrá los siguientes objetivos:

  1. Intensificar el crecimiento de la producción y de la productividad del país.
  2. Promover la mejor distribución del ingreso y de los servicios sociales que presta el Estado.
  3. Propiciar una participación cada vez mayor de los ciudadanos en la solución de los problemas económicos y sociales.

De conformidad con el artículo 3 de la Ley, el Sistema Nacional de Planificación estará integrado por varios organismos. Dice en lo que interesa el artículo de cita:

"Constituirá el Sistema Nacional de Planificación los siguientes organismos:

  1. La Oficina de Planificación Nacional y Política Económica de la Presidencia de la República.
  2. Las unidades u oficinas de planificación de los ministerios, instituciones descentralizadas y entidades públicas locales y regionales.
  3. Los mecanismos de coordinación y asesoría, tales como consejos asesores, comités interinstitucionales, comisiones consultivas y otros.

Tales organismos que integran el Sistema Nacional de Planificación, de conformidad con el artículo 4 de la Ley, dependerán de las autoridades superiores de cada entidad, y corresponderá al Presidente de la República fijar los lineamientos de política general del Plan Nacional de Desarrollo.

Asimismo, según reza del artículo 12 de la Ley, se podrán establecer oficinas sectoriales de acuerdo con las necesidades y cuando las instituciones integradas trabajen en un mismo campo de actividad. Dice en lo que interesa el artículo:

"Habrá unidades u oficinas de planificación en los ministerios e instituciones autónomas y semiautónomas.

De acuerdo con las necesidades y por iniciativa de la Oficina de Planificación Nacional y Política Económica, se establecerán oficinas integradas por varias unidades de las referidas en el primer párrafo de este artículo, cuando las instituciones correspondientes trabajen en un mismo campo de actividad."

Por Decreto Ejecutivo N° 14313-SPPS-PLAN y considerando que la salud tiene gran importancia para el desarrollo económico y para la cohesión social y política del país, así como la necesidad de agrupar a las instituciones, programas y actividades públicas en materia de salud con el fin de imprimir un grado mayor de coordinación, de eficacia y eficiencia en la administración y desarrollo del sector salud, se constituye el llamado Sector Salud, cuyo objetivo fundamental es cumplir con lo establecido en la Ley de Planificación Nacional y el Decreto N° 18184-PLAN de Dirección y Planificación Sectorial. Tal Sector, de conformidad con el artículo 2, está integrado por varias instituciones, dentro de las cuales se encuentra el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados. Dice al respecto el artículo:

"Integran el Sector:

  1. Ministerio de Salud;
  2. El Ministerio de Planificación Nacional y Política Económica;
  3. El Ministerio de la Presidencia;
  4. h) Instituto Costarricense de Acueductos y alcantarillados;

  5. La Caja Costarricense del Seguro Social;
  6. Además para asuntos específicos, los programas o actividades a cargo de las siguientes entidades que deban enmarcarse dentro de las políticas del Sector:
  • Instituto Nacional de Seguros, en su programa de riesgos profesionales y cualesquiera otros atinentes a prevención y tratamiento;
  • Universidad de Costa Rica, en lo que respecta al Instituto de Investigaciones en salud y área de Ciencias Médicas; y
  1. Cualesquiera otras instituciones que determine el Presidente de la República, atendiendo propuesta del Ministerio de Salud.

De conformidad con el artículo 4°, el Sector tiene objetivos bien definidos por el Ejecutivo. Dice en lo que interesa el artículo:

"Se definen para el Sector, los siguientes objetivos:

  1. Atender directamente, por intermedio de las instituciones del Sector, e indirectamente, por gestión ante otros Sectores, todos los asuntos relacionados con el fomento y la promoción de las condiciones sociales y económicas, que permitan el pleno desarrollo de las capacidades humanas, físicas y mentales, intelectuales, afectivas y sociales en general; todo de acuerdo con las posibilidades históricas del desarrollo económico y tecnológico de la sociedad;
  2. Garantizar en el país la existencia de servicios de promoción, conservación, recuperación y rehabilitación de la salud, de adecuada calidad técnica y de la más amplia cobertura legal, geográfica, cultural y económica;
  3. Velar porque se dé en el país la más adecuada utilización de los recursos de la sociedad, destinados a la promoción, conservación, recuperación y rehabilitación de la salud:
  • definiendo la asignación de roles a instituciones y a organizaciones;
  • definiendo prioridades a las funciones y actividades de salud;
  • promoviendo la coordinación ágil y eficiente entre instituciones del Sector Salud;
  • vigilando y controlando el uso de los recursos públicos y privados;
  • estimulando la participación comunitaria en salud, canalizando los aportes y sugerencias de organizaciones populares y privadas, en aspectos relevantes para la salud de la población; y
  • dirigiendo los procedimientos administrativos de manera que presten un apoyo eficiente y eficaz a las funciones técnicas;

ch) Garantizar la existencia de una legislación nacional, congruente, completa y actualizada, que promueva el crecimiento y desarrollo armónico de los individuos y las familiar, y que tienda a disminuir los riesgos de deterioro físico, mental, intelectual, afectivo y social de los miembros de la sociedad; y

  1. capacitar a la población y suministrarle la información necesaria para propiciar activamente en las gestiones de salud."

Con fundamento en la normativa transcrita, se puede afirmar entonces que tanto el Sistema Nacional de Planificación como el Sector Salud, se constituyen en un instrumento básico para fortalecer y agilizar el sistema de planificación nacional, así como coadyuvar en la dirección y coordinación de las actividades del Gobierno y de sus instituciones autónomas en materia de salud, por revestir ésta vital importancia en desarrollo económico y social del país.

Ahora bien, a juicio de la Procuraduría General el hecho de que el Sector Salud esté integrado por diversas instituciones con un objetivo común previsto en el artículo 4 del Decreto Ejecutivo N° 14313-SPPS-PLAN, vinculado con el fomento y promoción de mejores condiciones económicas, promoción, conservación, recuperación y rehabilitación de la salud, no constituyen a tales instituciones per se en instituciones de salud propiamente. Si bien el derecho a la salud y a gozar de un ambiente sano en tanto derechos fundamentales repercuten en todas las esferas de la actividad del Estado, ello no significa que todos los entes y dependencias estatales estén llamados a velar por los mismos, sino más bien, ello conlleva a una obligación de los entes estatales a comprometerse activamente en procurar la salud de la población en todas sus manifestaciones; pero tal obligación debe ajustarse a la esfera de competencias de cada ente, órgano o dependencia, pero aún así es de aplicación general.

Sobre el particular, la Sala Constitucional en el Voto N° 2002-04152 de 11:21 horas del 3 de mayo de 2002, en que analizó las competencias y atribuciones del Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, manifestó:

""Por estas razones, la Sala entiende que el primer llamado a controlar, fiscalizar y resolver todos los problemas relativos a al suministro de agua potable para usos domiciliarios, es el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados, allí donde es competente para hacerlo. Y, en tal sentido, el AyA deviene en un importante instrumento para la consecusión de los fines que constituyente se fijó como de realización necesaria para el bienestar de la comunidad en general."

De tal modo que es indudable el deber del AyA de velar por la Salud de quienes se abastecen de agua por medio de la red de agua potable de Nicoya.(…)"

Con fundamento en lo expuesto, podemos entonces arribar a la conclusión de que si bien el Instituto Nacional de Acueductos y Alcantarillados, como ente rector en materia de acueductos tiene una obligación ineludible de velar por la salud de las personas - motivo por el cual forma parte del Sector Salud creado mediante decreto Ejecutivo N° 14.313-SPPS-PLAN – no por ello se constituye en una institución de salud propiamente tal, como lo entiende la Dirección Jurídica. En consecuencia dicha institución no puede derivar beneficio alguno de la no afectación prevista en el inciso c) del artículo 4 de la Ley N° 7509, respecto a los bienes inmuebles de su propiedad, toda vez que la misma -por disposición expresa del legislador- se reserva única y exclusivamente para las instituciones de educación y salud. En consecuencia se confirma el criterio expuesto en los dictámenes C-197-2000 y C-263-2000, respecto a la obligación que tiene el A y A de pagar el impuesto sobre los bienes inmuebles previsto en la Ley N° 7509 y su reforma.

Finalmente debe advertirse que admitir que el Instituto Costarricense de Acueductos y Alcantarillados es una institución de salud, es desvituar las competencias y atribuciones que le han sido asignadas en forma expresa por el legislador.

Queda en esta forma evacuada la consulta presentada.

Con toda consideración;

 
Lic. Juan Luis Montoya Segura
PROCURADOR TRIBUTARIO

Jlms/dahs