OJ-171-2003

12 de setiembre de 2003

 

 

Licenciada

Lilliana Salas Salazar

Presidenta de la Comisión Plena Segunda de

Asamblea Legislativa

 

 

Estimada señora:

Por encargo y con la aprobación del señor Procurador General Adjunto de la República, me es grato dar respuesta a su estimable oficio sin número, de fecha 18 de agosto este año, mediante el cual se sirve solicitar el criterio de este órgano superior consultivo, sobre el proyecto de ley denominado: "Reforma al artículo 46 de la Ley de Migración y Extranjería, No. 7033 de 4 de agosto de l986, que se tramita bajo expediente No. 15.186, y fue publicado en el Diario Oficial "La Gaceta" No. 90 del 13 de mayo de 2003.

Antes de referirnos concretamente al texto del proyecto de ley sometido a la consideración de esa Asamblea Legislativa, se hace necesario aclarar que el criterio que aquí se exprese, constituye únicamente una opinión jurídica y no un dictamen vinculante; toda vez que no nos encontramos dentro de los supuestos de la actividad regulada por el artículo 4° de nuestra Ley Orgánica. No.6815 de 27 de setiembre de 1982. No obstante, el presente pronunciamiento se emite como una forma de colaboración institucional entre los Poderes del Estado y en atención a la importancia de la función legislativa.

Por las razones que se expresan en el proyecto sometido al conocimiento de esa Asamblea, se pretende ahora, proporcionar una base legal y un fundamento jurídico para un documento conocido como "Tarjeta de Turismo", creado en el año de l956, como un mecanismo para incentivar el ingreso de turistas y proveer de fondos al entonces naciente Instituto Costarricense de Turismo.

Con un fundamento legal muy pobre y escueto nace la "Tarjeta de Turismo" como medio para ingresar al país sin pasaporte, que cualquier extranjero puede adquirir por el irrisorio precio de dos dólares, en las empresas de transporte internacional o en los Consulados de Costa Rica, sin mayores trámites y sin necesidad de demostrar solvencia moral o económica.

El mandato del artículo 46, inciso b) de la Ley Orgánica del ICT, según cual, lo relativo a la tarjeta de marras sería materia de un reglamento ejecutivo, se cumple mediante el Decreto Ejecutivo N° 2 del 16 de octubre de l956, cuando la legislación migratoria en Costa Rica era escasa y se encontraba dispersa en varias leyes y reglamentos. Faltaban entonces 30 años para la promulgación de una normativa sistemática y coherente en esta materia, plasmada luego en la Ley de Migración y Extranjería No. 7033 de 4 de agosto de l986.

Las condiciones en que se desenvolvía el movimiento migratorio en esa época apacible de los aviones a pistón, eran muy diferentes a las de ahora o a las de hace dos años, cuando el terrorismo, el narcotráfico, la trata de blancas y de menores, el tráfico de armas y explosivos, el tráfico ilícito de migrantes y en fin la delincuencia organizada transnacional, ha hecho su aparición en nuestras fronteras y en nuestro territorio, imponiendo un mejor desempeño de nuestras autoridades y la utilización de mejores instrumentos técnicos y jurídicos para hacerle frente a semejantes amenazas para la convivencia nacional. En las actuales circunstancias, la "tarjeta de turismo" resulta ser un anacronismo inconveniente y peligroso.

Ciertamente, el Reglamento de Expedición y Uso de la Tarjeta de Turismo (decreto ejecutivo No.2 del 16 de octubre de l956), contenía disposiciones sobre la forma de la tarjeta, sus contenidos, su plazo de vigencia, la entidad encargada de la emisión, la distribución, el control y la fiscalización de índole contable, así como los requisitos para su adquisición por extranjeros; aunque el documento en sí carecía de medidas de seguridad para proteger su alteración o falsificación.

No obstante, su mayor defecto es que entra en conflicto con la Ley de Migración de l986, al contener disposiciones contrarias a aquella, particularmente en su artículo 6° que dice: "La Tarjeta de Turismo, expedida conforme a las exigencias del presente Reglamento, surtirá los mismos efectos del pasaporte y otorga a su portador permiso para ingresar al territorio nacional y derecho para que permanezca en él por un término no mayor de treinta días", violentando de esta forma, la jerarquía del ordenamiento jurídico administrativo (Art. 6° Ley General de Administración Pública) según el cual las leyes tienen prelación sobre los reglamentos. En este caso, la Ley de Migración y Extranjería prevalecía sobre el artículo 46, inciso b) de la Ley 1917 por ser especial y posterior; y con mucha más razón sobre su reglamento, el decreto ejecutivo N° 2 del 16 de octubre de l956, por su mayor rango normativo.

Obviamente, en presencia de semejante conflicto jurídico, lo pertinente era que la "Tarjeta de Turismo" dejara de existir al perder su validez, por la derogación tácita de su base legal y de su reglamento; sin embargo, según se manifiesta en la exposición de motivos, ello no fue así, por considerarse – no se dice de parte de quién- que "no se generó una derogatoria expresa del artículo 46 inciso b) de la Ley 1917", y se continuó utilizando la tarjeta de turismo como documento válido de ingreso al país, de modo ilegal, hasta la promulgación de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria del 4 de julio de 2001.

La "Tarjeta de Turismo" era en realidad un documento impreso en papel cartulina común, sin ninguna medida de seguridad y por ello susceptible de falsificaciones, no tanto por su escaso valor monetario, sino por constituir un mecanismo para ingresar a Costa Rica evadiendo los controles migratorios, tal como sucedió en el año 1984 con el ucraniano Bodhan Kosiy Ivanovich, quien fue reclamado antes por la Unión Soviética y ahora por la República de Polonia, como presunto criminal de guerra y colaborador nazi, en la Segunda Guerra Mundial. El señor Kosij, habiéndosele cancelado su condición migratoria en los Estados Unidos, burló a nuestras autoridades e ingresó al país mediante una tarjeta de turismo.

Mientras tanto, el pasaporte como documento internacional de viaje y medio de identificación del individuo en el extranjero, aceptado por la Comunidad Internacional, es insustituible, y no puede ser suplantado por ningún otro documento, como la licencia de conducir, la cédula de identidad, carné de seguridad social u otro similar; por la sencilla razón de que aquel está dispuesto específicamente para efectos de viajar al extranjero, diseñado con la forma internacionalmente establecida y protegido por una serie de medidas de seguridad para evitar su alteración o falsificación; los otros no.

El pasaporte permite no sólo conocer la identidad de la persona que lo porta, sino algo de su pasado que queda impreso en la libreta que contiene las visas, los sellos de entrada y salida, anotaciones de las autoridades migratorias o de policía (v.g. si ha sido deportado), fechas de entrada y salida de los diferentes países a los que ha viajado; todo lo cual, desde el punto de vista migratorio y de seguridad pública, constituye una información de altísimo valor.

No conocemos el origen de la información ni la fidelidad de los datos que se ofrecen en la exposición de motivos que acompaña al proyecto, como cuando se afirma que..."cerca del ochenta por ciento (80%) de los estadounidenses no cuentan con su respectivo pasaporte, sino que para sus viajes utilizan otro tipo de documentos validamente reconocidos alrededor del mundo, como su licencia de conducir." No se dice que ese 80% de estadounidenses que no tiene pasaporte, son precisamente aquellos que no viajan fuera de los Estados Unidos, que viven en los estados del centro de la unión y que pasan sus vacaciones en Florida o en California. Se tergiversa en lo relativo al tránsito fronterizo de los USA con Canadá y México, países entre los cuales existen acuerdos migratorios especiales.

Tampoco se especifica cuáles constituyen esa " gran cantidad de países alrededor del mundo", donde ese tipo de "documentos alternativos" – suponemos que se refiere a las tarjetas de turismo- son aceptados ampliamente, pues mantienen una política migratoria "más abierta" a nacionales de ciertos países. Cuando lo cierto es que Canadá, los Estados Unidos y los países de la Unión Europea son reacios para admitir y algunos no admiten del todo, siquiera los documentos de identidad y viaje (DIV) que emite la Dirección General de Migración de conformidad con lo establecido, en el inciso 3) del artículo 24 de la ley de la materia, los cuales son oficiales por su origen y además tienen la forma de un pasaporte, pero no la categoría de éste.

Del mismo modo, tampoco se dice cuántos de esos 486.998 visitantes que ingresaron a nuestro país en el año 2001, en calidad de turistas, lo hicieron con pasaporte y cuántos con tarjeta de turismo, o bien, cuántos de ellos no regresaron a su país de origen.

En resumen, las razones o motivaciones confusas que se dan para justificar la legalización de una vieja práctica administrativa carente de asidero legal, por demás bastante riesgosa para la seguridad nacional y el control migratorio, no son concluyentes ni suficientes, como para abrir un portillo en la legislación migratoria, de consecuencias graves e imprevisibles para el país.

En razón de lo expuesto, podemos concluir que el proyecto de ley para reformar el artículo 46 de la Ley de Migración y Extranjería No. 7033 de 4 de agosto de l986, con el fin de legalizar el uso de la "Tarjeta de Turismo" como documento sustitutivo del pasaporte de los extranjeros, amén de irracional y desproporcionado, es antijurídico y lesivo del interés público en materia migratoria y de seguridad nacional.

Con toda consideración, me suscribo, atentamente,

 

 

Lic. Francisco E. Villalobos González

Procurador de Asuntos Internacionales

FEVG/mvc