OJ-223-2003

7 de noviembre de 2003

 

 

Licenciado

Federico Malavassi Calvo

Diputado

Asamblea Legislativa

S.   D.

 

Estimado señor Diputado:

 

        Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N° ML-CP-249-03 de 16 de octubre último, por medio del cual consulta si:

"Existe o no incompatibilidad en el ejercicio de la función ejercida por LACOMET, establecida en el artículo 9 inciso f) de la Ley del Sistema Nacional para la Calidad, respecto a (sic) los laboratorios secundarios privados, es decir, LACOMET puede fungir permanentemente como laboratorio secundario o solo debe hacerlo cuando un laboratorio secundario privado así lo requiera…"

"De no existir tal incompatibilidad, cual sería el mecanismo legal aplicable a la fijación de tarifas para la prestación de servicios de laboratorios secundarios tanto en el Sector Público como en el Privado, a fin de evitar una posible competencia desleal por parte de alguno de los dos sectores".

 A.-        LA ACTUACION COMO LABORATORIO SECUNDARIO

        La Ley del Sistema de Calidad en todas sus normas debe ser interpretada de acuerdo con los fines que pretende realizar y que están enmarcados en el cumplimiento de las normas internacionales referidas al comercio internacional. Es por ello que la ley define su ámbito normativo en relación con bienes y servicios. La calidad de la producción y comercialización de bienes y la prestación de servicios es postulada como un medio para favorecer la competitividad de la producción nacional. Competitividad que debe expresarse en un posesionamiento de esos bienes y servicios en el mercado internacional, permitiendo cumplir los compromisos internacionales de carácter comercial de que es parte el país. La aplicación de normas de calidad internacional se asegura mediante procesos de evaluación y acreditación. Los objetivos de esta Ley se conforman con los de competitividad y libre comercio, considerado un mecanismo eficiente en la asignación de recursos y en la creación de riqueza, que informan la legislación y política comercial costarricense a partir de la década de los noventa. Son también conformes con los compromisos asumidos por Costa Rica en el marco de la Organización Mundial del Comercio (OMC).

        En orden a los objetivos disponen los artículos 2 y 3 de la Ley:

"Artículo 2º—Ámbito de la Ley. Esta Ley se aplicará a todos los bienes y servicios, así como a las actividades de evaluación de la conformidad, incluida la metrología, que se lleven a cabo para demostrar el cumplimiento de los requisitos voluntarios o reglamentarios aplicables a estos bienes, incluidos los procesos de producción o prestación de servicios implicados para generar y comercializar dichos bienes.

Artículo 3º—Fines y Objetivos del Sistema. El fin del SNC será ofrecer un marco estable e integral de confianza que, por medio del fomento de la calidad en la producción y comercialización de bienes y la prestación de servicios, propicie el mejoramiento de la competitividad de las actividades productivas, contribuya a elevar el grado de bienestar general y facilite el cumplimiento efectivo de los compromisos comerciales internacionales suscritos por Costa Rica.

Los objetivos del Sistema serán los siguientes:

(….).

g) Articular la gestión pública y privada que realicen las entidades competentes en las actividades de metrología, normalización, reglamentación técnica y evaluación de la conformidad, así como la prevención de prácticas que constituyan barreras técnicas ilegítimas para el comercio".

         Parte del sistema de calidad está referido a la función de metrología que debe desarrollar y fiscalizar el Estado costarricense. Se refiere ello a los sistemas de pesas y medidas. Implica la fijación de las políticas correspondientes, la normativización y el fiscalizar la ejecución tanto de políticas como de normas. Lo que bien puede comprender la regulación del uso y calibración de los instrumentos de medición, el control y prohibición de los instrumentos que no sean acordes con las unidades definidas en la ley y la fiscalización metrológica de los productos de conformidad con los reglamentos técnicos.

         Para el ejercicio de esa función, la Ley N° 8279 crea un nuevo órgano: el Laboratorio Costarricense de Metrología.

         El Laboratorio es un órgano desconcentrado en grado máximo, con personalidad jurídica instrumental pero adscrito al MEIC (artículo 8 de la Ley). Conforme el artículo 9 legal, el Laboratorio asume el carácter de organismo técnico y coordinador en el campo de la metrología, la custodia de los patrones nacionales en dicho campo, la promoción del uso, calibración, verificación y ajuste de los instrumentos de medición y la trazabilidad a patrones del Sistema Internacional de Unidades; así como la regulación y vigilancia de las características de los instrumentos de medición empleados en las transacciones comerciales nacionales. Es el laboratorio nacional de referencia en materia de metrología y debe colaborar con la Secretaría de Reglamentación Técnica en la definición de los asuntos de metrología. La Ley configura al Laboratorio Costarricense de Metrología como un organismo técnico, encargado de coordinar distintos organismos en el campo de la metrología.

         El artículo 9 de la Ley atribuye las competencias del Laboratorio:

 "Funciones. Las funciones del LACOMET serán las siguientes:

a) Actuar como organismo técnico y coordinador con otros organismos científicos y técnicos, públicos y privados, nacionales e internacionales, en el campo de la metrología.

b) Difundir y fundamentar la metrología nacional y promover el establecimiento de una estructura metrológica nacional.

c) Custodiar los patrones nacionales y garantizar su referencia periódica a patrones de rango superior.

d) Promover el uso, la calibración, la verificación y el ajuste de los instrumentos de medición, así como la trazabilidad a patrones del Sistema Internacional de Unidades, y garantizar la trazabilidad de los instrumentos de medida.

e) Regular y vigilar las características de los instrumentos de medición empleados en las transacciones comerciales nacionales y en la verificación del cumplimiento de los requisitos reglamentarios.

f) Fungir como laboratorio nacional de referencia en metrología y, cuando se le requiera, brindar servicios como laboratorio secundario en las áreas de su competencia.

g) Colaborar con la Secretaría de Reglamentación Técnica en la definición de los asuntos metrológicos, para las especificaciones técnicas de los reglamentos.

h) Reconocer, mediante convenios, a otras instituciones como laboratorios nacionales en las magnitudes que se considere pertinente y mantener mecanismos de coordinación y vigilancia para el uso de los patrones. El Laboratorio tendrá la responsabilidad de establecer los requisitos necesarios para otorgar y mantener este reconocimiento y verificar su cumplimiento.

i) Reconocer a instituciones públicas o privadas, físicas o jurídicas, como unidades de verificación metrológicas, de acuerdo con los requisitos legales y técnicos que él disponga. Cuando la institución no esté acreditada, el Laboratorio, justificando debidamente la necesidad del reconocimiento, podrá concederlo y le otorgará el plazo máximo de tres años para que obtenga la acreditación correspondiente.

j) Participar en actividades de verificación del cumplimiento de los reglamentos técnicos, en los campos de su competencia.

k) Participar en instancias internacionales de metrología, en particular la Oficina Internacional de Pesas y Medidas (BIPM) y la Organización Internacional de Metrología Legal".

         Las funciones atribuidas colocan al Laboratorio en una posición especial, en tanto no sólo contribuye a formular políticas en materia de metrología, sino que desarrolla una labor de evaluación y acreditación en este ámbito. En ejercicio de esas funciones, puede ser llamado a determinar el cumplimiento de requisitos reglamentarios aplicables en el campo de la metrología. Ejerce, en ese sentido, una labor de verificación. La función de laboratorio nacional de referencia lo coloca en una posición por sobre los laboratorios privados referidos a ese campo.

         No obstante, se le autoriza también a brindar servicios como laboratorio secundario en el área de su competencia. Es por ello que se consulta sobre la posible incompatibilidad respecto de los laboratorios secundarios.

        En la medida en que el legislador autoriza expresamente al LACOMET a fungir como laboratorio secundario, cabe considerar que no existe incompatibilidad legal en la realización de ambas funciones por el Laboratorio. No puede estimarse que legalmente exista incompatibilidad. No escapa a la Procuraduría, sin embargo, la posibilidad de que en la práctica puedan generarse conflictos de intereses. El LACOMET es el laboratorio de referencia, como tal debe actuar imparcialmente y procurar el cumplimiento de las normas, políticas y objetivos nacionales en el campo de la metrología. La actuación de un laboratorio secundario debe realizarse dentro del marco de las leyes, reglamentos pero también con sujeción a las normas y políticas formuladas por el LACOMET. Esa sujeción puede ser verificada por el laboratorio nacional de referencia. Pero si el laboratorio secundario es el propio LACOMET no existiría una instancia susceptible de valorar la actuación del órgano actuando como laboratorio secundario. Es de advertir, sin embargo, que la inclusión de los términos "cuando se le requiera", da a entender que LACOMET es por excepción laboratorio secundario, por lo que no funge habitualmente como tal.

         En ese orden de ideas, procede recordar que el objetivo de la Ley es auspiciar la calidad como forma de lograr la competitividad, favoreciendo el comercio. Si se permitiera ilimitadamente la actuación de LACOMET como laboratorio secundario, podría favorecerse la posición de éste en el mercado, posición derivada no sólo de la calidad de los servicios que brinda sino de su propia condición como laboratorio nacional de referencia. Todo lo cual es susceptible de afectar la libre competencia entre LACOMET y los otros laboratorios secundarios.

B.-      FIJACION DE TARIFAS    

        Consulta Ud. cuál es el mecanismo legal para la fijación de tarifas para la prestación de servicios de laboratorio secundario, tanto al sector público como al privado, a fin de evitar una posible competencia desleal por parte de los dos sectores.

        El Laboratorio es un órgano compuesto por varios órganos, entre los cuales sobresale la Comisión de Metrología, órgano interinstitucional (artículo 10). El artículo 12 de la Ley atribuye a esa Comisión el establecimiento de las políticas generales de LACOMET, la adopción de lineamientos generales en materia de metrología y la política de venta de servicios por el Laboratorio, entre otras funciones.

        El LACOMET está autorizado para vender servicios, los que deben entenderse dentro de su ámbito funcional. Esa venta de servicios no está limitada al sector público, sino que abarca también el sector privado. Entiende la Procuraduría que la venta de servicios como laboratorio secundario en el ámbito de su competencia encuentra sustento tanto en lo dispuesto en el artículo 9, inciso f) como en el artículo 15 de la Ley.

         Pareciera que existe una duda en relación con el precio de esos servicios.  La fijación de esas tarifas corresponde al propio Laboratorio, a través de la Comisión de Metrología, según deriva de lo dispuesto en el artículo 12 de la Ley. En efecto, el inciso b) dispone:

"Artículo 12.—Funciones de la Comisión de Metrología. Las funciones de la Comisión serán las siguientes:

(…).

b) Establecer las tarifas y condiciones en que el Laboratorio debe contratar y vender los servicios de metrología. Las tarifas serán efectivas a partir de su publicación en La Gaceta".

         Es de advertir que la Ley es omisa respecto de cuáles son los principios que rigen la fijación de las tarifas. Por consiguiente, no contiene una regulación sobre los parámetros que deben ser seguidos en tal fijación.

        En tratándose de la  actividad que realiza LACOMET como laboratorio nacional de referencia,  puede considerarse que se está ante un servicio público y que, por ende,  debe regirse por el criterio que normalmente rige la fijación tarifaria de los servicios públicos. Sin embargo, en esa fijación debe tomarse en cuenta la inversión necesaria no sólo en equipo e infraestructura sino también en recursos humanos, en virtud de lo dispuesto en el artículo 15 de la Ley: 

"Artículo 15.—Venta de Servicios. Autorízase al LACOMET para que venda servicios a instituciones públicas o empresas privadas. El producto de la venta de servicios se destinará, en su totalidad, al mejoramiento de los laboratorios, la capacitación técnica de su personal y el desarrollo de la infraestructura petrológica".

         El legislador ha previsto la venta de servicios como un mecanismo que contribuye al financiamiento de la totalidad de las funciones propias de LACOMET, Empero, no se requiere que las tarifas permitan la autosostenibilidad del Laboratorio. Esto por cuanto al incluirse los gastos del Laboratorio en el Presupuesto de la República, se entiende que los ingresos públicos pueden contribuir a dicho financiamiento.

         En tratándose de las tarifas por los servicios que preste como laboratorio secundario, se requiere que sean competitivas y que también permitan lograr el objetivo presente en el artículo 15 de mérito. La actividad de laboratorio secundario no es la primordial en el LACOMET, pero cuando la realiza no puede conducir a una pérdida de recursos por parte del Laboratorio; en ese sentido no puede funcionar con tarifas por debajo del costo. Si este fuera el supuesto (tarifas por debajo del costo) tendríamos que con fondos públicos se estaría subvencionando los servicios prestados a determinadas empresas, lo que no encuentra fundamento legal. En tratándose de LACOMET, una tarifa por debajo del costo no puede ser parte de una política de atracción de clientes. En efecto, una política en ese sentido contrariaría el inciso f) artículo 9, así como el propio artículo 15. Las tarifas no pueden actuar para atraer una "clientela" de laboratorio secundario.

        Tomando en cuenta esos elementos, cabría señalar que la fijación tarifaria no debe conducir a favorecer la posición de LACOMET en el mercado de los laboratorios secundarios. Dado el objetivo de las tarifas, éstas no pueden constituirse en un mecanismo que propicie la competencia desleal en desmedro de los laboratorios privados. 

CONCLUSION:

         Por lo antes expuesto, es criterio no vinculante de la Procuraduría General de la República, que:

1-.      Al autorizar el artículo 9, inciso f) de la Ley del Sistema Nacional para la Calidad, N° 8279 de 2 de mayo de 2002 la prestación de servicios como laboratorio secundario, el legislador ha considerado que dicha prestación no resulta incompatible con la función de LACOMET de fungir como "laboratorio nacional de referencia en metrología".

2-.      No obstante, de la redacción de la norma pareciera desprenderse que la actividad de LACOMET como laboratorio secundario es subsidiaria y depende de que sea requerida tal función.

3-.      La Ley del Sistema de Calidad es omisa en orden al establecimiento de parámetros para la fijación de las tarifas que regirán en la prestación de servicios como laboratorio secundario por parte de LACOMET.  Empero, dichas tarifas deben permitir un financiamiento susceptible de cubrir los costos que esa actividad genera, así como derivar recursos para el equipamiento, la mejora en la infraestructura y la capacitación del recurso humano en la actividad de metrología.  

        De Ud. muy atentamente,

 

 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves

PROCURADORA ASESORA 

MIRCH/mvc