C-337-2003

30 de octubre del 2003

 

 

Licenciado

Róger Carvajal Bonilla

Presidente Ejecutivo

Instituto Nacional de Aprendizaje

Su Despacho

 

Estimado señor:

 

        Con la aprobación del señor Procurador General Adjunto, me es grato referirme a su oficio n.° AL-0577-2003 del 3 de setiembre del año en curso, recibido en mi despacho el 17 de los corrientes, a través del cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República sobre los alcances de los numerales 19 y 20 del reglamento a Ley Orgánica del I.N.A.

         Esta consulta se formula en acato a lo que dispuso la Junta Directiva del I.N.A. (acuerdo n.° 113-2003), en la sesión ordinaria n.° 4057, celebrada el 27 de mayo del 2003.

A.- Criterio de la Asesoría Legal del ente consultante.

        Según consta en el oficio n.° AL-1453-2003 del 3 de setiembre del año que corre, suscrito por el Lic. Ronald Arroyo Yannarella, asesor legal del I.N.A., se concluye, en lo que interesa, lo siguiente:

"Esto significa que el Reglamento viene a establecer con claridad que en el caso de que existan patronos que a pesar de tener actividad agrícola, industrialicen los productos, éstos deben cancelar con base en el 1.50% sobre la planillas de salarios, como si se tratara de los patronos particulares."

"Esta Asesoría, entiende que efectivamente toda actividad agrícola requiere de personal administrativo para poder desarrollar su función, pero el Reglamento enunciado es claro, y tratándose del mismo número patronal, dicha diferencia de actividades es imposible visualizar, pero en el caso de que el mismo patrono los separe y los inscriba en actividades y números patronales aparte, es menester de la Administración, en virtud del principio de legalidad, proceder al cobro tal y como se establece en el artículo 20 del Reglamento enunciado.

En síntesis, es criterio de la Asesoría, que tratándose de patronos que separen los números patronales, cada número deberá cancelar el tributo del INA de acuerdo con la actividad que tenga registrada, o que la Administración Tributaria, en su función fiscalizadora supervise o determine por los medios legales que corresponden."

B.- Criterio de la Procuraduría General de la República.

        Tal y como puede comprobarse en el SINALEVI, el Órgano Asesor no ha tenido la oportunidad de referirse a los alcances de las normas que se nos consulta. Empero, en el dictamen C-030-1992 de 12 de febrero de 1992 estableció la naturaleza parafiscal de la contribución que se encuentra en el numeral 15 de la Ley n.° 6868 de 6 de mayo de 1983, Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje.

II.-     SOBRE EL FONDO.

        El artículo 15 de la Ley n.° 6868 impone a los patronos particulares de los todos sectores económicos una contribución parafiscal, que consiste en el pago del 1.5% sobre el monto total de las planillas de salarios pagados mensualmente cuando ocupen en forma permanente por lo menos a cinco trabajadores. Ahora bien, los patronos del sector agropecuario pagarán el 0.5% de ese monto total de sus planillas, siempre y cuando ocupen un número superior a diez trabajadores en forma permanente.

        Por su parte, el Reglamento a la Ley Orgánica del Instituto Nacional de Aprendizaje, decreto ejecutivo n.° 15135-TSS de 5 de enero de 1984 y sus reformas, define como patronos agropecuarios a aquellos de explotaciones propiamente agrícolas o ganaderas en todas sus formas. Además, se indica que integran ese sector el cultivo de campos o huertas, el de árboles, arbustos y flores, la cría y reproducción de ganado, especie menores y aves, y toda otra actividad de similares características. Se advierte, que no integran este sector, los patronos de establecimientos donde se industrialicen los productos de la actividad agropecuaria, cualquiera sea el lugar de su ubicación. En tales casos, el régimen de contribución es el común de los demás sectores económicos, sea el 1.5%.

        A nuestro modo de ver, las normas son sumamente claras y precisas y, por consiguiente, no encontramos razones para que existan problemas en su interpretación. Con base en lo anterior, se pueden fijar las siguientes reglas, unas de naturaleza general y otras de excepción. Entre las primeras tenemos que, cuando el patrono particular ocupa en forma permanente por lo menos a cinco trabajadores, la contribución es de un 1.5%. Lo anterior significa que, si emplean a menos de cinco trabajadores, no están sujetos a la contribución.  La excepción a esa norma, es el caso de los patronos del sector agropecuario cuando ocupan un número superior a diez trabajadores en forma permanente, en cuyo caso la contribución es de 0.5%. Por consiguiente, si un patrono del sector agropecuario emplea menos de once trabajadores, no está sujeto a la contribución.

        En cuanto a estos últimos, son aquellos que se dedican a actividades de explotación agrícola o ganadera en todas sus formas; empero, no se debe incluir dentro de ellos a aquellos patronos de establecimientos donde se industrialicen los productos de la actividad agropecuaria, cualquier que sea el lugar de su ubicación, quienes pagan el mismo porcentaje de los demás sectores económicos. ". En esta dirección, conviene recordar el aforismo jurídico "de que no debemos distinguir donde la ley no distingue" o de aquel que "cuando la ley está concebida claramente hay que estar a su letra, y no desnaturalizarla, pretextando penetrar a su espíritu". (CABANELLAS, Guillermo, Compendio de Derecho Laboral, Tomo I, Buenos Aires, Bibliográfica Omeba, 1968, pág. 234, citado también en el dictamen de la Procuraduría General de la República n.° C-019-2000 de 4 de febrero del 2000), por lo que el asunto no requiere de mayor elucubración jurídica.

        En lo referente al numeral 20 del Reglamento de la Ley n. ° 6868, tenemos que cuando un patrono tiene cinco o más trabajadores a su servicio en diferentes actividades bajo un mismo número patronal ante la C.C.S.S., la contribución se calcula sobre el total de salarios con una tasa del 1.5%, aun cuando parte de tales servicios lo sean en función de la actividad agropecuaria. En este supuesto, la tasa mayor arrastra a la tasa menor. 

        Ahora bien, cuando un mismo patrono tiene registrado varios números patronales con menos de cinco o menos de once empleados baja cada número patronal, se consolidan las planillas y se cobra de acuerdo con la tasa que corresponda.

        Resulta clara la consolidación cuando bajo diversos números patronales se tienen registrados menos de cinco trabajadores, toda vez que con tal acción se evita, en lo fundamental, la evasión de la contribución, ya que, como se indicó supra, en el caso de que se empleen menos de cinco trabajadores, el patrono no está sujeto a la contribución. En este precepto reglamentario, obviamente, se ubican todos los sectores económicos, excepto el agropecuario. 

        También resulta precisa la norma cuando el patrono tiene diversos números patronales con menos de once empleados bajo cada número patronal, normativa que tiene como supuesto al sector agropecuario, aunque requiere de algunas precisiones, para lo cual se hace necesario tener presente los antecedentes legislativos y otros elementos de juicio.

        El monto de la contribución que se impuso al sector agropecuario se estableció en la Ley n. ° 6868. Anteriormente, en la Ley n.° 3506 de 21 de mayo de 1965, Ley de Creación del Instituto Nacional de Aprendizaje, se dispuso, en su numeral 16, que el monto de la contribución de la actividad agropecuaria la fijaría una ley posterior. Es así como en el proyecto de ley presentado por el Poder Ejecutivo a la Asamblea Legislativa, sólo se establecía un aumento en la contribución que debían pagar las empresas particulares de todos los sectores económicos, incluido el agropecuario, que emplearan por lo menos a cinco trabajadores (véase el folio 29 del expediente legislativo n.° 9419). Posteriormente, en un informe de una subcomisión de la Comisión Permanente Ordinaria de Asuntos de Gobierno y Administración, fechado el 7 de noviembre de 1982, se exceptuó de la contribución del 3% a las empresas dedicadas a la actividad agropecuaria, las cuales sólo la pagarían cuando emplearan a por lo menos 8 trabajadores. Esta postura se mantiene en un texto sustitutivo aprobado por la comisión parlamentaria (véanse los folios 233, 628 y 637 del expediente legislativo n.° 9419).

        El obligar a contribuir a las empresas agropecuarios con un 3% sobre el monto total de las planillas de salarios, provocó oposición de los sectores interesado. Prueba de ello, fue la intervención del señor Juan Rafael Lizano, representante de la Unión de Cámaras (véanse los folios 459,460, 461 y 470 del expediente legislativo n.° 9419).  Posteriormente, el diputados Villalobos Villalobos presentó una moción donde rebajaba la cuota a un 2% para todos los sectores que ocuparan 10 trabajadores en forma permanente, excepto el agropecuario, quien pagaría un 1%, 0.50% en el año de 1983 y 0.50% en el año de 1984, moción que fue desechada en la sesión del 25 de enero de 1983 de la comisión (véanse los folios 681 y 703 del expediente legislativo n.° 9419).   

        Por otra parte, en el seno de la Comisión Permanente Ordinaria de Gobierno y Administración se aprueba una moción que retoma el texto original presentado en el proyecto de ley del Poder Ejecutivo, y así se consigna en el dictamen afirmativo de mayoría que rinde la comisión al Plenario Legislativo el 26 de enero de 1983, no así en el dictamen afirmativo de minoría, que fija la tarifa de la contribución en un 0.5% cuando ocupe por lo menos 10 trabajadores (véanse, entre otros, los folios 746 y 776 del expediente legislativo n.° 9419). El proyecto de ley fue devuelto a la comisión dictaminadora por el Plenario y, en el nuevo dictamen afirmativo de mayoría, se impuso la tesis del dictamen de minoría, la cual fue, en definitiva, aprobada por la Asamblea Legislativa (véase el folio 947 del expediente legislativo n.° 9419).   

        En vista de lo anterior, la clave de bóveda de este asunto se encuentra en el segundo párrafo del numeral 19 del reglamento y en el concepto "consolidar" que utiliza el segundo párrafo de artículo 20 de ese mismo cuerpo normativo. Con base en el primero, resulta claro que si un patrono tiene registrados varios números patronales con menos de cinco o menos de once empleados, bajo cada número patronal, y dichos trabajadores forman parte de un establecimiento donde se industrializan los productos de la actividad agropecuaria, debe pagar el 1.5%, aun cuando tales servicios lo sean en función de esa actividad. En este supuesto, el pago de la citada tasa no es a causa de la consolidación de planillas, sino como consecuencia de la existencia del establecimiento industrial. En estos casos, determinada la existencia del establecimiento industrial, lo que procede es cobrar la tasa aplicable a cualquier patrono particular.

        El otro supuesto que debemos analizar, es cuando existen actividades mezcladas, pero en las cuales no se ha determinado la existencia de un establecimiento industrial (patrono que tiene mezclada la actividad agropecuaria con cualquier otra actividad mercantil, industrial, administrativa, etc.). En esta hipótesis, lo que la norma reglamentaria permite es consolidar las planillas reportadas y cobrar de acuerdo con la tasa que corresponda; es decir, hacer una sola planilla, cobrando con la tasa general, a cualquier actividad y, con la tasa especial, si se trata de la actividad agropecuaria.

        Ahora bien, de acuerdo con nuestro punto de vista, la norma que estamos glosando no da pie, no constituye un elemento jurídico suficiente, para que el SICERE o, en su defecto, el INA divida los trabajadores de la empresa por actividad y, con en ello, proceder a cobrar distintas tasas. Desde esta óptica, y tal y como se indicó supra, la consolidación de planilla se limita a agrupar todas éstas en una sola y a cobrar la tasa con base en la actividad reportada o que se ha determinado que es la que corresponde según la realidad. No obstante, cuando se trata de una actividad agrícola, en estos casos, no es dable interpretar el precepto reglamentario, en el sentido de que es posible seccionar o dividir la empresa en distintas actividades y, posteriormente, aplicar a cada una de ellas una tasa diferente. Con base en la normativa legal, la cual no puede ser contradecida, suprimida o ampliada por el reglamento ejecutivo, dado su carácter secundario, subordinado y al servicio de la ley, basta con que la actividad sea agrícola y que no exista el establecimiento industrial, para que a ella se le aplique la tasa preferencial. Ir más allá en este asunto, tendría el efecto pernicioso de desvirtuar la intención del legislador (ratio legis), la cual se expresa en forma clara y precisa en la ley, en la que se le da un trato preferencial a los patronos del sector agropecuario. Dicho en forma negativa, si no existe un establecimiento industrial, la acción de consolidación de planillas no permite a la Administración dividir o ubicar a los trabajadores de un mismo patrono por actividad, por la elemental razón de que al ser la actividad agropecuaria el elemento dominante, tal hecho es jurídicamente suficiente para que se le aplique la tasa preferencial, y no la común. De seguir la tesis contraria a la esbozada en este estudio, el Poder Ejecutivo, a través de una norma (reglamentaria), la cual tiene menos potencia que la legal, le estaría dado a la actividad agropecuaria un trato más severo, distinto de que el fijó el Poder Legislativo con el aval de aquél.

        Pero además de lo anterior, la Administración estaría vulnerando el principio de legalidad, al atribuirse potestades que el ordenamiento jurídico no le concede. Como es bien sabido, la Administración Pública está sometida al principio de legalidad. Con base en él, los entes y los órganos públicos sólo pueden realizar los actos que están previamente autorizados por el ordenamiento jurídico (todo lo que no está permitido está prohibido). En efecto, señala el artículo 11 LGAP, que la Administración Pública debe actuar sometida al ordenamiento jurídico y sólo puede realizar aquellos actos o prestar aquellos servicios públicos que autorice dicho ordenamiento, según la escala jerárquica de sus fuentes.

        Por su parte, la Sala Constitucional, en el voto N° 440-98, ha sostenido la tesis de que, en el Estado de Derecho, el principio de legalidad postula una forma especial de vinculación de las autoridades e instituciones públicas al ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva,  "…toda autoridad  o institución pública lo es y solamente puede actuar en la medida en que se encuentre apoderada para hacerlo por el mismo ordenamiento, y normalmente a texto expreso –para las autoridades e instituciones públicas sólo está permitido lo que este constitucional y legalmente autorizado en forma expresa, y todo lo que no esté autorizado  les está vedado-; así como sus dos corolarios más importantes, todavía dentro de un orden general; el principio de regulación mínima, que tiene especiales exigencias en materia procesal, y el de reserva de ley,  que en este campo   es casi absoluto."

        En otra importante resolución, la N° 897-98, el Tribunal Constitucional estableció lo siguiente:

"Este principio significa que los actos y comportamientos de la Administración deben estar regulados por norma escrita, lo que significa desde luego, el sometimiento a la Constitución y a la ley, preferentemente, y en general a todas las normas del ordenamiento jurídicos – reglamentos ejecutivos y autónomos especialmente; o sea, en última instancia, a lo que se conoce como el ‘principio de juridicidad de la Administración’.  En este sentido es claro que, frente a un acto ilícito o inválido, la Administración tiene, no solo el deber sino la obligación, de hacer lo que esté a su alcance para enderezar la situación."

        Así las cosas, si la normativa lo único que le permite a la Administración es consolidar planillas, es decir, reunirlas o juntarlas en una sola para evitar la evasión, no es dable, por consiguiente, que de ese precepto se extraiga otra atribución para dividir o ubicar a los trabajadores de una empresa por la actividad que realizan dentro ella, cuando, en términos generales, se trata, dado su giro principal, de una actividad agropecuaria. En este supuesto, la actividad principal –agropecuaria- arrastra las actividades secundarias que se realizan dentro de ella.

        En tercer lugar, se estaría distinguiendo donde la norma no distingue, ya que la norma lo que permite es consolidar para evitar, fundamentalmente, la evasión del pago de la contribución, y no seccionar o dividir la empresa en diversas actividades, aplicando a cada una de ellas distintas tasas conforme a su naturaleza.

        Por último, se estaría vulnerando el concepto de empresa como unidad económica, lo que no está autorizado por el ordenamiento jurídico. Desde esta perspectiva, la Administración Pública debe atenerse al principio realidad y, por consiguiente, no les dable seccionar una empresa, la cual tiene actividades mezcladas, para cobrar tasas distintas, cuando lo que corresponde es aplicar la tasa preferencial, toda vez que se trata de una empresa de naturaleza agrícola. Sobre el tema de la empresa, HERNÁNDEZ VALLE nos recuerda que "…La empresa debe concebirse como una situación jurídica activa, que tiene como objeto la hacienda y como contenido el poder de gestión. Es decir, toda empresa es un conjunto organizado y operativo de medios materiales y humanos para la producción de bienes económicos, sea de riqueza material." (HERNÁNDEZ VALLE, Rubén, citado por CASTILLO VÍQUEZ, Fernando. Elementos Económicos en la Constitución Política. Editorial Juritexto. San José, Costa Rica, 1992, página 78).

        Por su parte, MURILLO nos indica lo siguiente:

"La empresa, como la administración, puede ser vista como actividad o como organización, aunque con la advertencia de que no sería más que aspectos de una misma realidad. La empresa tendría una faceta dinámica, la actividad, y una faceta estática, la organización. La empresa sería una actividad organizada, o bien una organización predispuesta para cumplir una determinada actividad…

…La actividad de empresa es una actividad económica, una actividad en sentido amplio o de producción. Es actividad de empresa la agrícola, la industria, o de transformación, la comercial o de cambio, y la de servicio.

La actividad es profesional, es decir, habitual, continua.

La empresa supone un mercado en el que participa. Con ello se trata de negarle la categoría de empresa a las actividades que se desarrollan para el exclusivo consumo del propietario. La empresa entonces es tan sólo si ofrece sus bienes y servicios al público, lo que presupone a su vez que la empresa se ejercita en un régimen de derecho privado.

La organización de la empresa está compuesta por los medios personales y materiales. Estos últimos forman la hacienda.

La organización debe constituir una unidad, es decir, tener su propia individualidad, lo cual no quiere decir que no pueda formar parte de una organización mayor, pero sí se exige que mantenga cierta independencia, cierta separación." (MURILLO, Mauro. "La Empresa Pública". Ensayos de Derecho Constitucional Costarricense. Editorial Juricentro, San José, Costa Rica, 1983, páginas 305 y 306. Las negritas no corresponden a la realidad).

III.-    CONCLUSIONES.

1.- Los patronos del sector agropecuario son aquellos que se dedican a actividades de explotación agrícola o ganadera en todas sus formas.

2.- No se debe incluir dentro de ellos, a aquellos patronos de establecimientos donde se industrialicen los productos de la actividad agropecuaria.

3.- Cuando un patrono tiene cinco o más trabajadores a su servicio en diferentes actividades bajo un mismo número patronal ante la C.C.S.S., la contribución se calcula sobre el total de salarios con una tasa del 1.5%, aun cuando parte de tales servicios lo sean en función de la actividad agropecuaria.   

4.- Si un patrono tiene registrado varios números patronales, con menos de cinco o menos once empleados bajo cada número patronal, en un establecimiento donde se industrializan los productos de la actividad agropecuaria, debe pagar el 1.5%.

5.- No obstante lo anterior, basta con que la actividad sea agrícola y que no exista el establecimiento industrial, para que a ella se le aplique la tasa preferencial.

De usted, con toda consideración y estima,

 

 

Dr. Fernando Castillo Víquez

Procurador Constitucional

FCV/kgr