OJ-188-2003

09 de octubre del 2003

 

 

Licenciado

José Miguel Corrales Bolaños

Diputado

Asamblea Legislativa

 

Estimado señor:

        M e refiero a su atento oficio CJ-329-11-02 de fecha 11 de noviembre del 2002, mediante el cual solicita la opinión de este órgano consultor sobre el proyecto de ley "Interpretación Auténtica del artículo 50 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, Expediente Nº.14809", publicado en la Gaceta Nº.157 del 19 de agosto de 2002, que tiene para su estudio la Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, en los siguientes términos:

        El artículo 50 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos – Nº 7593 de 28 de marzo de 1996 – dispone lo siguiente:

"Artículo 50.- Prohibición de nombramiento

Ningún nombramiento para desempeñar cargos en la Autoridad Reguladora, podrá recaer en parientes o cónyuges del Regulador General ni de los miembros de la Junta Directiva, hasta el cuarto grado de parentesco por consanguinidad o afinidad. Tampoco podrán ser nombrados para ocupar puestos de jefatura en la Autoridad Reguladora accionistas, asesores, gerentes o similares, miembros de las juntas directivas de las empresas privadas reguladas ni sus parientes hasta el cuarto grado de consanguinidad o afinidad.

Esta prohibición estará vigente hasta un año después de que los funcionarios a quienes se refiere el párrafo anterior, hayan dejado de prestar sus servicios. La violación de este impedimento causará la nulidad absoluta del nombramiento."

        Ahora bien, lo que se pretende con el proyecto de comentario es hacer una interpretación auténtica de ese numeral en los siguientes términos:

"Artículo 1.- Para que se le dé interpretación auténtica al artículo 50 de la Ley N° 7593, Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos, en el sentido de que las prohibiciones contenidas en la segunda parte del artículo 50 de la citada ley son aplicables para los cargos de miembros de la Junta Directiva de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos y su Regulador General."

        La potestad de dar interpretación auténtica a las normas le es conferida a la Asamblea Legislativa por la propia Constitución Política, en el artículo 121 inciso 1), en el que se estipula que le corresponde exclusivamente a ésta, dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica.

        La Sala Constitucional se ha manifestado en varias ocasiones sobre los alcances de esta atribución constitucional, indicando que:

"La ley interpretativa tiene por finalidad aclarar conceptos oscuros o dudosos de la ley que se interpreta, para establecer de manera precisa cuál es su sentido real, descubriendo la verdadera intención del legislador, como ha quedado dicho en la jurisprudencia de la Sala (Resolución Nº 0320-92, de 11 de 11 de febrero de 1992)."

        Se debe entender, además, que en un Estado democrático de derecho, todos los poderes –incluido obviamente el Poder Legislativo– órganos, autoridades y personas, están vinculados por los mandatos, principios y valores que conforman el Derecho de la Constitución, básicamente, el reconocimiento y respeto de la dignidad y, en general, a los derechos y libertades fundamentales de las personas, lo que implica un límite a la potestad de legislar, en tanto la legitimidad constitucional deriva no sólo de las normas y principios constitucionales, sino también de criterios extra jurídicos, máximas de la experiencia, criterios económicos, sociales, técnicos, etc., que deben ser tenidos en consideración por el legislador para darle validez a las leyes.

        De conformidad con lo anterior, y en lo conducente, ha expresado dicho Tribunal Constitucional:

"(…) Sobre la acusada infracción del artículo 121 inciso 1) de la Carta Fundamental, no existe controversia en cuanto a que la competencia que le otorga al legislador para dar interpretación auténtica a las leyes es disímil a la de dictarlas, reformarlas o derogarlas. La diferencia consiste en que la norma interpretativa se ve restringida por aquella cuyo contenido está precisando. No existiendo diferencia entre el procedimiento que se sigue para la emisión de cualquiera de los dos tipos de normas es imposible hablar de un vicio de tipo procedimental. La consecuencia se centra más bien en sus efectos. Así, el resultado natural del dictado de una disposición interpretativa es que ella se incorpora a la que interpreta, con todas sus consecuencias, especialmente el momento a partir del cual la última adquirió vigencia, de modo que cuando el contenido de la norma interpretativa exceda el papel que la Constitución le asignó y esté más bien produciendo una norma nueva, reformando o derogando otra legislación, no podrá tener tal efecto retroactivo. (Sala Constitucional de la Corte Suprema de Justicia, resolución N°1998-05797, de 11 de agosto de 1998)

        En síntesis, queda claro de lo expuesto por la Sala Constitucional, que cuando se habla de la potestad de la Asamblea Legislativa de dar interpretación auténtica a las normas, se debe analizar primero lo que se entiende por "interpretación" y, en segundo lugar, el por qué se le denomina "auténtica".

        En primer término, la "interpretación" supone la preexistencia de una norma. Interpretar significa desentrañar un sentido intrínseco en la norma objeto de interpretación. No obstante, el ejercicio de esa atribución tiene límites, es decir, lo que pretende es precisar el sentido de la norma, o aclarar algunos de sus conceptos, ya que no debe crear derecho, ni modificar o sustituir al existente. Otro límite es la salvedad que hace el numeral 102 de nuestra Constitución; pero éste no es relevante en el análisis del presente asunto.

        Por otra parte, es "auténtica", cuando el órgano que realiza la interpretación es el que la ha dictado, y lo hace por el procedimiento por el cual que creada la norma interpretada.

        Definidos los alcances de la interpretación auténtica, deviene necesario analizar los antecedentes administrativos de este Órgano Asesor en relación con el artículo 50 en cuestión.

        En ocasiones anteriores, la Procuraduría General de la República se ha manifestado sobre la interpretación del artículo 50 de la Ley del ARESEP, reconociendo la poca claridad en la redacción del citado numeral. En ese sentido, en el pronunciamiento OJ-102-2002 de 8 de julio de 2002, se indicó:

"Esta falta de claridad del legislador obliga a una interpretación de la norma, tal y como se hizo ver desde la Opinión Jurídica anterior. En ésta se interpretó que dentro del concepto de 'puesto de jefatura', podían entenderse incluidos los cargos de Regulador General y miembro de Junta Directiva, debido a la ubicación de la norma en el texto legal y el concepto de puesto de jerarquía.

De otra parte, el artículo 10 de la Ley General de la Administración Pública, también contiene elementos a tomar en cuenta sobre el tema de la interpretación, al disponer:

"1. La norma administrativa deberá ser interpretada en la forma que mejor garantice la realización del fin público o que se dirige dentro del respeto debido a los derechos e intereses del particular.

2. Deberá interpretarse e integrarse tomando en cuenta las otras normas conexas y la naturaleza y valor de la conducta y hechos a que se refiere."

Esta norma contiene un sistema de interpretación similar al que la Sala Constitucional ha venido fijando como el válido en tratándose de limitaciones a los derechos fundamentales, según ya se vio.

Las pautas de interpretación establecidas por el numeral supra trascrito obligan, a la hora de realizar la interpretación, a analizar el conjunto del ordenamiento jurídico, la realización del fin público que persigue la norma y el respeto de los derechos e intereses del particular; elementos que se tomarán en cuenta en la interpretación que de seguido se pasará a realizar.

Planteado el punto nuevamente por parte de esa Comisión, pero ahora ampliando el criterio de interpretación para tomar en cuenta otros numerales puntuales de la misma Ley de la Autoridad Reguladora – 48 a 51 y el 56 –, así como otros contenidos en otras leyes citadas y transcritas; tomando elementos nuevos, como la revisión del expediente legislativo – que en la ocasión anterior no se pudo realizar por la premura del tiempo con que fue solicitado –; el fin de las normas en su conjunto; y los criterios de la Sala Constitucional, nos permitimos precisar la siguiente interpretación concreta en punto al artículo 50 de la Ley de la ARESEP, que aclara – en lo pertinente – la vertida sobre el aspecto concreto ahora consultado.

Veamos los elementos que tenemos:

El contenido del artículo 50 de comentario no es claro sobre los sujetos destinatarios de la norma.

Tampoco las actas del expediente legislativo brindan, claramente, luz al respecto. No obstante, su estudio posibilita concluir que la preocupación primordial de los legisladores, tendía a evitar una incompatibilidad funcionarial, directa y personal, atribuible a los postulantes a los cargos, en empresas privadas relacionadas con los mismos, con anterioridad a su postulación, que no – para efectos de acceso al cargo – sus posibles nexos familiares con personeros de dichas empresas.

Hay normas expresas que regulan los requisitos de elegibilidad del Regulador General y de los miembros de las Juntas Directivas; requisitos que guardan gran similitud a los que se exigen para otros cargos de importancia.

Hay normas expresas que establecen el régimen de incompatibilidades del Regulador General y de los miembros de las Juntas Directivas, ya en el ejercicio o desempeño de sus respectivos cargos, relacionadas – en lo que interesa – con sus posibles nexos familiares con personeros de empresas que tengan relación con las funciones de la ARESEP (artículos 49 inciso c) y 56 de la Ley de la ARESP, de manera bastante similar al resto de la normativa general y particular de los funcionarios públicos.

La Sala Constitucional ha considerado que las incompatibilidades – similares a las contenidas en la Ley de la ARESEP – establecidas en otras leyes son constitucionales, porque evitan los conflictos de intereses y garantizan la imparcialidad de los funcionarios.

El establecimiento de requisitos de acceso al puesto, causales de inelegibilidad, e incompatibilidades, si bien es constitucional, constituye una limitación al derecho fundamental de acceso a cargos públicos, y que se encuentra sujeto a criterios de razonabilidad y proporcionalidad. De este modo la determinación de impedir el acceso a dichos cargos, garantizado por los Instrumentos Internacionales vigentes en nuestro país (con los alcances que a dichos Instrumentos le confieren el artículo 7º de nuestra Carta Magna con relación a los numerales 2º inciso b) de la Ley de la Jurisdicción Constitucional y 6º de la Ley General de la Administración Pública) debe ser ejercitada con carácter restrictivo, para no conculcar dicho derecho fundamental.

Tomando en cuenta las razones enumeradas anteriormente, y que han sido desarrolladas a lo largo del presente estudio, se ha considerado necesario modificar la conclusión d) de opinión contenida en el Pronunciamiento OJ-088-2002 de 10 de junio del 2002, que señalaba "El término 'puestos de jefatura' incluido en la segunda frase del artículo 50 de la Ley de la Autoridad Reguladora de los Servicios Públicos abarca necesariamente a quienes constituyen los jerarcas máximos del Ente, sea la Junta Directiva y el Regulador General", para en su lugar entender que la segunda parte del primer párrafo del artículo 50 de la Ley de la ARESEP no constituye una causal de inelegibilidad para los miembros de la Junta Directiva y el Regulador General." (El anterior pronunciamiento fue reiterado en el OJ-168-2003 de 10 de setiembre del 2003)

        Queda claro de lo transcrito supra que al no ser clara la la norma, este órgano consultor la interpreta en pro del acceso a cargos públicos. No obstante, se precisó en aquél momento, que se emitía el criterio como una Opinión Jurídica, y por ende, sin carácter no vinculante.

        En relación con el artículo 50 de la Ley de la ARESEP, como ya se indicó, este Órgano Asesor ha sostenido que éste no es claro; y, en los últimos pronunciamientos, ha interpretado que la segunda parte del primer párrafo del artículo 50 de la Ley de la ARESEP no constituye una causal de inelegibilidad para los miembros de la Junta Directiva y el Regulador General; interpretación que no es coincidente con lo que se pretende en el proyecto de interpretación auténtica que se nos consulta.

        No obstante, es necesario recordar que, tal y como se indica en pronunciamientos OJ-168-2003 del 10 de setiembre del 2003 y OJ-102-2002 de 8 de julio de 2002, el pronunciamiento de este órgano consultor en este caso "constituye una Opinión Jurídica no vinculante. Carácter que se deriva del hecho de que la consulta es formulada por un órgano legislativo y no por una autoridad administrativa según dispone el artículo 4 de nuestra Ley Orgánica. Además, la consulta tiene como objeto no el ejercicio de la actividad administrativa sino el ejercicio del control político que se le encomienda a la Asamblea Legislativa. En este sentido, la Procuraduría se pronuncia como una forma de colaborar con los señores Diputados en el ejercicio de las altas funciones que la Constitución les confía".

        Amén de lo anterior, en caso de conflicto entre una interpretación realizada por esta Procuraduría y el ejercicio de la facultad interpretadora de la Asamblea Legislativa, obviamente prevalecería lo que ésta última disponga, por su rango constitucional.

        Hechas las anteriores aclaraciones, conviene recordar que, la Sala Constitucional, como ya se indicó en líneas anteriores, ha señalado en numerosas ocasiones que la interpretación auténtica de la Asamblea implica aclarar aquellos conceptos oscuros o dudosos de la ley que se interpreta, para establecer de manera precisa cuál es su sentido real, descubriendo la verdadera intención del legislador, teniendo así como límites lo dispuesto por la norma que se interpreta; dicho de otra forma, no debe crear derecho, ni modificar o sustituir al existente, sino únicamente aclarar el sentido del preexistente.

        Dicho esto, concluye este órgano consultor que a la Asamblea Legislativa -tal y como lo indica el artículo 121 inciso 1) de la Constitución Política- le corresponde exclusivamente dictar las leyes, reformarlas, derogarlas y darles interpretación auténtica. Lo que implica que está en ejercicio de sus potestades constitucionales al dar interpretación auténtica del artículo 50 de la Ley del ARESEP, en el tanto ha sido reconocida en diversas ocasiones la poca claridad en la redacción de dicho numeral.

        Por último, hacemos referencia a la expresión utilizada en la propuesta, en cuanto refiere "segunda parte", lo que en nuestra opinión causa confusión, en el tanto el artículo 50 de la Ley de la ARESEP tiene un párrafo segundo, al que podría pensarse que es al que hace alusión el texto de interpretación; por lo que recomendamos se revise la redacción, a fin de señalar claramente el sentido y alcance de lo pretendido, con el objeto de evitar problemas de interpretación posteriores.

        Al igual que en ocasiones anteriores, se debe hacer la indicación de que el presente análisis constituye un pronunciamiento sin carácter vinculante, en razón de que la labor interpretativa que pretende realizar el Parlamento, constituye el ejercicio de una atribución constitucional propia de la Asamblea Legislativa

        Ofrezco disculpas por la demora en nuestra respuesta, lo cual obedeció a razones de fuerza mayor.

        Atentamente,

Farid Beirute Brenes

Procurador General Adjunto

Ci: Comisión Permanente de Asuntos Jurídicos, Asamblea Legislativa