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Texto Opinión Jurídica 192
 
  Opinión Jurídica : 192 - J   del 14/10/2003   

14 de octubre del 2003
O.J.-192-2003
14 de octubre del 2003
 
 
Licenciada
Sonia Mata Valle, Jefa Área
Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos Sociales
ASAMBLEA LEGISLATIVA
Presente

Estimada señora:

Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su correo electrónico del 6 de los corrientes, a través del cual solicita el criterio del órgano superior consultivo técnico-jurídico sobre el proyecto de ley denominado "Aprobación del Contrato de Préstamo No. 1451/0C-CR entre la República de Costa Rica el Banco Interamericano de Desarrollo, dirigido a financiar el Programa de Desarrollo del Sector Salud", el cual se tramita bajo el expediente legislativo n.° 15.339.

Es necesario aclarar que el criterio que a continuación se expone, es una mera opinión jurídica de la Procuraduría General de la República y, por ende, no tiene ningún efecto vinculante para la Asamblea Legislativa por no ser Administración Pública. Se hace como una colaboración en la importante labor que desempeña el Diputado.

I.- RESUMEN DEL PROYETO DE LEY.

La iniciativa –según se indica en la exposición de motivos- se engarza dentro del Plan Nacional de Desarrollo (PND), el cual tiene como eje central la disminución de la pobreza, a través de cinco estrategias prioritarias: (i) desarrollo de capacidades; (ii) estímulo al crecimiento económico; (iii) seguridad ciudadana y justicia; (iv) modernización del sector público y, (v) armonía con el ambiente. En el sector salud, el PND establece prioridades para el Ministerio de Salud y la Caja.

Para el Ministerio de Salud, las prioridades estratégicas están dirigidas a la modernización de sus capacidades para ejercer la conducción y la rectoría del sector, con especial énfasis en la regulación de los servicios que brindan los establecimientos de salud y afines, mediante el desarrollo de los recursos humanos del Ministerio de Salud.

Para la Caja Costarricense de Seguro Social, el propósito global de desarrollo es la efectiva universalización de los servicios de salud, aumentando su cobertura poblacional y territorial a través de tres políticas específicas, (i) el fortalecimiento de la promoción de la salud mediante estilos de vida saludables; (ii) el fortalecimiento de los servicios preventivos y, (iii) la atención de la enfermedad mediante servicios oportunos y de calidad.

El costo total del Programa asciende a ocho millones setenta y tres mil dólares de los Estados Unidos de América (US$8.073.000.00), de los cuales seis millones trescientos cincuenta y cinco mil dólares de los Estados Unidos de América (US$6.355.000.00) son financiados por el Banco Interamericano de Desarrollo, a través del presente contrato de préstamo y un millón setecientos dieciocho mil dólares de los Estados Unidos de América corresponden a recursos de contrapartida local.

Para el logro de sus objetivos, el Programa se ha dividido en dos diferentes componentes complementarios: (i) Fortalecimiento institucional del Ministerio de Salud para ejercer la función rectora y (ii) Fortalecimiento institucional de la Caja Costarricense de Seguro Social para la promoción de la salud. Las actividades del Programa se ejecutarán en los cantones considerados como de atención prioritarios.

Algunos aspectos dignos de resaltar ya propiamente del contrato, son los siguientes: establece un plazo de gracia de 42 meses contados a partir de su vigencia. Una tasa de intereses sobre saldos deudores, a una tasa anual para cada semestre que se determina por el costo de los Empréstitos Unimonetarios Calificados para el semestre anterior, más una diferencia, que el BID fija periódicamente de acuerdo con sus política sobre tasas de intereses. Por último, se establece en la suma de $63.550 los recursos del préstamo destinados a inspección y vigilancia generales.

II.- SOBRE EL FONDO.

La Procuraduría General de la República no tiene ninguna objeción que hacer al proyecto de ley. Empero, y sin perjuicio de que la Contraloría General de la República profundice en uno de los temas, toda vez que tiene una competencia exclusiva y prevalente en la materia de contratación administrativa, conviene tener presente los aspectos que a continuación vamos a exponer.

En primer término, es importante tener presente que el Tribunal Constitucional ha reconocido a favor de los habitantes de la República el derecho a la salud. En efecto, el Tribunal Constitucional, en una abundante jurisprudencia, ha indicado que el Derecho a la Salud tiene cobertura constitucional. Según él, este importante derecho, se deriva del derecho a la vida (artículo 21 constitucional) y de un ambiente sano (artículo 50 del mismo cuerpo normativo). (Véanse, entre otros votos, 725-98 y 7154-94).

Por consiguiente, el Estado tiene la responsabilidad de procurar que todas las personas reciban los servicios de salud en forma oportuna (véase, entre otras resoluciones, la n.° 4578-97 de la S.Const.). "Modernamente es innegable el papel determinante que debe jugar el Estado, y en el caso que nos ocupa, el Estado de Costa Rica, representado por el Ministerio de Salud en este campo, en cuanto al establecimiento de programas para la protección de ese valor fundamental de todos los ciudadanos." (Véase el voto n.° 2522-97 del Tribunal Constitucional).

Ahora bien, el Estado no sólo tiene la responsabilidad de que todos los habitantes de la República tengan acceso a los servicios de salud, con el fin de satisfacer ese derecho fundamental que les asiste, sino que está llamado a protegerlo en forma eficiente y rápida. (Véase el voto n.° 661-96 del Tribunal Constitucional).

Por otra parte, también el Tribunal Constitucional, en el voto n.° 1075-90 (opinión consultiva), al referirse a este tipo de contratos, en lo que interesa, expresó lo siguiente:

"VIII.- Consecuencia de todo lo anterior es, ante todo, la de que los contratos de préstamo no pueden significar compromisos de ejercer o no ejercer el poder público en sí mismo, no modificar o imponer la modificación de la legislación interna del país deudor en forma permanente, ni mucho menos, establecer condiciones que atenten contra el orden público de ese país. Sin embargo, es universalmente aceptado que en estos meros contratos públicos se pueda excepcionar la aplicación de determinadas leyes u otras normas a la materia del contrato, razón por la cual precisamente deben ser ‘aprobados’ por el poder legislativo, sin que nada de ello los convierta en tratados o en leyes en sí, pero que tampoco que los haga inválidos ineficaces, siempre que tales excepciones sean temporales y razonablemente adecuadas al objeto del contrato, de manera que la desaplicación o excepción de la legislación común tiene como límites, no solamente la Constitución, lo cual es de principio, sino también aquellas normas o principios que correspondan al orden público en su sentido específico."

Esta tesis fue confirma también en las sentencias n.° 1026-90, 1027-90 y n.° 2864-92 (opinión consultiva). En esta última señaló lo siguiente:

"La utilización de fórmulas tipo para la confección de los contratos, en los organismos internacionales, por ser de aplicación para muchos países, no puede tomar siempre en consideración las circunstancias propias de la legislación interna de cada uno, ello conlleva a que en algunos casos sus cláusulas rocen normas o principios constitucionales o se contraponen a lo dispuesto en la legislación interna. En estos casos la función de la Sala, en la consulta legislativa de constitucionalidad, además de reconocer la existencia del quebranto constitucional cuando se presente, es establecer si existe alguna forma de interpretar las normas contractuales de conformidad con el texto constitucional y aún con el legal, cuando éste sea desarrollo de la norma fundamental."

"Las normas cuestionadas son las del procedimiento de licitaciones y no evidencian una clara renuncia a leyes de orden público. Nos encontramos frente a contratos de préstamo que admiten una cierta flexibilidad en cuanto a la aplicación de la legislación interna, siempre que, como ya se dijo, no exceda los límites de lo razonable ni violente principios de orden público. A través del procedimiento de licitaciones, lo que se hace es imponer algunas condiciones normales de fiscalización por parte del Banco acreedor, que no exceden las limitaciones propias de todo empréstito, nacional o internacional. Ni la Licitación Pública Internacional, ni el control ejercido por el Banco sobre las licitaciones efectuadas según la normativa costarricense, constituyen renuncia a las normas de orden públicos, por el contrario, cumplen con la finalidad de controlar el destino de los fondos del préstamo, que pasan ser fondos públicos al girarse por parte del acreedor y por ello se trata de una excepción que no contraviene ningún principio constitucional."

Por último, es importante llamar la atención sobre el artículo 3 del proyecto de ley. En él se exceptúa del contrato del numeral 9 de la Ley n.° 7970 de 22 de diciembre de 1999, "Emisión de Títulos Valores para ser Colocados en el Mercado Internacional", lo que significa que los recursos externos que se desembolsen a causa de este empréstito no rebajaran de la emisión de esos títulos que se autorizan en la citada ley. Sobre el particular, el numeral 9 de ese cuerpo normativo señala que el desembolso de dinero, de conformidad con los créditos otorgados por organismos internacionales, debidamente aprobados por la Asamblea Legislativa, implica una disminución del monto de la respectiva colocación, en un porcentaje igual al monto efectivamente desembolsado.

III.- CONCLUSIÓN.

La Procuraduría General de la República no tiene ninguna objeción que hacer al proyecto de ley; su aprobación o no es un asunto de política legislativa.

De usted, con toda consideración y estima,
 
 
Dr. Fernando Castillo Víquez
Procurador Constitucional

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