O.J.-182-2003

29 setiembre del 2003

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, tenemos el gusto de dar respuesta a su estimable oficio del 19 de junio del año en curso, mediante el cual solicita el criterio de este Despacho en relación con el Proyecto de Ley denominado "Reforma de los Artículos 4, 5 y 46 de la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo N° 1917, de 30 de julio de 1955 y sus Reformas", Expediente Legislativo n.º 15.151, publicado en La Gaceta n.º 105, del 3 de junio del 2003.

I.- CONSIDERACIONES PREVIAS

Al igual que lo hemos indicado en anteriores ocasiones en las que la Asamblea Legislativa requiere nuestro criterio respecto de un determinado proyecto de ley, se advierte que nos abstendremos de emitir opinión sobre la bondad de la innovación legislativa proyectada y sobre la oportunidad de las medidas que por este medio se adoptarían, pues ello es propio de la discrecionalidad legislativa y ajeno a la labor que desempeña la Procuraduría General de la República como órgano superior consultivo técnico jurídico de la Administración Pública.

Conforme con lo anterior y movidos por un afán de colaboración con el órgano parlamentario, nos limitaremos a emitir una simple opinión jurídica –que carece de los efectos vinculantes propios de nuestros dictámenes strictu sensu-, en la que señalaremos los aspectos más relevantes del proyecto de ley en estudio y, particularmente, los potenciales roces de constitucionalidad que pudiera presentar.

Asimismo, nos permitimos aclarar que el plazo de ocho días hábiles establecido en el artículo 157 del Reglamento Interior de Orden, Dirección y Disciplina de la Asamblea Legislativa, se refiere a las consultas que de conformidad con la Constitución Política (Artículos 88, 97, 167 y 190) deben serle formuladas obligatoriamente a las instituciones del Estado, interesadas en un determinado proyecto de ley (v.g. el Tribunal Supremo de Elecciones, la Universidad de Costa Rica, el Poder Judicial o las instituciones autónomas), no así a las consultas optativas o voluntarias --como la presente--, que no están reguladas por la normativa de cita. En todo caso, con gusto estamos atendiendo su estimable solicitud dentro de la mayor brevedad que nuestras labores ordinarias lo permiten.

II. OBJETO DEL PROYECTO DE LEY

Tal y como se desprende de la exposición de motivos y del mismo articulado, el proyecto de ley en estudio tiene por objeto crear los mecanismos e instrumentos legales idóneos para subsanar la carencia de señalización vial turística y, además, dotar al Instituto Costarricense de Turismo de los recursos necesarios para que pueda cumplir con la competencia que al respecto pretende conferírsele.

En efecto, el proyecto de ley en cuestión pretende incluir dentro de las finalidades del ICT, el procurar que en las vías públicas exista una adecuada señalización vial informativa. A tal propósito, dentro de sus funciones se incluiría el "colocar en las vías públicas la señalización vial informativa necesaria para permitir a los turistas una oportuna información acerca de la ubicación de las principales comunidades y sitios de interés turístico en nuestro país."

El propósito que se persigue con la reforma de ley propuesta, es que a corto y mediano plazo, en todas nuestras carreteras y caminos, exista la suficiente señalización vial informativa que permita a cualquier turista, nacional o extranjero, orientarse debidamente y viajar sin contratiempos hacia nuestras principales comunidades y sitios de interés turístico, sin riesgo de extraviarse por falta de esa información.

Ahora bien, a fin de que el ICT pueda cumplir con la nueva atribución que se le pretende conferir, se reformaría el artículo 46 de su Ley Orgánica, estableciéndose a su favor dos fuentes de ingresos. La primera consiste en aumentar de un 5% a un 7%, el impuesto al valor de los pasajes vendidos en Costa Rica para cualquier clase de viajes internacionales, destinado el 20% del monto total recaudado por dicho impuesto a la confección e instalación de señales viales informativas. El segundo, lo que pretende es modificar el destino del impuesto o pago adicional que se cobra sobre el valor de las multas por infracciones a la Ley de Tránsito, destinando un 50% del monto total que se recaude por dicho impuesto a la misma finalidad en comentario.

III.- SOBRE EL FONDO

Tal y como hemos señalado en el apartado anterior, el proyecto de ley en estudio pretende reformar la Ley Orgánica del Instituto Costarricense de Turismo en dos aspectos: confiriéndole competencia para colocar señalización vial informativa en las vías públicas y creando nuevos impuestos que le generen recursos para poder cumplir con esa nueva atribución.

Referente al primer aspecto, debe tenerse presente que, de conformidad con la Ley de Creación del Ministerio de Obras Públicas y Transportes, n.º 3155 del 5 de agosto de 1963 y la Ley de Administración Vial, n.º 6324 del 24 de mayo de 1979, compete al citado Ministerio todo lo referente a la planificación, construcción y mejoras de las carreteras y caminos; el regular, controlar y vigilar el transporte; así como todo lo concerniente a la seguridad vial. Y en lo que a señalamiento vial se refiere, tal atribución corresponde, específicamente, a la Dirección de Ingeniería de Tránsito. En efecto, los artículos 11 y 14 inciso b) de la Ley de Administración Vial, en lo que interesa, disponen:

"Artículo 11.- La Dirección de Ingeniería de Transito tendrá a su cargo el estudio de los problemas de tránsito y de sus consecuencias ambientales y sociales, así como el diseño y la ejecución de medidas y norma técnicas para controlarlas. Para tales fines tendrá a su cargo el señalamiento vial y la planificación de servicios de transporte público." (Lo sublineado y resaltado en negrita no es del original).

"Artículo 14.- La Dirección de Ingeniería de Tránsito tendrá las siguientes funciones:

a) (…)

d) Diseñar y poner en ejecución programas referentes a la instalación de semáforos, señales viales, marcas sobre el pavimento y otros dispositivos para el control del tránsito, así como programas de operación de tránsito para incrementar la capacidad y la seguridad viales; (…)".

Complementando las normas legales transcritas, el Poder Ejecutivo emitió el Decreto Ejecutivo n.º 29254-MOPT, del 20 de diciembre del 2000, denominado "Reglamento de los Derechos de Vía y Publicidad Exterior", el cual tiene por objeto regular, administrar y fiscalizar, a nivel nacional, los derechos de vía de la red vial nacional, así como lo concerniente a la instalación, sustitución, construcción, reconstrucción y exhibición de todo tipo de anuncios, rótulos, vallas en los derechos de vía que están al cuidado del MOPT, quien será la única autoridad competente en esta materia, con el propósito de proteger la inversión vial, promover la seguridad de los conductores y usuarios en general, mantener su valor creativo y preservar el paisaje de la contaminación visual (artículo 1º).

El Reglamento en cuestión regula, además, todo lo concerniente a la instalación, construcción, reconstrucción, exhibición y colocación de anuncios, rótulos y avisos, que se encuentren en los terrenos adyacentes al derecho de vía de la red vial nacional (artículo 5).

Conforme se podrá apreciar, todo lo concerniente al señalamiento vial, así como la instalación de anuncios, rótulos y avisos en los derechos de vía y terrenos adyacentes es una materia que compete al MOPT, específicamente, a la Dirección de Ingeniería de Tránsito. Incluso, respecto a la red vial cantonal, cuya propiedad y administración corresponde a la respectiva municipalidad (artículos 1 y 2 de la Ley de Caminos Públicos, n.º 5060 del 22 de agosto de 1972), de previo a implementar cualquier programa o diseño en esa materia, los gobiernos locales deberán contar con la aprobación de la Dirección General de Ingeniería de Tránsito (artículo 15 de la Ley de Administración Vial).

Ahora bien, teniendo en consideración la importancia que para nuestro país tiene el turismo, nos parece loable todo esfuerzo por solucionar el problema de la falta de señalización informativa.

Sin embargo, la Procuraduría estima importante que, en el caso de que se le confiera al ICT la potestad de colocar una adecuada señalización vial informativa –que permita a los turistas una oportuna información acerca de la ubicación de las principales comunidades y sitios de interés turístico de nuestro país-, tal atribución la implemente de manera conjunta o coordinada con la Dirección de Ingeniería de Tránsito del MOPT, respetando los criterios técnicos que dicho órgano haya definido en aras de proteger la inversión vial, promover la seguridad de los conductores y usuarios en general, evitar la obstrucción de la visibilidad a los conductores, mantener su valor creativo y preservar el paisaje de la contaminación visual. Asimismo, en el caso de la red vial local, el ICT deberá coordinar lo pertinente con las respectivas municipalidades.

Referente a la creación de nuevos impuestos para que el ICT cuente con los recursos necesarios que le permitan cumplir con la nueva atribución que el proyecto de ley pretende conferirle, debemos señalar que el cambio de destino al impuesto o cobro adicional sobre el valor de las multas por infracciones a la Ley de Tránsito, afectaría los ingresos que por dicho concepto percibe el Patronato Nacional de la Infancia. Recordemos que de acuerdo con el artículo 34, inciso c) de la Ley Orgánica del PANI, n.º 7648 del 20 de diciembre de 1996, dentro de las fuentes de financiamiento está, precisamente, "El monto recaudado por concepto del pago adicional del treinta por ciento (30%) que se cobra sobre el valor de las multas por infracciones a la Ley de Tránsito, de acuerdo con lo establecido en el inciso a) del artículo 2 de la Ley No. 7088, de 30 de noviembre de 1987."

Por su parte, el artículo 2, inciso a) de la citada Ley n.º 7088, del 30 de noviembre de 1987, en lo que interesa, dispone:

"Créase un timbre que se denominará Impuesto o timbre de ayuda al niño abandonado a favor del Patrono Nacional de la Infancia, cuyo producto se destinará para dar contenido económico a los programas de protección que ejecute esa entidad en favor del menor abandonado.

Este tributo se pagará en los siguientes casos:

a) Al cancelar las multas por infracciones de tránsito, el infractor deberá pagar una suma adicional del treinta por ciento (30%) del monto de la multa. Si se cometieran varias infracciones a la vez, el impuesto se aplicará sobre el monto total de las multas".

Ahora bien, dada la importancia de las atribuciones que la Constitución Política y la ley le han atribuido al Patronato Nacional de la Infancia, consideramos que deberían buscarse otras fuentes de financiamiento para que el ICT pueda realizar la futura señalización vial informativa.

Sin embargo, en ejercicio de la potestad tributaria que la Constitución Política le confiere a la Asamblea Legislativa (artículo 121, inciso 13), los señores Diputados están en libertad de crear los impuestos que determinen convenientes, definiendo al efecto los elementos esenciales del tributo como lo son el sujeto activo, el sujeto pasivo, el objeto de la obligación y la tarifa o forma de determinación del impuesto; así como para determinar el destino que debe dársele a los recursos recaudados.

En todo caso, debido a que con la eventual aprobación del proyecto de ley en estudio resultarían disminuidos en un 50% los ingresos que percibe el PANI por concepto del impuesto o pago adicional del 30% sobre el valor de las multas de tránsito, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 190 de la Constitucional es preciso que le brinde audiencia para que manifieste lo que a bien tenga.

IV.- A MODO DE CONCLUSIÓN

Tal y como indicamos en las consideraciones iniciales, es competencia exclusiva del legislador valorar la oportunidad y conveniencia de la innovación legislativa que se proyecta.

El proyecto de ley sometido a nuestra consideración, en términos generales, se ajusta a los requerimientos de técnica legislativa y no apreciamos, en este momento, problema alguno de constitucionalidad.

Sin otro particular, del señor Diputado, se suscriben

MSc. Omar Rivera Mesén                         Lic. José A. Ramos Vargas

PROCURADOR ADJUNTO                    ABOGADO DEL ESTADO

ORM/mvc