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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 303 del 06/10/2003
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Texto Dictamen 303
 
  Dictamen : 303 del 06/10/2003   

C-303-2003
6 de octubre del 2003
 
 
Señor
Rodolfo Coto Pacheco
Ministro de Agricultura y Ganadería
S. D.
 
 
Estimado señor:

Con la aprobación del señor Procurador General de la República, tengo el gusto de hacer referencia a su estimable oficio n.º DM 489, del 28 de mayo del año en curso, mediante el cual requiere el criterio de este Despacho en relación con la siguiente interrogante:

"¿Tiene facultad o competencia legal el Ministerio de Agricultura y Ganadería, a través de la Dirección de Salud Animal, para ordenar o cancelar temporalmente el permiso de funcionamiento de una planta empacadora o mataderos de consumo interno de ganado bovino, por el no pago obligatorio y traslado de los montos establecidos en el artículo 7 de la Ley No. 7837, a la Corporación Ganadera?".

Según nos indica, el artículo 7, inciso a), punto 3, párrafo final de la citada Ley 7837, establece la obligación de pagar obligatoriamente, por cada semoviente sacrificado para consumo interno de ganado bovino, el monto que la misma norma establece, el cual debe ser recaudado por las plantas empacadoras y los mataderos, las que, a su vez, deben trasladarlo a la Corporación Ganadera.

Además, la norma en cuestión confiere al Ministerio de Agricultura y Ganadería la facultad de cancelar, temporalmente, el permiso de funcionamiento de las plantas y mataderos que no cumplan con el cobro o se atrasen en el traslado de los fondos en cuestión.

En relación con el aspecto consultado se nos adjunta el criterio de la Asesoría Legal del Ministerio, el cual, en lo que interesa, señala:

"(…) según lo dispone el artículo 7 inciso a) punto 3 de la Ley No. 7837 de Creación de la Corporación Ganadera, nos permitimos manifestar luego de su análisis que efectivamente la disposición legal de cita, establece al Ministerio de Agricultura y Ganadería, la posibilidad de cancelar temporalmente el permiso de funcionamiento de una planta empacadora o mataderos de consumo interno, que incurran en el atraso, traslado y pago de los montos a la Corporación Ganadera, sin embargo, el Reglamento a la Ley No. 7837, Decreto Ejecutivo No. 27791-MAG de 22 de marzo de 1999 (…), en su artículo 6 y desarrollando lo plasmado en el artículo 7 de la Ley, establece que el Ministerio de Agricultura podrá proceder a cancelar temporalmente el permiso de matanza o sacrificio de animales a la planta o matadero, hasta tanto no se pongan al día en el pago y traslado de los recursos adeudados a la Corporación.

El Reglamento a la disposición legal contenida en la Ley No. 7837, ha pretendido armonizar la intención o interés del legislador en cuanto al trámite o facultad brindada al Ministerio de Agricultura y Ganadería, pues en la práctica, las competencias del MAG en esta materia, están referidas a los aspectos sanitarios de la operación y los procesos que se desarrollan en los establecimientos que sacrifican, procesan, embutan, empacan o almacenan productos cárnicos en general y en este caso específico, los relacionados con el sacrificio de ganado bovino, en este sentido es conveniente indicar todas las regulaciones que se plasman en el Reglamento Sanitario de Inspección Veterinaria de Mataderos, Producción y Procesamiento de Carnes, Decreto Ejecutivo No. 29588-MAG de 28 de mayo del 2001, (…). Por lo anterior el Ministerio de Agricultura y Ganadería, a través de la Dirección de Salud Animal, otorga entonces los permisos o autorizaciones correspondientes, en relación con el sacrificio o matanza de los animales en estas plantas y mataderos, aspecto relacionado directamente con el proceso u operación de las mismas, en la fase de producción o procesamiento.

Sin embargo, el permiso de funcionamiento de estas plantas o mataderos, ordinariamente considerado y establecido en las diversas disposiciones, es una competencia específica otorgada al Ministerio de Salud y que surge de las regulaciones de la Ley General de Salud No. 5395 de 30 de octubre de 1973, (…), por lo tanto la instancia con competencia legal y facultad para proceder al cierre o cancelación del permiso de funcionamiento de estas plantas o mataderos, corresponde al Ministerio de Salud y no al de Agricultura y Ganadería.

Es importante mencionar adicionalmente que el artículo 199, párrafo final de la Ley General de Salud, en cuanto regula materia relacionada con el producto carne, establece que aquellas destinadas al consumo de la población y sus subproductos, deberán además de provenir únicamente de animales sacrificados, de conformidad con las normas reglamentarias y en establecimientos autorizados por el Ministerio de Agricultura y Ganadería y el de Salud, redacción que conlleva necesariamente interpretar que estas autorizaciones a que hace referencia dicho artículo, corresponden a los respectivos campos de competencia de cada una de las instancias, sea al MAG en lo pertinente a la autorización del sacrificio de los animales y el proceso que el mismo conlleva, en cuanto al cumplimiento de las normas técnicas pertinentes y al Ministerio de Salud, en cuanto al permiso de funcionamiento general de esos establecimientos.

Finalmente debemos señalar que en nuestra consideración la regulación establecida en el artículo 7 de la Ley No. 7837, como atribución al Ministerio de Agricultura y Ganadería, es poco feliz y poco técnica, toda vez que se deriva de una situación del no pago de recursos y traslado de los mismos a la Corporación Ganadera, sea de carácter económica y no relacionada con las competencias propias del MAG, pues no tiene ningún origen en incumplimientos de carácter físico sanitarios o de las operaciones y proceso de las plantas y mataderos, lo que genera las confusiones en cuanto a su aplicación, incluso para el Ministerio de Salud, si se le pidiera con ese fundamento el cierre o cancelación de los permisos de funcionamiento.

En conclusión considera está Asesoría, que el Ministerio de Agricultura y Ganadería no tienen la facultad legal o la competencia para ordenar o disponer la cancelación aún temporal de un permiso de funcionamiento a una planta empacadora o matadero, el cual ha sido otorgado válidamente por el Ministerio de Salud y a lo sumo su facultad está limita a suspender o cancelar temporalmente la posibilidad de realización de las actividades de sacrificio de animales de esas plantas o mataderos que incurran en el incumplimiento del traslado de los recursos definidos por ley a la Corporación Ganadera, siendo importante que la disposición contenida en el artículo 7 de la Ley 7837, sea corregida o eliminada, pues su planteamiento es incorrecto." (Lo sublineado no es del original).

A fin de dar cumplida respuesta al aspecto consultado, consideramos oportuno referirnos, aunque sea brevemente, a la creación de la Corporación Ganadera, su naturaleza jurídica, fines y financiamiento; y a algunas consideraciones generales respecto al permiso, licencia o autorización para la instalación y funcionamiento de mataderos y plantas empacadoras y procesadoras de productos cárnicos.

I.- CREACIÓN DE LA CORPORACIÓN GANADERA. NATURALEZA JURÍDICA. FINANCIAMIENTO.

La Corporación Ganadera fue creada mediante Ley n.º 7837, del 5 de octubre de 1998, como un ente de derecho público no estatal, con personalidad jurídica y patrimonio propio. El artículo 1º de dicha ley, dispone:

"Créase la Corporación Ganadera, que será de derecho público, no estatal, con personería jurídica y patrimonio propios. Su domicilio estará en la ciudad de San José, pero podrá abrir oficinas dentro y fuera del territorio costarricense. En las actuaciones ordinarias, se regirá por el derecho privado. Para los efectos de esta ley, se denominará la Corporación." (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

Conforme se podrá apreciar, la misma ley de creación de la Corporación Ganadera se encarga de definir su naturaleza jurídica, al establecer que se trata de una persona de Derecho Público, de carácter no estatal, en virtud de las funciones que se le han encomendado. En efecto, sus objetivos trascienden la simple promoción y defensa de los intereses del sector ganadero; y entonces, para la protección del interés público involucrado, el ordenamiento le ha conferido atribuciones públicas.

Recordemos que bajo la denominación de "entes públicos no estatales" se reconoce la existencia de una serie de entidades, normalmente de naturaleza corporativa o profesional, a las cuales si bien no se les enmarca dentro del Estado, se les reconoce la titularidad de una función administrativa, y se les sujeta –total o parcialmente- a un régimen publicístico en razón de la naturaleza de tal función. En relación con el carácter público de esta figura jurídica, la Procuraduría ya ha tenido la oportunidad de pronunciarse indicando que

"(...) la razón por la cual los llamados «entes públicos no estatales» adquieren particular relevancia para el Derecho Público reside en que, técnicamente, ejercen función administrativa. En ese sentido, sus cometidos y organización son semejantes a los de los entes públicos.

En otras palabras, el ente público no estatal tiene naturaleza pública en virtud de las competencias que le han sido confiadas por el ordenamiento. El ente, a pesar de que su origen puede ser privado, sus fondos privados y responder a fines de grupo o categoría, es considerado público porque es titular de potestades administrativas; sean éstas de policía, disciplinarias, normativas, etc.

En ejercicio de esas potestades, el ente público no estatal emite actos administrativos. Es, en esa medida, que se considera Administración Pública." (O.J.-015-96, del 17 de abril de 1996).

Así, en virtud de ese carácter público –aunque no estatal- de la Corporación Ganadera, le será aplicable la normativa de Derecho Público, en particular la administrativa y sus principios, con todas las consecuencias jurídicas que ello trae consigo, sin perjuicio de la posibilidad de que, en cuanto no ejerza funciones de carácter público, pueda reconocérsele capacidad de derecho privado, según lo admite y prevé el artículo 1º de su ley de creación.

La finalidad de dicha entidad es fomentar la ganadería bovina dentro del marco de la sostenibilidad y su ley de creación declara de interés público la existencia, mantenimiento, desarrollo y fomento a la ganadería bovina, en especial la desarrollada por pequeños y medianos productores (artículos 2 y 3). En cuanto a los objetivos de la Corporación, el numeral 5 de la ley en referencia establece:

"a) Fomentar el desarrollo, la modernización y el incremento de la productividad de la ganadería bovina, empleando los recursos intensiva y racionalmente dentro del concepto de sostenibilidad.

b) Promover y apoyar la transformación tecnológica y empresarial de la ganadería y los segmentos de la cadena agroindustrial de la carne.

c) Elaborar y ejecutar los planes, programas y proyectos tanto para el fomento de la ganadería sostenible, como para la generación y aplicación de tecnología apropiada para los estratos productores.

d) Velar por el cumplimiento y seguimiento de los acuerdos, tratados, convenios y negociaciones, nacionales e internacionales, sobre el ganado bovino que afecten, directa o indirectamente, la actividad ganadera.

e) Procurar que el país mantenga un adecuado autoabastecimiento de carne de ganado bovino y fomente las exportaciones de carne y sus subproductos."

Conforme se podrá apreciar, los objetivos de la Corporación Ganadera involucran aspectos de interés público, que se sobra justifican la naturaleza jurídica conferida por el legislador.

Ahora bien, para el cumplimiento de sus fines y objetivos, el artículo 7 de la Ley en comentario establece fuentes de ingresos propios a favor de Corporación Ganadera. Entre ellas, figura el pago de un canon obligatorio por cada semoviente sacrificado para el consumo interno o la exportación, por la exportación de ganado bovino en pie y por la importación de carne bovina, según la siguiente tabla:

"1.- Hasta dos dólares estadounidenses (US$2,00) o su equivalente en moneda nacional, cuando el precio por la libra de carne de la categoría noventa por ciento de Centroamérica, reportado en el indicador económico comercial que rige en el mercado nacional e internacional de la carne en el momento, sea igual o inferior a un dólar con quince centavos (US$1,15) o su equivalente en moneda nacional, CIF valor.

2.- Hasta tres dólares estadounidenses (US$3,00) o su equivalente en moneda nacional cuando el precio por la libra de carne de categoría noventa por ciento de Centroamérica, reportado en el indicador económico comercial que rige en el mercado nacional e internacional de la carne en el momento, sea superior a un dólar con quince centavos (US$1,15) o su equivalente en moneda nacional, CIF valor.

3.- Por cada doscientos kilogramos de carne bovina importada, se aplicarán los mismos cánones señalados en los puntos 1 y 2 de la tabla a que se refiere el inciso a) de este mismo artículo."

Conforme se podrá apreciar, a pesar de la naturaleza privada de la Corporación Ganadera, en virtud de las funciones públicas que por ley se le encomiendan, el legislador estableció a su favor determinadas fuentes de ingresos. Una de ellas es, precisamente, el canon obligatorio, a cargo de las personas físicas o jurídicas que entregan ganado para el sacrificio y consumo interno o externo, o bien para la exportación en pie, y también para quien importa carne bovina (sujeto pasivo del pago), cuya recaudación, retención y entrega a la Corporación (sujeto activo), corresponde a las plantas o mataderos (agente recaudador o retenedor).

Nos encontramos en presencia de una contribución de carácter parafiscal, revestida de una naturaleza tributaria especial. En efecto, se trata de una obligación impuesta por el Estado a través de una ley que, a diferencia de los impuestos, no figuran en el presupuesto general del Estado y tampoco se proponen actuar dentro del concepto de justicia tributaria, pues no contemplan la capacidad económica del sujeto pasivo, sino la pertenencia a un determinado grupo o actividad.

II.- SOBRE LOS PERMISOS DE FUNCIONAMIENTO DE MATADEROS Y PLANTAS EMPACADORAS Y PROCESADORAS DE PRODUCTOS CÁRNICOS

Para ejercer cualquier actividad lucrativa, comercial, de servicios o industrial –incluyendo por supuesto los mataderos y plantas empacadoras y procesadoras de productos cárnicos-, el interesado requiere de una serie de permisos o autorizaciones que, en su conjunto, podrían denominarse "permiso de funcionamiento".

En primer lugar, se requiere el permiso sanitario, el cual, en principio, debe ser extendido por las autoridades del Ministerio de Salud. Distintas disposiciones contenidas en la Ley Orgánica de dicho Ministerio, n.º 5412 del 8 de noviembre de 1973, así como en la Ley General de Salud, n.º 5395 del 30 de octubre de 1973, le confieren al citado Ministerio el ejercicio de facultades de control y fiscalización sobre las actividades que, relacionadas con la salud, realicen las personas físicas y jurídicas.

En el caso de los establecimientos que operan con alimentos, de previo a su instalación, requieren contar con el permiso correspondiente del Ministerio de Salud. Así lo exige, expresamente, el artículo 216 de la Ley General de Salud:

"Toda persona natural o jurídica que desee instalar un establecimiento de alimentos deberá obtener el correspondiente permiso del Ministerio, debiendo acreditar que cuenta con condiciones de ubicación, de instalación y de operación sanitariamente adecuadas. Cuando se tratare de fábricas de productos alimenticios, de establecimientos industriales de alimentos, tales como plantas elaboradoras, mataderos, frigoríficos, o mercados públicos o privados y similares, los interesados deberán acompañar a su solicitud el plano de la planta física del local, de sus instalaciones de operación y la especificación de los equipos y procedimientos que se emplearán en la ejecución de las faenas correspondientes; todos previamente aprobados por el o los profesionales competentes incorporados al Colegio respectivo según lo establezca el Reglamento." (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

Conforme se podrá apreciar, de acuerdo con la norma transcrita, toda persona que pretenda instalar un establecimiento de alimentos deberá tramitar y obtener, de previo, el permiso correspondiente de las autoridades del Ministerio de Salud, para lo cual deberán comprobar que cuentan con las condiciones de ubicación, instalación y operación sanitarias adecuadas.

En el caso particular de los establecimientos industriales de alimentos, tal y como es el caso de los mataderos y plantas empacadoras y procesadoras de productos cárnicos, para la obtención del referido permiso sanitario deben, además, aportar los planos de la planta física del local y de sus instalaciones de operación y la especificación de los equipos y procedimientos que se emplearán en la ejecución de las faenas correspondientes; todos previamente aprobados por el o los profesionales competentes e incorporados al Colegio respectivo. Asimismo, deberán contar con inspección medica aprobada por el Ministerio de Salud. Así lo exige lo dispuesto en el numeral 221 de la Ley General de Salud:

"Los establecimientos dedicados al sacrificio o destace de animales y a la industrialización de alimentos cárneos de las diferentes especies, destinados al consumo de la población, deberán contar, además, con inspección médica veterinaria aprobada por el Ministerio.

Quedan sujetos a la misma exigencia las fábricas y plantas elaboradoras de productos de origen animal."

Recordemos, además, que de conformidad con lo dispuesto en el artículo 199, párrafo final, de la Ley General de Salud, la carne de todas las especies que se destine al consumo de la población y sus subproductos deberán provenir únicamente de animales sacrificados de conformidad con las normas reglamentarias y en establecimientos autorizados por los Ministerios de Agricultura y Ganadería y de Salubridad Pública.

Asimismo, el artículo 21 de la Ley General de Salud Animal, n.º 6243 del 2 de mayo de 1978, le encomienda al Ministerio de Agricultura y Ganadería el mantener un eficiente y constante programa sanitario en todos los establecimientos o plantas de sacrificio, procesamiento y empaque de carne. Concretamente, la norma en cuestión establece:

"El Ministerio de Agricultura y Ganadería, por medio de la Dirección de Salud Animal, será la institución oficial obligada a mantener un eficiente y constante programa sanitario de todos los establecimientos o plantas de sacrificio, procesamiento y empaque de carne de las diferentes especies animales, cuyas especificaciones se darán en el reglamento de esta ley."

Reglamentando las anteriores disposiciones legales de la Ley General de Salud y la Ley General de Salud Animal, así como las contenidas en otras leyes tales como la Ley Orgánica del Ambiente; la Ley de Ratificación del Contrato Préstamo, Suscrito entre el Gobierno de Costa Rica y el Banco Interamericano de Desarrollo, para un Programa de Desarrollo Ganadero y Sanidad Animal (PROGASA), n.º 7060 del 31 de marzo de 1987; Ley Orgánica del Colegio de Médicos Veterinarios, n.º 3455 del 14 de noviembre de 1964; y la Ley de Bienestar de los Animales, n.º 7451 del 16 de noviembre de 1994, el Poder Ejecutivo emitió el Reglamento Sanitario y de Inspección de Mataderos, Producción y Procesamiento de Carnes, Decreto Ejecutivo n.º 29588, del 28 de mayo del 2001, en el cual se establecen los requisitos físico-sanitarios, de operación y protección al ambiente que deben reunir los establecimientos dedicados al sacrificio de animales, las plantas empacadoras y procesadoras, así como los correspondientes al almacenamiento, transporte y expendio de productos cárnicos.

Referente a la competencia para otorgar los permisos de funcionamiento a los establecimientos que pretendan dedicarse a las actividades señaladas, los artículos 11 y 12 del citado Reglamento, disponen:

"Artículo 11.—Las solicitudes de permiso de funcionamiento por primera vez o de renovación deberá presentarse en el formulario unificado que para tal fin entregan el MS o el MAG. El permiso sanitario de funcionamiento tiene una validez de un año. La solicitud para renovación debe presentarse un mes antes de su vencimiento." (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

"Artículo 12.—Los Ministerios de Salud o de Agricultura y Ganadería quedan facultados para emitir dictámenes favorables o desfavorables a las solicitudes de aprobación o de permisos de funcionamiento."

Conforme se podrá apreciar, las normas transcritas confieren a los Ministerios de Salud y al de Agricultura y Ganadería, una competencia compartida para otorgar los permisos sanitarios de funcionamiento a los establecimientos que pretendan dedicarse al sacrificio de animales (mataderos), así como a las plantas de empaque o procesamiento de productos cárnicos y demás actividades que tengan relación con el almacenamiento, transporte y expendio de tales productos.

En los artículos 14 y siguientes del Reglamento en referencia, se establecen una serie de requisitos que deberán cumplir las personas físicas y jurídicas, los cuales dependen de la actividad concreta a la que pretendan dedicarse. Por ejemplo, los mataderos, plantas de deshuese y fábricas de embutidos deberán contar, entre otros, con un plan de manejo de desechos sólidos, un sistema de tratamiento de aguas residuales, un médico veterinario inspector autorizado por el Colegio de Médicos Veterinarios y aprobado por el Ministerio de Salud y por el de Agricultura y Ganadería.

Pero además del permiso sanitario de funcionamiento, para el ejercicio de toda actividad lucrativa, se requiere de la respectiva licencia o patente municipal. Recordemos que, de conformidad con lo dispuesto en los artículos 169 y 170 de la Constitución Política, las municipalidades son entidades corporativas autónomas que ostentan una potestad tributaria derivada, correspondiéndoles, en forma exclusiva, el otorgamiento de licencias para el ejercicio de actividades lucrativas realizadas dentro de su jurisdicción y la recaudación respectiva del impuesto de patente municipal. Al respecto, el artículo 79 del Código Municipal establece:

"Para ejercer cualquier actividad lucrativa, los interesados deberán contar con licencia municipal respectiva, la cual se obtendrá mediante el pago de un impuesto. Dicho impuesto se pagará durante todo el tiempo en que se haya ejercido la actividad lucrativa o por el tiempo que se haya poseído la licencia, aunque la actividad no se haya realizado." (Lo resaltado en negrita y sublineado no es del original).

Sin embargo, el otorgamiento de la licencia municipal se encuentra sujeta a que el solicitante reúna los requisitos legales y reglamentarios establecidos para la actividad de que se trate; la cual, en todo caso, no podrá ser contraria a la ley, la moral o las buenas costumbres; y, en razón de su ubicación física, deberá estar permitida por la ley, o en su defecto, por los reglamentos municipales vigentes (artículo 81 del Código Municipal). Sobre el particular, la Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia ha señalado:

"La negativa motivada a otorgar una patente o licencia no constituye, por si sola, una lesión a algún derecho fundamental del interesado, pues, aparte y además del razonamiento expuesto en los párrafos anteriores, es dable señalar que el otorgamiento o no de un permiso, fundamentalmente, obedece al cumplimiento de una serie de requisitos por parte del interesado, hecho este último que determina, en forma definitiva, la decisión de un sentido o en otro, previo bastanteo de las condiciones del solicitante y las circunstancias de tiempo y lugar, de tal modo que si el petente no los cumple o las circunstancias apuntadas no lo permiten, no podría en consecuencia concederse el permiso, sin que la negativa, en su caso, pueda estimarse como una pena o represión, ya que afirmar lo contrario implicaría negarle a la administración la facultad de control sobre la actividad, pudiendo cualquier persona desempeñarla en la forma que mejor le plazca y donde lo estime conveniente, lo que resultaría atentatorio de los derechos fundamentales de los demás ciudadanos y la propia vida en sociedad" (Sentencia n.° 6747-93, de las 15:12 horas del 22 de agosto de 1993. Lo sublineado no es del original).
En otra sentencia posterior, la misma Sala indicó:
"(...) a fin de que se extienda una licencia municipal es claro que el administrado debe contar con una serie de requisitos establecidos por ley, por ello, el hecho de que en este caso concreto no se le haya otorgado la patente solicitada en razón de que la zona en que se encuentra es residencial, no es violatorio de sus derechos fundamentales, pues existen disposiciones que regulan la actividad comercial que pretende desarrollar y corresponde a la Administración velar porque se cumplan las condiciones adecuadas en los locales comerciales, sin que ello coarte el derecho del libre ejercicio del comercio, derecho que, en todo caso, no es absoluto y que puede ser objeto de reglamentación y aún de restricciones cuando se encuentran de por medio intereses superiores, como lo son, el problema de ubicación y posibles ruidos en áreas residenciales." (Sentencia n.° 960-96, de las 9:33 horas del 26 de febrero de 1996).
De las resoluciones transcritas se desprende que para obtener una licencia o autorización municipal para el ejercicio de una actividad comercial, el interesado deberá cumplir no sólo con los requisitos que, según la actividad de que se trate, requiera el ordenamiento jurídico; sino que, además, la Administración Municipal deberá valorar las circunstancias de tiempo y lugar donde se pretende desarrollar la actividad comercial que interesa a fin de determinar si es permitida o no.
Ahora bien, por estar de por medio el ejercicio de un derecho fundamental, como es la libertad de comercio, las municipalidades no podrían limitar o denegar una licencia comercial por causas ajenas a las que expresamente establece el artículo 81 del Código Municipal, salvo que una norma legal disponga un requisito adicional.
 
III.- POTESTAD DEL MINISTERIO DE AGRICULTURA Y GANADERÍA PARA CANCELAR TEMPORALMENTE LOS PERMISOS DE FUNCIONAMIENTO DE MATADEROS Y PLANTAS PROCESADORAS DE PRODUCTOS CÁRNICOS
La consulta que nos ocupa tiene por objeto determinar si el Ministerio de Agricultura y Ganadería tiene facultad o competencia legal para ordenar la cancelación temporal del permiso de funcionamiento de los mataderos de ganado bovino y plantas empacadoras, cuyos propietarios no procedan a la retención y traslado oportuno, a la Corporación Ganadera, del canon que establece el artículo 7 de la Ley de Creación de la citada entidad.

Tal y como tuvimos ocasión de analizar en el primer apartado de este pronunciamiento, la ley de creación de la Corporación Ganadera, en razón de que los objetivos encomendados a dicha entidad trascienden la simple promoción y defensa de los intereses del sector ganadero, le confirió la condición de entidad pública no estatal y, para que pudiera cumplir con los fines públicos asignados, estableció a su favor determinadas fuentes de ingresos, entre las cuales figura el canon que, con carácter obligatorio, deben pagar las personas que entregan ganado para el sacrificio y consumo nacional y también para la exportación en pie.

Además, el artículo 7 de la ley de creación de la Corporación Ganadera encargó a los mataderos y plantas empacadoras el recaudar la contribución parafiscal en comentario, definiendo el momento en que debían trasladar tales recursos y estableciendo sanciones administrativas para aquellos establecimientos que no cobren el tributo dicho, o bien, que habiéndolo recaudado no lo trasladen oportunamente a la Corporación Ganadera. Concretamente, la norma es cuestión dispone:

"Los montos anteriores (se refiere al canon obligatorio en comentario) serán recaudados y trasladados a la Corporación por las plantas empacadoras o los mataderos de consumo interno. El monto recaudado en una semana se cancelará en la siguiente. Los exportadores de ganado en pie deberán cancelar el monto una vez aprobado el permiso sanitario oficial, lo cual deberán verificar las autoridades aduaneras del país.

Cualquier atraso en el traslado de los recursos retenidos, por parte de las plantas empacadoras o los mataderos de consumo según lo establecido en el párrafo anterior, provocará el pago de intereses equivalentes a la tasa básica que usa el Banco Nacional de Costa Rica en sus operaciones a seis meses plazo, más diez puntos porcentuales. Si el atraso es superior a un mes, el Ministerio de Agricultura y Ganadería le cancelará temporalmente el permiso de funcionamiento a la planta hasta que se ponga al día en el pago de la retención.

La recaudación y entrega de los dineros por parte de las organizaciones o los encargados, estarán respaldadas por un documento que suscribirán la Corporación y el recaudador. En caso de incumplimiento, este escrito se tomará como título ejecutivo en las acciones correspondientes." (Lo sublineado no es del original).

Conforme se podrá apreciar, de acuerdo con la norma transcrita, las plantas empacadoras y los mataderos deben trasladar los fondos en cuestión la semana siguiente a la que los hayan recaudado; y en caso de atraso deberán pagar intereses equivalentes a la tasa básica que usa el Banco Nacional de Costa Rica en sus operaciones a seis meses plazo, más diez puntos porcentuales. Además, si el atraso en el traslado de los fondos es superior a un mes, se impone al Ministerio de Agricultura y Ganadería la obligación de cancelar, temporalmente, el permiso de funcionamiento del establecimiento hasta que se ponga al día en el pago de la retención.

Ahora bien, en consideración de la Procuraduría General de la República, no cabe duda alguna en cuanto a la competencia conferida al Ministerio de Agricultura y Ganadería para ordenar la cancelación temporal del permiso de funcionamiento a los mataderos y plantas empacadoras que se atrasen más de un mes en trasladar los fondos que hayan recaudado y que pertenecen a la Corporación Ganadera.

Recordemos que, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 10 del Código Civil y 10 de la Ley General de la Administración Pública, las normas jurídicas deben interpretarse en el sentido propio de sus palabras, en relación con el contexto y los antecedentes históricos y legislativos; además, en el caso de las normas de derecho público, deben ser interpretadas de la forma que mejor garantice la realización del fin público a que se dirige.

En el caso de la norma que nos ocupa, su finalidad es que la Corporación Ganadera pueda disponer oportunamente de los recursos que genera el tributo establecido a su favor y, de paso, evitar que entidades privadas usufructúen dineros que no le corresponden.

La cancelación temporal del permiso de funcionamiento de los mataderos y plantas empacadoras que incumplan con el deber de trasladar oportunamente a la Corporación Ganadera los fondos en cuestión, constituye un mecanismo a través del cual el ordenamiento jurídico sanciona el incumplimiento de un deber formal, legalmente establecido, y de cuya realización depende, en gran medida, el cumplimiento de los fines y objetivos tenidos en mente por el legislador con la creación de la citada entidad.

Se trata de una manifestación de la potestad tributaria que se ejerce sobre el sujeto obligado, incidiendo directamente en el patrimonio del infractor, que se ve impedido de ejercer temporalmente su actividad económica. Y si bien puede considerarse que es una sanción administrativa severa, constituye la respuesta que el legislador ha escogido, haciendo uso de la discrecionalidad legislativa que le es propia, para castigar un incumplimiento grave de un deber tributario y, en última instancia, para obligar y persuadir a los contribuyentes a cumplir con sus obligaciones tributarias.

En razón de lo expuesto, no comparte este Despacho el criterio esbozado por la Asesoría Legal del Ministerio consultante, pues la norma que confiere competencia al Ministerio de Agricultura y Ganadería para decretar la cancelación temporal del permiso de funcionamiento de los mataderos y plantas empacadoras que se atrasen en el traslado de fondos en cuestión, no tiene relación alguna con respecto al órgano encargado de conferir dicho permiso.

En todo caso, tal y como apuntamos en el apartado anterior, de conformidad con lo dispuesto en el artículo 199 de la Ley General de Salud, 21 de la Ley General de Salud Animal y los numerales 11 y 12 del Reglamento Sanitario y de Inspección de Mataderos, Producción y Procesamiento de Carnes, compete conjuntamente a los Ministerios de Salud y al de Agricultura y Ganadería el otorgar los permisos sanitarios de funcionamiento a los establecimientos que pretendan dedicarse al sacrificio de animales, así como las plantas de empaque o procesamiento de productos cárnicos.

Por consiguiente, no existe ninguna razón que exima al Ministerio de Agricultura y Ganadería para cumplir con lo dispuesto en el artículo 7 de la Ley de Creación de la Corporación Ganadera. Por el contrario, en virtud del principio de legalidad y el de cumplimiento de las atribuciones y competencias asignadas, el citado Ministerio está obligado a ordenar el cierre temporal de todos los mataderos y plantas empacadoras que se atrasen más de un mes en trasladar los recursos recaudados y que pertenecen a la Corporación Ganadera.

IV.- CONCLUSIÓN

De conformidad con lo expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que el Ministerio de Agricultura y Ganadería no sólo es competente, sino que se encuentra obligado a cancelar temporalmente el permiso de funcionamiento de los mataderos de ganado bovino y plantas empacadoras cuyos propietarios se atrasen más de un mes en trasladar, a la Corporación Ganadera, los dineros recaudados por concepto del canon establecido en el artículo 7 de la Ley de Creación de la citada entidad.

Sin otro particular, del señor Ministro, se suscribe,

Cordialmente,
 
 
MSc. Omar Rivera Mesén
PROCURADOR ADJUNTO

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