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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 335
 
  Dictamen : 335 del 28/10/2003   

28 de octubre de 2003
C-335-2003
28 de octubre de 2003
 
 
 Ingeniero
Alberto José Amador Zamora
Presidente Ejecutivo
Junta de Administración Portuaria y de Desarrollo
Económico de la Vertiente Atlántica
S.     O.
 
Estimado señor:
 
            Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N° P.E. 444-2003 de 8 de octubre último, por medio del cual consulta el criterio de la Procuraduría General en relación con el concepto " información pública".  Es criterio de esa Institución que constituye información de interés público la relacionada directamente con la actividad ordinaria que la Entidad debe satisfacer, como políticas institucionales, proyectos y obras en materia portuaria y de desarrollo. No obstante lo cual, los periodistas solicitan información que está relacionada con la parte operativa y administrativa del Ente y no con la parte sustantiva. Se desea conocer si se puede hacer un deslinde en función de la pertinencia de lo solicitado por los medios de comunicación. Agrega Ud. que el Departamento Legal de JAPDEVA es del criterio de que mientras haya fondos públicos la información relacionada es de interés general, por lo cual puede ser dada a conocimiento público.  Criterio que esa Presidencia no comparte.

            Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Legal, oficio N° AL-473-03 de 3 del mismo mes. En dicho oficio se indica que para conocer si la solicitud de información es pertinente, se deben saber las razones por las cuales se requiere la información.  Descartado el uso indebido, constituye obligación del Ente brindar la información requerida por el particular. En cuanto a la información solicitada por los medios de comunicación, considera que en caso de que ataña directamente a la actividad portuaria o de desarrollo, es de interés general. E igual sucede con la información relacionada con los funcionarios públicos, en virtud de que sus salarios son cancelados con fondos públicos.


         Criterio legal que es conforme con la jurisprudencia constitucional y administrativa en materia de información pública. La Administración Pública actual debe regirse por los principios de transparencia, claridad y publicidad. Estos principios requieren un pleno respeto del Derecho Fundamental a la información de interés público.  


 


A.-      UNA ADMINISTRACION TRANSPARENTE


            Los procesos de modernización y racionalización de la Administración Pública han conducido a erigir la transparencia, la claridad, la eficiencia y la publicidad como principios fundamentales del accionar administrativo.


            El respecto de dichos principios se presenta como un requisito indispensable para que la Administración pueda satisfacer los imperativos que plantea el desarrollo con absoluto respecto a los principios democráticos y a los Derechos Fundamentales. El énfasis en estos principios es consecuencia de la necesidad de acercar la Administración al ciudadano y, por ende, de que éste se informe y se participe en la discusión de los problemas de interés general que debe satisfacer la autoridad administrativa.


            Además, se postula la transparencia y la publicidad como la base para combatir la corrupción, considerada una de las lacras del desarrollo económico y social, pero también de la ausencia o deficiencia de  gobernabilidad en el Estado contemporáneo. En ese sentido, se considera que en la medida en que el Estado y los demás entes públicos actúen transparentemente, comunicando fielmente las decisiones que se tomen y los motivos que las justifican, se aumenta la confianza de la población en sus gobernantes y administradores, se permite una mejor formación de opinión pública y se eliminan elementos propiciadores de la corrupción en el sector público, así como la proveniente del sector privado hacia el sector público.


          Por ello, el principio es la transparencia de las decisiones y actos de las autoridades públicas. La transparencia requiere la comunicación de diversa información: se debe informar respecto de los objetivos de las políticas públicas, el marco  jurídico, institucional y económico dentro del cual se definen y deben ser aplicadas, los fundamentos de esas políticas, los datos y la información relacionada con los aspectos financieros y económicos y los efectos del control ejercido sobre la administración activa, entre otros. En ese sentido, la transparencia está ligada a la rendición de cuentas exigida constitucionalmente en el numeral 11, segundo párrafo:


 "La Administración Pública, en sentido amplio, estará sometida a un procedimiento de evaluación de resultados y rendición de cuentas, con la consecuente responsabilidad personal para los funcionarios en el cumplimiento de sus deberes…"


            Es importante que la Administración  se sujete a prácticas de transparencia, que se refieran a la claridad de las políticas, los objetivos, la forma en que desempeña sus funciones, los procesos de toma de decisiones; de modo que se permita un amplio acceso del público a la información sobre la actuación administrativa, tanto « sustantiva » como « operativa » o instrumental y en lo relacionado con la rendición de cuentas. Importa recalcar que el principio de transparencia y publicidad no se cumple cuando la Administración decide no informar sobre su actividad instrumental, amparándose a que ésta no es su cometido fundamental y, por ende, no es un servicio público. En la medida en que una actividad contribuye, directa o indirectamente, a la concreción de los cometidos institucionales y, como tal, puede favorecer u obstaculizar ese logro, el desarrollo y los problemas que su realización presenta deben ser también publicitados.


            Resulta evidente que no puede haber transparencia si no se da a conocer al público la información sobre esas decisiones y actos. Tampoco hay transparencia cuando la información es distorsionada o bien, incomprensible, inaccesible o inoportuna. Una información con esas características podría revelar la falta de integridad en la gestión administrativa o bien, incapacidad de decisión.


            En este orden de ideas, la transparencia refuerza la eficacia y eficiencia de las políticas públicas, porque se conocen las metas y los medios con que se cuenta (ergo, determina cuáles son los obstáculos para cumplirlas y si éstos requieren de una modificación no sólo interna sino del contexto externo). Al divulgarse esas políticas, se posibilita el control público sobre su cumplimiento efectivo y los costos en que se incurre. Y es que la transparencia permite la realización de otro de los objetivos de la Administración democrática : acercar al administrado al manejo de la cosa pública. Un mejor conocimiento sobre la actuación pública posibilita, además, el control democrático sobre el manejo de los fondos públicos. Asimismo, en la medida en que la Administración está obligada a informar y rendir cuentas, se disminuyen los riesgos de una gestión arbitraria. Por ende, la Administración debe divulgar, dar a conocer información que le es propia y propiciar la participación de los particulares en la discusión sobre esas políticas y actuaciones. Simplemente, el derecho de participación del ciudadano en la toma de las decisiones políticas requiere el acceso a la información.


            En este orden de ideas, la Sala Constitucional ha manifestado en sentencia N° 3074-2002 de 15:24 hrs. del 2 de abril de 2002:


" … En primer lugar debe partirse, como se indicó supra, de que el derecho a la información es un derecho público que se distingue por su carácter preferente y ello es así por cuanto su objeto, la información, implica participación de los ciudadanos en la toma de decisiones de la colectividad, con lo cual, en la medida en que se proteja el derecho a la información, se garantiza la formación y existencia de una opinión pública libre que precisamente es el pilar de una sociedad libre y democrática. Ahora bien, si se parte del supuesto de que para poder participar en la toma de decisiones de la colectividad, se requiere estar bien informado, ello lleva necesariamente a la conclusión de que una sociedad en la que se niega la información de relevancia pública, sin estar en un caso de excepción, no se permitiría la conformación de una opinión pública libre y por ende, no se garantizaría de manera efectiva y real la participación ciudadana. Uniendo lo anterior, no cabe la menor duda de que, respecto de todos aquellos asuntos de trascendencia pública, como lo es el informe sobre Costa Rica elaborado por el Fondo Monetario Internacional como órgano externo al país y en el cual no participó ningún ente u órgano costarricense, existe un evidente interés de parte de todos los ciudadanos, de tener acceso a esa información toda vez que, en la medida en que la ciudadanía en general pueda accesar a esa información, podrá tener conocimiento sobre el contenido de ese informe y, en consecuencia, podrá ejercer con mayor propiedad y conocimiento, su derecho de participación en la toma de decisiones de la colectividad y por ende, podrá también ejercitar los derechos que de ahí se desliguen."


          La información es, entonces, un medio de propiciar la participación democrática en la gestión pública:


"…es a través de esa interrelación entre los receptores pasivos de la información o de quienes la demandan, que se realiza no sólo el pluralismo político, sino la intervención de un pueblo en la formación de proyectos que puedan afectar sus derechos fundamentales...". Sala Constitucional, N° 2331-96 de las 14:33 hrs. del 14 de mayo de 1996.


        Pero, se trata no solo del respeto de los imperativos de la Administración moderna. Es, ante todo, el respeto del derecho fundamental a la información de interés público, consagrado en el artículo 30 de la Constitución Política, así como al ejercicio de sus derechos administrativos. Cabe recordar, por ejemplo, que si el administrado no conoce las decisiones que le conciernen y sus fundamentos, no sólo no puede analizarlas, cuestionarlas sino que difícilmente puede ejercer el derecho de defensa.  En el dictamen C-018-1999 de 26 de enero de 1999  se señaló al respecto:


"Conocer los motivos de una decisión de la Administración facilita el ejercicio de acciones impugnatorias, mejora la posibilidad de formular una defensa del derecho afectado y en general, da acceso a la información pertinente y necesaria para conocer en su totalidad, la decisión tomada.


El principio de publicidad y transparencia, en ese sentido, adquiere vital relevancia, en particular el derecho que el artículo 30 constitucional contiene, es decir, que según el cual, como regla general, se debe admitir el acceso a todos los archivos y expedientes administrativos, salvo que se esté en los casos de secreto de Estado, o bien, en el supuesto del artículo 273 de la Ley General de la Administración Pública,.. ".


          Cabe recordar, además, que la jurisprudencia constitucional ha considerado que el principio de publicidad «consiste en una forma de control social de los administrados » sobre la administración y los legisladores (resolución N° 3771-99 de 17 :51 hrs. del 19 de mayo de 1999). Control que se imposibilitaría, repetimos, si la Administración actúa bajo el principio del secretismo.   


 


B.-        UN DERECHO A LA INFORMACIÓN DE "INTERES PÚBLICO"


        Como lo dispone el artículo 30 constitucional, la información que consta en las oficinas públicas es, en tesis de principio, de interés público. Por consiguiente, el principio debe ser que quien haga valer el interés público, pueda solicitar y obtener la información sobre dichos asuntos. El problema es que, como  lo hemos analizado desde el dictamen N°126–93 de 17 de septiembre de 1993, en las oficinas públicas no sólo constan documentos e informaciones públicas sino también diversa información que concierne directamente a personas, físicas o jurídicas, que es de naturaleza privada, en algunas ocasiones confidencial, y que, por consiguiente, la Administración debe mantener reserva sobre ella a menos que el particular autorice su divulgación. Y es claro que el tratamiento que deba darse a una y otra documentación es diferente.


        La Procuraduría ha reiteradamente señalado que la Administración debe dar información sobre su actividad, pero debe respetar la confidencialidad de la información privada, así como ha considerado como tal aquélla en la cual no hay un interés público. El derecho de acceso a la información constante en un organismo público tiene, entonces, como límite el respeto a la confidencialidad de los documentos privados y a la información que sólo pueda ser de interés para el involucrado. La valoración del interés público corresponde a la Administración, pero el interesado en ella debe manifestar por qué existe interés público en tal divulgación. El punto es cuándo hay interés público y cuándo debe mantenerse reserva.


            En orden al interés público, debe tomarse en cuenta que:


 · La necesidad de asegurar la transparencia, claridad y publicidad como principios rectores de la actuación administrativa determina e impone el derecho de las distintas personas a conocer la actuación administrativa, a pedir explicaciones sobre dicho accionar y a que se divulgue la distinta información que en las oficinas administrativas conste. En consecuencia, cualquier interesado puede enterarse y examinar esa actuación, según conste en los registros y archivos administrativos.


 · Se sigue de lo expuesto que la función pública que desempeña una determinada persona (resolución N° 6240-93 de las 14:00 hrs. del 26 de noviembre de 1993 de la Sala Constitucional), la circunstancia de constituir funcionario público determina el interés público de la información,


· En igual forma, es de interés público la información directamente relacionada con el manejo de los fondos públicos. Podría decirse, incluso, que en la medida en que una determinada operación o actuación es financiada con fondos públicos, los terceros tienen derecho a obtener información sobre ella.


· Es de interés público la información sobre morosidad en operaciones regulares e irregulares bancarias, de otras entidades no bancarias, así como en materia tributaria, respecto de la cual se ha indicado que la publicación del nombre del contribuyente moroso del impuesto sobre Bienes Inmuebles y el monto de la deuda es de interés público (OJ-101-2000 de 11 de setiembre de 2000).


 · La información sobre expedientes administrativos en trámite está limitado por lo establecido en el artículo 274 de la Ley General de la Administración Pública, de manera que la naturaleza pública del expediente administrativo no es fundamento para tal acceso, lo que se justifica por la necesidad de salvaguardar tanto los derechos de las partes como el interés de la Administración.


          Ergo, el derecho de acceso a la información está referido a todo documento público, a la actividad de la organización administrativa, a lo que se refiere a los fondos y bienes públicos, así como a la actividad del funcionario público en tanto que tal.


        Por el contrario, de conformidad con la jurisprudencia constitucional y administrativa, el principio de acceso a la información constante en las oficinas públicas cede en los siguientes supuestos:


· Se está en presencia de documentos e informes privados, garantizados por el principio de inviolabilidad de los documentos privados o en su caso, por el derecho a la intimidad, caso de las personas físicas, o del derecho al honor objetivo o prestigio, personas jurídicas (así, Sala Constitucional, resolución N° 1026-94 de 10:54 hrs. del 18 de febrero de 1994).


· La prohibición de acceso comprende el suministro o divulgación de los datos contenidos en los documentos privados o bien, de los datos que constando en documentos públicos afecten el derecho a la intimidad. En relación con esa información, debe garantizarse que un tercero no pueda identificar a quién corresponde la información. Aspecto que asume relevancia en tratándose de la información de relevancia tributaria, como se indicará luego.


· Para los efectos anteriores, por tercero se entiende cualquier persona pública o privada diferente de la Administración Pública extraña a aquélla en que consta la documentación privada o a la cual debe ser suministrada. Se exceptúan las excepciones expresamente establecidas en la Constitución  o en la Ley emitida conforme lo dispuesto en el artículo 24 constitucional. Fuera de los supuestos legalmente establecidos, la comunicación de los documentos o información sólo procede con el consentimiento del derecho habiente.


· La prohibición de dar a conocer a terceros documentos o comunicaciones privadas se impone incluso cuando constituyan el fundamento de actos administrativos.                               


· En igual forma, la Administración debe abstenerse de suministrar información que resulte confidencial en razón del interés privado presente en ella. La divulgación de esa información puede afectar los derechos de la persona concernida y concretamente, el derecho a la intimidad, entendida como el derecho del individuo a tener una esfera de su vida inaccesible al público, salvo voluntad contraria del interesado (Sala Constitucional, N° 678-91 de 14:17 hrs. del 27 de marzo de 1991).


· En relación con el derecho de información, debe tomarse en consideración, además, el derecho a la autodeterminación informativa. Dicho derecho fundamental protege los datos personales, es decir aquéllos que se refieran a una persona determinada o determinable. La Administración o el particular que tiene en sus registros datos personales, sólo puede darlos a conocer cuando el interés público lo determina o bien con el consentimiento del derecho habiente.   


         Se sigue de lo expuesto, que el derecho de acceso a la información constante en ese Ente tiene, entonces, como límite el respeto a la confidencialidad de los documentos privados, a la información que sólo pueda ser de interés para el involucrado y el derecho a la autodeterminación informativa. La valoración del interés público corresponde a la Administración, pero el interesado en ella debe manifestar por qué existe interés público en tal divulgación. No obstante, debe tomarse en cuenta que mediante resolución N° 2182-01 de 14:34 hrs. del 21 de marzo del 2001, la Sala Constitucional señala que el solicitante de la información no tiene que probar el interés público en orden a  la información que solicita, puesto que toda la información relativa a esos gastos es de suyo de  interés público.


         Ahora bien, la Administración de JAPDEVA considera que no está obligada a dar información sobre sus funcionarios y, en concreto, sobre los salarios que paga. Criterio en que difiere de su Asesoría Jurídica.


         Para que JAPDEVA pudiese negarse a dar la información correspondiente, tendría que tratarse de información cubierta por el derecho a la intimidad, a la inviolabilidad de los documentos privados o la autodeterminación informativa. Supuestos bajo los cuales la información tendría que ser considerada como de interés privado. En ese sentido, los Derechos Fundamentales del funcionario constituirían un límite para el ejercicio del derecho a la información.


         Pero es lo cierto que tal invocación no es procedente en tratándose de información que concierne directamente al funcionario en su calidad de tal. En efecto, el funcionario podrá ampararse en sus Derechos Fundamentales cuando la información que conste en JAPDEVA se refiera a su vida privada, pero no respecto de la relacionada con el ejercicio y desempeño de la función pública y por ende, del respeto a los deberes de dicha función. Se encuentra dentro de esta última categoría la información referida a los salarios, puesto que estos son cubiertos por fondos públicos. El carácter de interés público de la información salarial fue retenido tempranamente por la Sala Constitucional.


         En efecto, al conocer de un Recurso de Amparo interpuesto contra la negativa del Banco Central de suministrar información respecto del salario de uno de sus jerarcas, el Tribunal Constitucional manifestó:


 "...Así el derecho a la información sobre determinada actividad, ventaja o derecho que un particular ostente estarla vedado por lo dispuesto en el artículo 24 de la Constitución Política, cosa que no sucede en cuanto al funcionario público, por el evidente interés que para la comunidad representa el poder estar debidamente informada de su actividad, del buen o mal desempeño en el ejercicio de su cargo, de las ventajas o no que el nombramiento conlleva y de los derechos que como tal obtiene, fundamentalmente en cuanto éstos sean de índole económica -salarios, en dinero o en especie, pluses, dietas, etcétera- pues en tratándose de fondos públicos son los administrados en general -o como usuarios del servicio- los que los pagan con sus contribuciones y tienen el derecho de saber cómo se administran y se gastan éstos. Toda la actividad del funcionario público es evidentemente de interés público -no sólo en buena lógica- sino por propia definición del artículo 113 de la Ley General de la Administración Pública, ya que el desempeñó de sus funciones debe estar encaminado primordialmente a la satisfacción de aquél y en cuanto se separe de aquella finalidad -que le envuelve como tal- estaría faltando a lo que constituye la esencia de su función. Sería conveniente, tal vez, para algunos funcionarios que pasara inadvertida su actividad, para que ésta no pudiera ser calificada así por la colectividad, pero desde la aceptación del cargo ello no es posible pues sobre aquella conveniencia privan los valores de seguridad jurídica y de justicia, no sólo para la comunidad sino también para todos y cada uno de los individuos que la forman -que en todo caso deben ser considerados como representantes de aquélla, de la que el funcionario depende- y acto de justicia es el derecho a saber cómo se emplean y el destino que se da a los recursos que esa colectividad aporta y que hacen posible la retribución por sus servicios al "servidor público". Conlleva pues, lo expuesto, el derecho que tiene todo administrado de obtener información en cuanto se refiera a la actividad del funcionario en el desempeño de sus funciones, de sus emolumentos y de la forma en que se administran los fondos públicos en general y la obligación del servidor público de rendirlos a la comunidad -y a cualquier ciudadano como representante de aquélla- de quien el funcionario depende, con la única salvedad de que se trate de un secreto de Estado o de información suministrada a la administración por particulares, para gestiones determinadas, que conservarán siempre su confidencialidad siempre y cuando ésta esté constitucional o legalmente protegida. Procede así declarar con lugar el amparo y ordenar la entrega de la información solicitada dentro del plazo perentorio indicado en el artículo 53 de la Ley de la Jurisdicción Constitucional", Resolución N° 880-90 de 14:25 hrs. de 1 de agosto de 1990, reafirmada en la resolución N° 6240-93 de cita.


Asimismo, la Procuraduría ha indicado:


 "En el ejercicio de la función pública los empleados públicos están en el deber de informar de todas sus actividades, de rendir cuenta de su gestión y deben someterse al control que ejercen sobre ellos los administrados, la sociedad civil y los medios de comunicación colectiva. Solo pueden retener aquella información que el Derecho de la Constitución ( valores, principios y normas) considera como asuntos de interés privado y, por ende, no media un interés general, y aquella que ha sido calificada como secreto de Estado o confidencial". C-217-2000 de13 de setiembre del 2000           


         No debe quedar duda alguna respecto de que la Institución no puede ampararse en los Derechos Fundamentales de sus funcionarios para negarse a dar información de interés público, como lo es la identidad de los servidores responsable de un acto o actuación, la forma de desempeño y las retribuciones o ventajas que reciben.


         En igual forma, está cubierto por el artículo 30 constitucional lo relativo a la parte operativa y administrativa del Ente, lo que abarca necesariamente la gestión financiera de JAPDEVA y su actividad contractual.


 


CONCLUSIÓN


         Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República, que:


· JAPDEVA como parte de la Administración Pública, se rige por el principio de transparencia y publicidad.


· El cumplimiento de estos principios requiere de la Administración el comunicar al público la información relativa a las políticas institucionales, los objetivos que procura la gestión y los medios para lograrlo. Medios que, si bien son instrumentales, permiten el logro de los cometidos públicos.


· El respeto de estos principios se correlaciona con el Derecho Fundamental de todas las personas a la información de interés público.


· Con base en ese Derecho, los terceros pueden exigir que les sean suministrados los documentos de JAPDEVA e información sobre sus actuaciones y las de sus funcionarios, aún cuando éstas estén referidas a la actuación operativa o instrumental de la Entidad.


· Ese Derecho faculta, en general, a los particulares para solicitar información relativa a los fondos públicos y, por ende, sobre salarios de los funcionarios de la Entidad, así como la relativa a su desempeño institucional.


          De Ud. muy atentamente,
 
 
Dra. Magda Inés Rojas Chaves
PROCURADORA ASESORA

 MIRCH/mvc