"Puede, entonces, decirse, que a partir de la reforma al artículo 66 de la Ley de la Administración Financiera se ha producido una modificación sensible respecto de los alcances de la personalidad jurídica instrumental, puesto que si bien se mantiene la facultad de tener un presupuesto propio, de administrar los recursos que por disposición de la ley le corresponden, los ingresos correspondientes forman parte de la caja única correspondiente. El punto es qué significa esa integración a caja única.

Al referirse a la aplicación del principio de caja única, la Asesoría Jurídica señala que si bien la titularidad de los fondos corresponde a los diversos organismos responsables de su percepción, la administración de la liquidez corresponde a la Tesorería. Para cumplir tal función habría una "cuenta única", lo que permitiría mantener una sola cuenta bancaria operada exclusivamente por la Tesorería, a la cual ingresarían los distintos recursos de los organismos cubiertos por caja única y se realizarían todos los pagos del Sector Público, con cargo a los fondos de los respectivos titulares. Las disponibilidades financieras reemplazarían a las cuentas corrientes bancarias que los organismos cubiertos mantienen en los bancos, Los titulares de los fondos decidirían los pagos a realizar sobre la base de la deuda exigible y las cuotas de pago y el Tesoro transferiría los fondos a los bancos pagadores, para su acreditación en las cuentas corrientes de los acreedores. La Tesorería no centralizaría las decisiones sobre los pagos, pero sí la administración de la liquidez de acuerdo con la programación financiera y el pago mismo.

Dado que el artículo 66 de la Ley 8131 en su primer párrafo señala que la administración de la caja única corresponde a la Tesorería Nacional, se sigue que corresponde a ésta administrar efectivamente los recursos líquidos que allí ingresan, conforme la programación financiera que el titular de esos recursos haya hecho y la disponibilidad de éstos. La decisión de abrir una sola cuenta o varias corresponde también a la Tesorería. En ese sentido, la administración de la liquidez debe permitir el cumplimiento de los compromisos financieros de las organizaciones correspondientes, así como realizar los pagos que corresponda, todo en beneficio de las finanzas públicas y procurando un rendimiento óptimo de los recursos financieros que administra.

"… es necesario recordar que la política financiera de un ente no está protegida por la autonomía administrativa, sino que es parte de su autonomía política y, por ende, está sujeta a la ley.

Es por ello que no puede plantearse una libertad del ente en materia presupuestaria, inversión y endeudamiento, en los términos en que se propone.

Sencillamente, las decisiones de un ente autónomo, particularmente si es económicamente fuerte, inciden en la evolución económica y monetaria del país, por lo que esa política no puede ser extraña e independiente de la política estatal en la material.

La jurisprudencia constitucional, tanto de la Corte Suprema de Justicia, antiguo Contralor de Constitucionalidad, como de la Sala Constitucional, es conteste en cuanto que estas materias están cubiertas por la autonomía política. Razón por la cual están sujetos a la Ley. Ello significa que el Poder Ejecutivo puede, conforme la Ley, emitir directrices generales en los ámbitos correspondientes.

"(…) Puesto que la desconcentración es una técnica de distribución de competencias a favor de órganos de una misma persona jurídica, por la cual un órgano inferior se ve atribuida una competencia en forma exclusiva, para que la ejerza como propia, en nombre propio y bajo su propia responsabilidad, puede considerarse que el Sistema de Emergencias 9-1-1 es un órgano desconcentrado."

"A-. EL SISTEMA NO ES UN ORGANISMO AUTÓNOMO

La Procuraduría se ha referido a la naturaleza jurídica del Sistema de Emergencias 9-1-1, tanto antes como después de la reforma a su Ley de creación N. 7566 del 18 de diciembre de 1995. La ley configura al 9-1-1 como un órgano de desconcentración máxima del Instituto Costarricense de Electricidad y le confiere personalidad instrumental para lograr un mejor cumplimiento de los fines asignados. Por ello, en el dictamen N. 165-97 de 1 de setiembre de 1997, señalamos:

"En virtud de lo dispuesto en los artículos 1 y 2 de su Ley de Creación, el Sistema de Emergencias 9-1-1 goza de desconcentración máxima, respecto del Instituto Costarricense de Electricidad, en las materias que de modo exclusivo le asigna la ley y es una persona jurídica instrumental. Personalidad que le permite administrar y ejecutar directamente su asignación presupuestaria y administrar su personal".

Puesto que estamos en presencia de un órgano desconcentrado, que no es titular de una personalidad jurídica plena, se sigue como necesaria consecuencia que el Sistema de Emergencia N. 9-1-1 no está en la misma situación jurídica que los entes descentralizados y, particularmente, de los entes autónomos. Al constituir un órgano, se descarta categóricamente que pueda ampararse en la autonomía, sea esta administrativa, sea política. Consecuentemente, aún cuando admitamos que el Sistema puede tener su propio presupuesto para la gestión del patrimonio que le ha sido asignado, no es posible identificar dicha circunstancia con la situación que disfrutan los entes autónomos y, por ende, con la autonomía de que estos gozan. De allí que no sea válido comparar en términos de identidad la situación del Sistema con la de los entes autónomos, concretamente con la del INA tal como se hace en los antecedentes de la consulta.

Esa ausencia de autonomía es importante cuando se analiza la posibilidad del Poder Ejecutivo de dirigir la actuación presupuestaria del Sistema.

B-. LA FORMULACION DE DIRECTRICES EN MATERIA PRESUPUESTARIA

Afirma la Asesoría Legal que por medio de un acto administrativo se está lesionando la autonomía presupuestaria del Sistema, con lo que se viola el principio de legalidad.

Estima la Procuraduría que si bien la ley ha atribuido al Sistema la posibilidad de tener un presupuesto propio, independiente del presupuesto del Instituto Costarricense de Electricidad, esa circunstancia no permite afirmar que dicho órgano goce de una autonomía presupuestaria. En todo caso, aún cuando esa titularidad existiera, la autonomía estaría enmarcada por la ley. Por ende, puede el Poder Ejecutivo dicta directrices en materia presupuestaria al Sistema. En efecto, el 9-1-1 como "persona instrumental" está comprendida dentro del sector público no financiero y en ausencia de una norma que expresamente lo excepcione de la aplicación de la Ley de la Autoridad Presupuestaria en materia de directrices presupuestarias, se sigue necesariamente la competencia de la Autoridad Presupuestaria para formular dichas directrices, y del Poder Ejecutivo para emitirlas. Recuérdese que el artículo 14 de la Ley del Sistema tiene un efecto limitado al "recurso humano", término que debería entenderse en cuanto a la creación y supresión de plazas y, en general, el empleo público en lo no referido a salarios.

La Asesoría Legal hace cita del dictamen de la Procuraduría N. C-165-97 antes mencionado, en el cual indicamos:

"Esa misma independencia administrativa de que goza el Sistema de Emergencias 9-1-1, en las materias que por voluntad del legislador le han sido desconcentradas y atribuidas en forma exclusiva, implica que no le afecte las restricciones que el Poder Ejecutivo u otros órganos de la Administración le impongan al ICE como ente público. Sin embargo, como la desconcentración no implica un desconocimiento absoluto de los principios en orden a la relación de jerarquía, el ICE conserva los poderes jerárquicos normales en orden a la materia no desconcentrada y, eventualmente dentro de ese ámbito no desconcentrado, podría el Sistema estar sujeto a las regulaciones o restricciones que se le impongan al citado Instituto. Asimismo, el propio Sistema de Emergencias, como titular de una personalidad instrumental, podría ser objeto de regulaciones o directrices emitidas tanto por el señor Presidente de la República --en el ejercicio de su función de dirección y control de la política de gobierno (artículo 26 de la Ley General de la Administración Pública)--, como por la Autoridad Presupuestaria en materia de política salarial e inversión. De esta manera dejamos contestada en forma negativa la primera interrogante, con las salvedades dichas"

De lo anterior se desprende que el Sistema puede estar sujeto a dos tipos de restricciones. En lo que concierne directamente su presupuesto, a las directrices que específicamente emita el Poder Ejecutivo para orientar su gasto. Pero también estaría sujeto a las directrices generales que en la materia emita el Ejecutivo. Por otra parte, en lo que no concierne directamente a la materia desconcentrada y, que por consiguiente, puede encontrar financiamiento como programa del Instituto Costarricense de Electricidad, el Sistema resulta afectado por las restricciones que se impongan al ICE. En otras palabras, en tanto determinados gastos sean incluidos en el presupuesto del ICE, estos gastos estarán sujetos a las mismas restricciones presupuestarias de inversión, endeudamiento y salarial que se le impongan al ICE. Por el contrario, las restricciones que hayan sido formuladas para el ICE no se le impondrán cuando se trate del presupuesto propio del Sistema como "persona instrumental". Partimos, en ese sentido, que el presupuesto del Sistema como "persona instrumental" se presenta en forma independiente del ICE y no es, por ende, incluido en el de éste.

Ahora bien, la circunstancia misma de que se haya hecho referencia al dictamen de la Procuraduría en orden a las restricciones del Presupuesto del ICE, nos revela que los presupuestos de los entes autónomos pueden estar sujetos a restricciones. Va de suyo que si un ente autónomo puede resultar vinculado por una directriz en materia presupuestaria, con mucha mayor razón lo puede estar una "persona instrumental", puesto que ésta no goza de la garantía constitucional de la autonomía. Procede recordar, por demás, que la autonomía política de un ente no es per se contraria a la potestad de dictar directrices en materia presupuestaria. Ello por cuanto la potestad de emitir directrices es constitucional. Sin embargo, problemas de constitucionalidad podrían ser originados por el ejercicio de esa potestad y concretamente, por el contenido de la directriz que se emita o la forma en que se pretenda que una determinada directriz sea aplicada." (Dictamen C-131-2000 de 14 de junio de 2000)

"Con sujeción a los trámites constitucionales respectivos, la Junta podrá contratar empréstitos con instituciones del Sistema Bancario Nacional y organismos internacionales, con garantía de sus rentas y cualesquiera otras que se estimaren necesarias, destinadas a inversiones fijas, contratación de servicios, compras de equipo y mobiliario necesarios para la instalación, operación y modernización de las instalaciones a su cargo."

"Entre los órganos administrativos que cuentan con una competencia específica y prevalente para dictaminar respecto a las materias cuyo conocimiento le ha sido reservado por ley, se encuentra la Contraloría General de la República. La Ley Orgánica de esa institución (N° 7428 de 7 de setiembre de 1994) indica, en lo que interesa, lo siguiente:

"Artículo 12.- La Contraloría General de la República es el órgano rector del ordenamiento de control y fiscalización superiores, contemplado en esta Ley.

Las disposiciones, normas, políticas y directrices que ella dicte, dentro del ámbito de su competencia, son de acatamiento obligatorio y prevalecerán sobre cualesquiera otras disposiciones de los sujetos pasivos que se le opongan.

La Contraloría General de la República dictará, también, las instrucciones y órdenes dirigidas a los sujetos pasivos, que resulten necesarias para el cabal ejercicio de sus funciones de control y fiscalización.

La Contraloría General de la República tendrá, también, la facultad de determinar entre los entes, órganos o personas sujetas a su control, cuáles deberán darle obligada colaboración, así como el marco y la oportunidad, dentro de los cuales se realizará esta y el conjunto razonable de medios técnicos, humanos y materiales que deberán emplear".

Disposiciones como la transcrita han permitido a la propia Contraloría definir su ámbito competencial en los siguientes términos:

"… la competencia que ejerce la Contraloría General sobre la Hacienda Pública, debe entenderse referida, para efectos prácticos, a tres grandes áreas en las que constitucional y legalmente ésta resulta indiscutible, a saber, en materia de interpretación de normas de ejecución y liquidación presupuestaria, en todo lo concerniente al área de fiscalización y, por último, todo lo relacionado con el área de la contratación administrativa" (Contraloría General de la República, Dirección de Asuntos Jurídicos, oficio 698-DAJ-96 del 23 de marzo de 1996. El subrayado es nuestro).