C-296-2003

01 de octubre del 2003

 

 

Master

Alvaro Román Morales

Decano

Colegio Universitario de Cartago

S.D.

 

Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, damos respuesta a su Oficio REF-DE-151-2003 del 07 de agosto del 2003, que se fundamenta en el acuerdo del Consejo Directivo de ese Colegio Universitario, tomado en Sesión N°2188 del 06 de agosto del 2003, mediante el cual se solicita el criterio técnico jurídico de este Despacho con respecto a lo siguiente:

De previo a referirnos a lo consultado, cabe advertir que de conformidad con el artículo 4º de la Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República –Ley Nº 6815 de 27 de setiembre de 1982 y sus reformas-, cuando se solicite el criterio técnico-jurídico de esta Institución, dicho planteamiento debe acompañarse de la opinión de la asesoría legal respectiva. A pesar de no cumplirse en el presente caso con dicho requisito de admisibilidad, pues según se indica en su misiva, desde el año 1997 carecen de Asesor Legal, como "excepción", y a efectos de colaborar con la institución consultante, se evacuan las interrogantes formuladas, para lo cual nos permitimos manifestarle lo siguiente:

Las regulaciones atinentes a la jornada laboral en nuestro ordenamiento jurídico, encuentran arraigo constitucional en el artículo 58 de nuestra Carta Magna, el cual dispone que:

En concordancia con dicho precepto constitucional, el Código de Trabajo, ha establecido lo siguiente:

Como se aprecia de las normas transcritas, nuestro ordenamiento jurídico establece, de manera general, una jornada ordinaria diurna de ocho horas, una nocturna de un máximo de seis horas, así como una jornada mixta de siete horas, y también, señala la posibilidad de extender las jornadas ordinarias, diurna y mixta, a diez y a ocho horas, respectivamente, siempre que se trate de trabajos cuya naturaleza no sea insalubre o peligrosa, y que el total de horas laboradas semanalmente no exceda de las cuarenta y ocho (artículo 136 ibídem).

Las anteriores disposiciones se refieren a la denominada jornada ordinaria, ya que la jornada extraordinaria, que según el artículo 139 del mismo Código, es "El trabajo efectivo que se ejecuta fuera de los límites anteriormente fijados, o que exceda de la jornada inferior a éstos que contractualmente se pacte…", se encuentra limitada, y no puede exceder, sumada con la ordinaria, las 12 horas de labores (artículo 140 ibídem).

Así las cosas, las regulaciones establecidas en los citados numerales constituyen, en términos generales, los límites temporales máximos a los que se debe sujetar la jornada de trabajo, tanto en el sector privado como en el público; en este último con mucho más razón, puesto que sus actuaciones se encuentran sujetas al Principio de Legalidad.

De esta manera, en atención a la primera interrogante formulada en su consulta, -considerando que los colegios universitarios constituyen entes descentralizados, y que por ende forman parte de la Administración Pública-, se debe concluir que la jornada máxima a que está sujeto un funcionario del Sector Público, en un puesto docente o administrativo, es la establecida en las disposiciones que al efecto transcribimos supra, y que por regla general, no puede superar en ningún caso las 48 horas semanales.

Cabe señalar que, en cuanto a puestos docentes, el artículo 15 de la Ley de Salarios de Administración Pública N°2166, establece que un educador no puede impartir más de treinta y dos lecciones semanales en propiedad; sin embargo, excepcionalmente podrá hacerlo si el servicio lo demande, pero el exceso se mantendrá como recargo. Lo anterior como se observa, determina una limitación al número de lecciones y por ende de tiempo, que puede impartir un educador semanalmente. De igual manera, en el caso específico de ese Colegio Universitario, el Reglamento Autónomo de Trabajo, -Publicado en la Gaceta #177 del viernes 14 de setiembre del 2001- establece en cuanto a la jornada de trabajo que:

Como se observa, existe la posibilidad de reducir la jornada de trabajo en puestos docentes o bien administrativos –en muchos casos se desempeñan conjuntamente-, pero lo cierto es que, en ningún caso, esa jornada puede exceder de las disposiciones constitucionales y legales a que hemos hecho referencia.

II. Sobre la posibilidad de desempeñar dos cargos remunerados en la Administración Pública.

Las interrogantes que se formulan en los puntos b. y c. de su consulta rezan:

A criterio de este Órgano Consultivo, las preguntas transcritas resultan similares, razón por lo cual pueden ser evacuadas en forma conjunta, toda vez que se infiere de las mismas, que la inquietud se dirige a la posibilidad de que un funcionario -en propiedad o interino- pueda ser contratado en dos instituciones del Sector Público, entendido éste como el Estado y demás entes públicos, de conformidad con el artículo 1° de la Ley General de la Administración Pública.

Bajo ese entendido, debemos indicar que el artículo 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública dispone lo siguiente:

Claramente, la disposición transcrita impide devengar dos o más sueldos, salvo que se trate de puestos distintos, que no exista superposición horaria y que entre los puestos no se sobrepase la jornada ordinaria.

Antes de su derogatoria por la Ley Nº 8131 de 18 de setiembre de 2001, el artículo 49 de la anterior Ley de la Administración Financiera de la República Nº 1279 de 2 de mayo de 1951, establecía:

Se establecía en el texto transcrito, igualmente, la imposibilidad jurídica para el desempeño simultáneo de más de un cargo remunerado dentro de la Administración Pública, con las salvedades allí indicadas, sea, en las hipótesis de profesores o maestros en cuanto a funciones docentes, o médicos en razón del ejercicio de su profesión, entre otros.

Se aprecia entonces que las excepciones a la referida prohibición eran distintas entre una norma y otra. En el caso del numeral 49, las salvedades se sustentaban en una determinada profesión o actividad - profesores o maestros en funciones docentes o médicos en razón del ejercicio de su profesión -, mientras en el supuesto del artículo 15, la prohibición es en base a otros factores y para los servidores en general, no en razón de determinada profesión o actividad.

Sin embargo, tal y como se mencionó antes, mediante Ley Nº 8131 (Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos), se derogó la Nº 1279 (anterior Ley de la Administración Financiera y por ende, el referido artículo 49), manteniéndose dicha salvedad en el inciso b) del artículo 123 de la referida Ley Nº 8131, para el caso de los jerarcas de los subsistemas de la Administración Financiera y los demás pertenecientes a ellos. Lo anterior permite afirmar que en materia de prohibición para el ejercicio de más de un cargo remunerado en la Administración Pública, lo pertinente es observar, en primer término, lo dispuesto por el citado artículo 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública, que es norma general en dicha materia, sin perjuicio de lo dispuesto en la mencionada Ley N° 8131, así como en otras leyes especiales, sobre la posibilidad de desempeñar más de un cargo remunerado cuando se trata de labores docentes y médico docentes (verbigracia: inciso 3º del artículo 9º de la Ley N°7333 –Ley Orgánica del Poder Judicial-; inciso b) del artículo 123 de la Ley Nº 8131 –Ley de Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos-; artículo 32 de la Ley Nº 3019 de 9 de agosto de 1962 – Ley Orgánica del Colegio de Médicos y Cirujanos-; artículo 48 inciso b) de la Ley N° 7428 del 7 de setiembre de 1994 –Ley Orgánica de la Contraloría General de la República-; artículo 29 de la Ley N° 6815 del 27 de setiembre de 1982 –Ley Orgánica de la Procuraduría General de la República-).

Queda claro de lo anterior, que la dispensa para el desempeño de más de un cargo remunerado en la Administración Pública, se mantiene en otros instrumentos jurídicos de carácter especial, entratándose de cargos docentes o en actividades médicas de índole docente, aunque no en los términos del numeral 49 de la anterior Ley de la Administración Financiera de la República, por haber sido, reiteramos, derogada por la actual Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos Nº 8131.

Como consecuencia de la posibilidad que confiere el anterior marco legal, se presenta la situación de la concesión de permisos para el ejercicio de funciones docentes en horas laborales. En cuanto a este tema, cabe afirmar que el otorgar o negar un permiso como el aludido, que en lo fundamental se limita a una simple modificación de la jornada, es cuestión que tiene que ver con las potestades discrecionales del patrono o sus representantes, en el tanto compete a éste el poder de dirección, llámese de la empresa o de una institución pública (arts. 101 y siguientes de la Ley General de la Administración Pública). Así, resulta de vital importancia la ponderación de las circunstancias que determinen otorgar o negar un permiso como el de referencia, lo cual constituye ciertamente una decisión discrecional del jerarca respectivo. Por ello, es de rigor tener presente que, de conformidad con los principios generales que rigen la actividad de la Administración Pública, la discrecionalidad está sometida a ciertos límites que le impone el ordenamiento jurídico, ya sea en forma expresa o implícita, con el fin de lograr que en su ejercicio sea eficiente y razonable, y por ende, que los actos que se dicten en el ejercicio de esa facultad, se ajusten, entre otros principios, a la conveniencia institucional, todo con el fin de que no se menoscabe el fin público que la misma está llamada a satisfacer. (Ver doctrina de los artículos 15 y 16 de la Ley General de la Administración Pública).

De esta forma, las consultas que se formulan respecto a la posibilidad de contratar a un funcionario en dos instituciones públicas, se evacuan en el sentido de que el desempeño de más de un cargo remunerado en la Administración Pública, sólo es posible, si se trata de puestos distintos, que no exista superposición horaria y que entre todos los puestos no se sobrepase la jornada ordinaria (art. 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública); o bien, en el supuesto del inciso b) del artículo 123 de la Ley Nº 8131 (Ley de la Administración Financiera de la República y Presupuestos Públicos), o en los casos establecidos en leyes especiales, fundamentalmente, en relación con cargos docentes, o para las actividades médicas de índole docente, siempre que no se perjudique la prestación de los servicios o el fin público que se debe satisfacer. En estos casos es conveniente que el tiempo no laborado con ocasión de un determinado permiso para impartir lecciones, sea compensado, no sólo con el fin de que el servicio no se vea afectado, sino también para no incurrir en la superposición horaria.

Finalmente, en atención a la última interrogante planteada, sobre el procedimiento a seguir, en caso de que un funcionario labore para otra institución pública, sobrepasando la jornada máxima, debe la administración activa determinar si el acto mediante el cual se contrató a dicho funcionario se aparta de fundamentos razonables de oportunidad, conveniencia o mérito, con la finalidad de buscar su reversión, observando a tal efecto las regulaciones que sobre ese particular contiene la Ley General de la Administración Pública en su capítulo quinto (arts. 152 a 157).

Con fundamento en lo expuesto, este despacho considera que:

_ La jornada máxima a que está sujeto un funcionario del Sector Público, en un puesto docente o administrativo, es la establecida en el artículo 58 de la Constitución Política y en las disposiciones de los artículos 136 y siguientes del Código de Trabajo, que por regla general, no puede superar en ningún caso las 48 horas semanales.

_ El desempeño de más de un cargo remunerado en la Administración Pública, sólo es posible, si se trata de puestos distintos, que no exista superposición horaria y que entre todos los puestos no se sobrepase la jornada ordinaria (art. 15 de la Ley de Salarios de la Administración Pública); o bien, en el supuesto del inciso b) del artículo 123 de la Ley Nº 8131 (Ley de la Administración Financiera de la República y de Presupuestos Públicos), o en aquellos casos establecidos en leyes especiales, fundamentalmente, en relación con cargos docentes, o para las actividades médicas de índole docente. En este sentido, la concesión de permisos para dichas actividades, se debe sujetar a la conveniencia institucional, con el fin de que no se menoscabe el fin público que la misma administración está llamada a satisfacer

_ En caso de que un funcionario labore para otra institución pública, sobrepasando la jornada máxima, debe la administración activa determinar si el acto mediante el cual se contrató a dicho funcionario se aparta de fundamentos razonables de oportunidad, conveniencia o mérito, con la finalidad de buscar su reversión, observando a tal efecto, las regulaciones que sobre ese particular contiene la Ley General de la Administración Pública en su capítulo quinto (arts. 152 a 157).

Queda de esta forma evacuada su consulta; atentamente

 

 

Lic. Germán Luis Romero Calderón                                  Lic. Alejandro Arce Oses

PROCURADOR DE RELACIONES DE SERVICIO         Abogado

SECCION II

Vch

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