OJ-193-2003

14 de octubre de 2003

 

 

Señores

Licenciado

Luis Echeverría Monturiol

Presidente Consejo Directivo

 

Ingeniero

Jorge Cruz Hernández

Gerente General

Programa Integral de Mercadeo Agropecuario (PIMA)

S.          O.

 

Estimados señores:

 

         Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me refiero a su oficio de 9 de setiembre último, recibido por este Despacho el día 23 siguiente, por el cual solicita el criterio de esta Dependencia, sobre la legalidad de destinar "parte" de inmueble propiedad del PIMA, para construir el Centro Nacional de Convenciones.

          Sobre el particular me permito manifestarle lo siguiente:

           El PIMA es propietario de la finca inscrita en el Registro Público, Partido de Heredia, folio real matrícula 141575-000, que es terreno con un edificio y cuatro bodegas, sito en Ulloa distrito 4°, cantón 1° de Heredia, con una medida de 442929.21 metros cuadrados. Esta finca es producto de una reunión de fincas, según escritura pública otorgada por la Notaria del Estado, Zianne Monturiol Varani, N° 2536 de 14 hs. del 17 de setiembre de 1992 y de 8 fincas contempladas en la Ley 6124, "IFAM Compra Terrenos para Construcción CENADA", en el artículo 10, a saber la primera y de la tercera a novena, estableciendo para estas en el artículo 1° el fin público de ser destinadas a la construcción del Centro Nacional de Abastecimiento y Distribución de Alimentos (CENADA).

           Ahora bien, en tratándose de bienes estatales, la doctrina  (MESSINEO, Francesco. MANUAL DE DERECHO CIVIL Y COMERCIAL. Ediciones Jurídicas Europa-América, Buenos Aires. 1954. TOMO II Págs. 302 a 311), distingue lo que denomina "dominio público necesario", en cuanto deben pertenecer dichos bienes necesariamente al Estado y tienen por sí la inalienabilidad absoluta, de lo que deriva la inexpropiabilidad, la inusucapibilidad e incomerciabilidad (art. 121 de la Constitución Política), a diferencia de aquellos que son de "dominio público accidental", en la medida en que podrían no pertenecer al Estado al salir de su dominio o control y de los que son del "dominio privado". Tocante a los dos últimos la diferencia radica en que el bien esté o no destinado a un fin público.

           Esta Procuraduría ha sostenido que para la enajenación (que incluye la compraventa, donación) de los bienes públicos, se requiere autorización legislativa para su ejecución y para la desafectación del fin público si lo ostenta (ver artículo 69 de la Ley de Contratación Administrativa N° 7494 en relación con el artículo 70.2 del Reglamento General de Contratación Administrativa N° 25038). Lo anterior guarda relación con lo expresado en dictamen de esta Procuraduría C-208-96 (en relación con C-016-97), que en lo que interesa señaló: 

"Ahora bien, al INCOFER, al igual que a las demás instituciones públicas, le está vedada, en principio, la posibilidad de donar sus bienes. De conformidad con el principio de legalidad, que informa toda la actuación administrativa, la donación de los bienes de las entidades públicas deben ser autorizada por la ley. Y es que no puede olvidarse que se está en presencia de bienes públicos, cuya salida del patrimonio público es excepcional, particularmente si son bienes de "dominio público". Revisada la Ley Orgánica del INCOFER no se encuentra norma alguna que le permita donar los bienes que integran su patrimonio, sean éstos demaniales o patrimoniales. De manera que una donación, de ser procedente, debería ser autorizada por una norma legal específica. Pero no basta con que la Asamblea Legislativa emita una autorización para que el INCOFER done un bien inmueble. Se requiere, además, que la Asamblea tome en cuenta la naturaleza del bien inmueble de que se trate. Ello por cuanto en tratándose de un bien inmueble afecto a un fin público, la donación no procede si previamente no se desafecta el bien. Lo cual es una consecuencia del principio sentado en el artículo 262 del Código Civil...": "... Por enajenación se entiende cualquier acto de transmisión del dominio sobre la cosa o de la titularidad del derecho de propiedad en favor de otra persona, lo que puede comprender tanto la venta que se regula en los numerales 68 y 69 de la Ley de la Contratación Administrativa y 70 de su Reglamento, como la donación. Por consiguiente, debe entenderse que la norma constitucional prohíbe no sólo la venta de esos bienes sino, a fortiori, la donación...". "... Por el contrario, el INCOFER podría, en principio, enajenar los bienes inmuebles de su propiedad que no integren el ferrocarril siguiendo los procedimientos legalmente establecidos para la venta de dichos bienes, o bien donándolos si fuere autorizado por la ley para hacerlo".(El resaltado en negrilla no es del original).

           De lo expuesto se colige que para destinar parte de la finca antes descrita para la construcción del Centro Nacional de Convenciones, se debe tener en consideración si el inmueble está afecto a un fin público predeterminado, ya que si lo ostenta, éste debe mantenerse y se precisaría de una ley para desafectarlo parcialmente en la parte correspondiente. Al presente, en la finca referida por estar incluidas las 8 fincas mencionadas destinadas por Ley a la construcción del CENADA, dicha finca como un todo está sujeta a ese fin público por lo que para lo propuesto se requeriría de la "desafectación legal", en la parte específica que se necesite para el Centro Nacional de Convenciones.

           Por último en cuanto al "uso y administración del terreno", sea el PIMA como desarrollador único o con alianzas estratégicas o como agente pasivo, por tratarse la consulta del manejo de fondos públicos como lo es el derecho de propiedad, de conformidad con los artículos 1, 4 in fine, 8, 9, 10, 11 y 12 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, No. 7428, es a este órgano en uso de su facultad de fiscalización superior de la Hacienda Pública, a quien compete pronunciarse de modo vinculante y excluyente, por lo que deberá sujetarse a lo que el Organo Contralor disponga con cometido prevalente.

Atentamente,