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 PGR - SINALEVI >> Pronunciamientos >> Resultados >> Dictamen 346 del 04/11/2003
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Ficha del Pronunciamiento
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Texto Dictamen 346
 
  Dictamen : 346 del 04/11/2003   

4 de noviembre de 2003
C-346-2003
4 de noviembre de 2003
 
 
 
Señor
Angelo Altamura Carriero
Presidente Ejecutivo
Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo
S.  O.

Estimado señor:


            Con la aprobación del Procurador General Adjunto, me refiero a su atento oficio N° PE-852-2003-C de 1 de octubre en curso, mediante el cual solicita el criterio de la Procuraduría General de la República respecto de la aplicación de una directriz emitida por el Poder Ejecutivo a las inversiones del Sistema de Ahorro y Crédito de ese Instituto. La consulta tiene como objeto que se determine si:


"Es aplicable la restricción establecida en el decreto en mención para las inversiones en activos financieros al Sistema de Ahorro y Préstamo, si se tratan de recursos de terceros particulares, que no son propiedad del INVU.


Entraña o no esa atadura de las inversiones una afectación en la concreción de los fines que justifican la existencia de los sistemas de Ahorro y Préstamo y es, a su vez, una de las finalidades perseguidas por el instituto según su ley constitutiva.


La directriz de referencia, en cuanto prescribe una actuación determinada y condiciona un límite para el accionar del instituto, excede o no el cometido propio de las directrices de fijar condiciones generales de actuación".


            Señala Ud. que el Sistema de Ahorro y Préstamo funciona mediante la captación del ahorro de lo suscribientes, que se obligan al aporte con la expectativa de que una vez completado en tiempo y dinero el ahorro convenido, se recibirá un crédito al 9 % anual fijo.  El dinero de los ahorrantes se invierte en activos financieros, cuyos rendimientos ofrecen la estabilidad requerida por el Sistema para garantizar los créditos presentes y futuros. Empero, mediante el Decreto Ejecutivo N° 30214-H se establecen las Directrices Generales de Política Presupuestaria del 2003. Esas directrices obligan al INVU a invertir únicamente en títulos de deuda interna del Gobierno, que ofrezcan el Ministerio de Hacienda y el Banco Central, según lo que dispone el artículo 4 del Decreto. Señala Ud. que la restricción de las inversiones ha tenido un impacto negativo en el Sistema, ya que le inhibe de colocar inversiones en actos financieros de similar solidez y garantía, que le ofrecen mayores rendimientos. La situación amenaza la estabilidad del Sistema, porque las recuperaciones no permiten mantener el equilibrio actuarial.  Ha sido criterio del INVU que esos recursos no son propiedad del Instituto sino de los clientes del Sistema. Empero, Hacienda exige del INVU la sujeción al Decreto. Considera el INVU que la directriz incide en la concreción de los fines que justifican la existencia del Sistema de Ahorro y Préstamo, ya que éste requiere un rendimiento determinado de las inversiones que el Ministerio de Hacienda y el Banco Central no garantizan. Además, considera que la directriz excede el cometido propio de las directrices de fijar condiciones generales de actuación, por lo que podría estar lesionando la autonomía administrativa del INVU.


            Adjunta Ud. el criterio de la Asesoría Jurídica, oficio de 4 de enero de 2000. Es criterio de la Asesoría que la directriz emitida en materia de inversiones en cuanto entraña una restricción de la inversión, incide en la concreción de los fines que justifican los sistemas de ahorro y préstamo, una de las finalidades perseguidas por el Instituto según su ley constitutiva. Para la sostenibilidad del sistema es indispensable un rendimiento determinado de las inversiones, rendimiento que el Ministerio de Hacienda y el Banco Central de Costa no garantizan. Opina que la directriz prescribe una actuación determinada y le condiciona un límite para accionar, por lo que excede el cometido propio de las directrices de fijar condiciones generales de actuación. Por lo que podría estar lesionando la autonomía administrativa del Instituto.  Señala varias opciones respecto de la legalidad y constitucionalidad de la directriz.


            Mediante oficio N° ADPb-1809-2003, esta Procuraduría otorgó audiencia a la Dirección General de Presupuesto Nacional. 


            En oficio N° STAP-1691-2003 de 31 de octubre siguiente, la Directora Ejecutivo de la Secretaría Técnica de la Autoridad Presupuestaria contesta la audiencia. En dicho oficio se indica que el financiamiento para viviendas mediante el sistema de ahorro y préstamo es una actividad más del giro ordinario del INVU. Del análisis del artículo 6 referido al capital del INVU se concluye que los recursos que se aportan a ese sistema son fondos públicos.  El INVU es parte integrante del Estado, por lo que sus recursos son considerados dentro de la programación macroeconómica del Estado, por lo que deben estar sujetos a las directrices que formule la Autoridad Presupuestaria (dictamen N° 180-2003). Por lo que es criterio de la Dirección que los recursos de los sistemas de ahorro y préstamo del INVU están sujetos al principio de legalidad que informa la actuación de la Administración Pública, por lo que están sujetos también a las directrices de la Autoridad Presupuestaria.


        En razón de las interrogantes planteadas, se impone ante todo referirse a la naturaleza del Sistema de Ahorro y Préstamo y en particular de sus recursos. Esa naturaleza determina la competencia de la Autoridad Presupuestaria para fijar lineamientos de política de inversión. Pero también es un elemento para establecer la constitucionalidad de la directriz en sí misma considerada.


A.-  EL SISTEMA DE AHORRO Y CRÉDITO


            En razón de lo consultado, corresponde analizar cuál es la naturaleza jurídica del Sistema y de los recursos que maneja. Ello para establecer si lleva razón el Instituto al afirmar que se está en presencia de recursos de terceros particulares, no de recursos del INVU. En primer término, nos referiremos al Sistema como forma de intermediación financiera, para luego analizar la naturaleza de los recursos aportados.


1-.         Una intermediación cerrada


        Dispone el artículo 5 de la Ley de creación del INVU en lo que interesa:


"El Instituto tendrá las siguientes atribuciones esenciales:


(….).


k) Establecer sistemas de ahorro o de préstamos que se destinarán exclusivamente a financiar las siguientes operaciones relacionadas con la casa de habitación de las personas que se suscriban a dichos sistemas;


1º.- Compra de terreno y construcción o construcción en terreno propio;


2º.- Compra, ampliación o reparación de la vivienda;


3º.- Cancelación de gravámenes que pesen sobre la casa propia; y


4º.- Compra del terreno por el dueño de la vivienda; cuando ésta hubiere sido construida en la propiedad ajena;


l) Ceder, descontar o dar en garantía los títulos que procedan de los créditos otorgados;


m) Obtener empréstitos y emitir bonos, que podrán tener la garantía del Estado cuando una ley especial lo disponga así, para llevar a cabo los fines consignados en la Ley Constitutiva del Instituto, previo  dictamen que deberá acatarse y será solicitado al Banco Central de Costa Rica, de acuerdo con el artículo 122 y demás disposiciones afines de la Ley Orgánica de dicho Banco. El total de las emisiones no podrá exceder del 60% del monto de los activos fijos de la Institución, y si fueren en moneda extranjera, no sobrepasarán la suma de saldos líquidos correspondientes a los créditos hipotecarios".


            Esta disposición fue objeto de análisis por la Procuraduría General en dictamen N° C-209-2000 de 4 de septiembre de 2000. En dicho pronunciamiento, reafirmado en el C-040-2001 de 20 de febrero de 2001, se analizó la naturaleza de la actividad que desarrolla el INVU a través del Sistema de Ahorro y Préstamo. Para los efectos de la consulta que nos ocupa, interesa retomar las características del Sistema de Ahorro y Préstamo, elemento que es importante en orden a los fines de los recursos y podría dar objeto a discusión sobre su naturaleza:


"El sistema de ahorro y préstamo se caracteriza por:


·                     Su destino específico: se capta dinero para financiar operaciones en relación con la vivienda.


·                     Solo las operaciones expresamente señaladas por la Ley pueden ser realizadas.


·                     Por   la clase de mecanismo de financiamiento, el sistema sólo puede operar con quienes son ahorrantes. Además, el otorgamiento de crédito está reservado en forma exclusiva a quien ha sido ahorrante. Ergo, sólo el ahorrante puede ser beneficiario de una operación de crédito del Sistema. Esto implica una limitación en la captación, ya que si bien el INVU puede solicitar a cualquier persona que suscriba un contrato de ahorro y préstamo, no puede captar si no a quien esté dispuesto a firmar dicho contrato, comprensivo no sólo de obligaciones en cuanto al ahorro, sino a las condiciones futuras en que éste puede ser utilizado.


·                     Está expresamente autorizado por la ley. Esta competencia que la Ley reconoce al INVU es una más de las asignadas al ente. Se trata de una labor de intermediación por parte de una entidad que, en razón de las otras funciones, podría catalogarse como no financiera y sobre todo, una entidad que no tiene como ocupación habitual la intermediación financiera. Desde ese punto de vista, cabría cuestionarse si la actividad es realizada en forma profesional y especializada.


·                     Como el crédito sólo puede ser brindado al ahorrante y no a cualquier persona, la intermediación es limitada."


        El reglamento al artículo 5, inciso k) de la Ley N° 1788 de 24 de agosto de 1954 reitera ese carácter restringido de la intermediación. El artículo 1° del Decreto Ejecutivo N° 19 de 16 de julio de 1955, es claro en cuanto que el Sistema sólo puede financiar las operaciones enumeradas, relacionadas con la casa de habitación de las personas que se suscriban al Sistema. Una de las características del Sistema es que no existe una relación de inmediatez entre la inversión (ahorro) y el derecho al crédito. Por el contrario, respecto de cada plan la Junta Directiva del INVU establece cuál es el plazo mínimo y máximo de ahorro. El principio es que en tanto el plazo mínimo no se haya cumplido, el ahorrante no puede solicitar el crédito".


        A partir de esos elementos, ha afirmado la Procuraduría que el Sistema de Ahorro y Crédito es manifestación de una intermediación financiera cerrada, por lo que el INVU no puede ser considerado como intermediario financiero para los efectos de la Ley Orgánica del Banco Central de Costa Rica.    


        El carácter cerrado de la intermediación fue reiterado en el dictamen N° C-040-2001, antes citado. En dicho pronunciamiento, la Procuraduría manifiesta que el Sistema de Ahorro y Préstamo no es un fin en sí mismo, sino una técnica de financiamiento que coadyuva en la obtención de los fines del INVU. Empero, los recursos que se captan y se generan sólo pueden ser utilizados para los fines que expresamente el legislador definió. Lo que impide no sólo que el INVU pueda utilizar los excedentes para cumplir sus otras funciones, sino que este Ente pueda obtener un pago por las actividades que despliega en orden al Sistema:


"En vista de lo anterior, tampoco es posible, desde la óptica jurídica, utilizar los excedentes acumulados de estos sistemas, aun cuando no se afecte las reservas necesarias, en actividades u operaciones distintas a las expresamente señaladas por el legislador. Dada la afectación que impuso el legislador a los recursos, estos solo se pueden invertir o utilizar en aquellas actividades u operaciones que se señalan, en forma expresa, en la ley..


(….).


Por otra parte, en vista de que es el INVU el que opera estos sistemas de ahorro y préstamo, aun cuando les otorgue un respaldo, el legislador no previó ningún reconocimiento a favor de él; ergo, y con base en el principio de legalidad, el INVU no puede obtener ningún beneficio específico de estos sistemas por la labor desplegada".


          Esa finalidad de los recursos lleva a la Procuraduría a concluir que el INVU actúa como un administrador del sistema. Afirmación que podría generar dudas en relación con la titularidad de los fondos y su naturaleza.


2-.       Los fondos son propiedad del INVU


        La Ley autoriza al INVU a establecer un sistema de ahorro y préstamo. Un sistema que le permite captar fondos del público. Empero, como se ha indicado, la captación es cerrada porque el sistema sólo puede captar de quienes suscriban un contrato de ahorro y préstamo. Para tal efecto, se requiere que el interesado reúna las condiciones que el ordenamiento ha establecido, particularmente por vía reglamentaria (Decreto Ejecutivo N° 19 de 16 de julio de 1955 y sus reformas).


        La suscripción del plan se manifiesta por la firma de un contrato por el cual el suscriptor se compromete a ahorrar el monto indicado en el plan, a efecto de que luego el Instituto le preste la suma también establecida en el plan. Esta forma de ahorro es un negocio financiero que transfiere la titularidad del dinero ahorrado y habilita al Sistema a disponer de los recursos así captados para los fines establecidos en la ley. Al depositar las sumas señaladas en los planes, el ahorrante o suscriptor adquiere un derecho de crédito que le permitirá reclamar la acreditación en su cuenta del monto aportado, los intereses, en su momento el otorgamiento de un crédito y en su caso, la restitución de lo ahorrado bajo las condiciones establecidas en el plan de ahorro y préstamo. Por ello, los fondos del ahorro pasan  a formar parte del patrimonio  del Sistema, en el entendido de que el ahorrante conserva un derecho de crédito frente al Sistema, que le permite reclamar en el futuro el otorgamiento de un préstamo o  el reembolso de lo ahorrado. La circunstancia de que el Sistema adquiera la titularidad de los recursos permite la disponibilidad sobre estos.


        Si bien no se está ante una intermediación financiera abierta o amplia, es lo cierto que el Sistema capta los recursos y los usa como propios (como es lo normal en tratándose de la intermediación), para luego prestárselos a quienes tengan la calidad de ahorrante. En ese sentido, el Sistema adquiere recursos para luego  trasmitirlos a un tercero, conservando el ahorrante un derecho de crédito.


         Los recursos del sistema son parte del INVU. Al ser este un ente público se sigue que sus recursos son fondos públicos. Cabe recordar que, conforme el artículo 9 de la Ley Orgánica de la Contraloría General de la República, fondos públicos son "los recursos, valores, bienes y derechos propiedad del Estado, de órganos, de empresas o de entes públicos". De allí que no sea acertada la afirmación del INVU en  el sentido de que los ahorros son recursos de terceros particulares.


         Ahora bien, en el dictamen N° C-040-2001 de cita afirmó la Procuraduría que el INVU es "administrador" del sistema. Sin embargo, de la configuración legal y reglamentaria del Sistema se deriva que el INVU es titular del Sistema, lo administra por ser parte de él y en ejercicio de competencias exclusivas y excluyentes. No se trata de una administración a favor de terceros.


         El punto es si al tratarse de fondos públicos, la inversión de estos recursos está sujeta a las directrices emitidas por la Autoridad Presupuestaria.


B.-      EL SISTEMA ESTA SUJETO A LA AUTORIDAD PRESUPUESTARIA


            El ámbito de aplicación de las directrices de la Autoridad Presupuestaria es definido por el artículo 21 de la Ley de Administración Financiera. No obstante, para que las directrices sean constitucionales y legales se requiere que respeten determinados límites.


1-.         La competencia de la Autoridad Presupuestaria


            Los entes públicos son instrumentos del Estado y como tales deben perseguir los fines que éste les asigne. Pero, además, dichos entes deben actuar conforme las políticas estatales. A fin de garantizar la unidad del Estado, el ordenamiento dota al Poder Ejecutivo de la potestad de dirección sobre los entes descentralizados, incluidos los que constitucionalmente gozan de la garantía de la autonomía. Es contundente la jurisprudencia constitucional que remarca que en razón de que la autonomía política no es absoluta y, por el contrario, se ejerce conforme la ley, la Asamblea Legislativa está autorizada para atribuir al Poder Ejecutivo una potestad de dirección sobre los entes autónomos. La función de dirección es constitucional y legal, aunque su ejercicio debe ser compatible con la autonomía de los entes. Se entiende que la autonomía es un límite a esta potestad en el tanto estemos ante entes autónomos. Caso contrario, se está ante un problema de legalidad. Sobre este tema, la Sala ha indicado: 


"... El Poder Ejecutivo –Gobierno-, como organización jurídica y política, es el que se encarga de organizar, dirigir y encauzar a la sociedad en todos sus aspectos político, jurídico, económico y social. La función ejecutiva es una tarea esencial del Gobierno en sus distintos órganos o ministerios, como lo es también la directiva política de fijar los objetivos y metas de la acción coordinada en los demás entes públicos, proponiendo los medios y métodos para conseguir esos objetivos... " Sala Constitucional, resolución N° 3089-98 de 15:00 hrs. del 12 de mayo de 1998.


            La potestad de dirección abarca la emisión de directrices en materia presupuestaria, formuladas por la Autoridad Presupuestaria. El término presupuestaria comprende "lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento". Por consiguiente, bien puede la Autoridad Presupuestaria formular lineamientos en relación con la deuda pública, la inversión pública incluida la financiera, la programación y evaluación estratégica, el gasto presupuestario. La inversión es gasto y si hay por definición una materia presupuestaria ésta es la relativa al gasto (...el presupuesto se encuentra compuesto por dos rubros distintos: las erogaciones o gastos y los recursos disponibles para satisfacerlos..." Sala Constitucional, resolución N° 5160-95 de 16:54 hrs. del 19 de setiembre de 1995).


        Pero, ¿es competente la Autoridad Presupuestaria para emitir directrices que vinculen al INVU en la administración de los recursos del Sistema de Ahorro y Préstamo? Dispone el artículo 21 de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, en lo que aquí interesa:


"ARTÍCULO 21.- Autoridad Presupuestaria


Para los efectos del ordenamiento presupuestario del sector público, existirá un órgano colegiado denominado Autoridad Presupuestaria. Además de asesorar al Presidente de la República en materia de política presupuestaria, tendrá las siguientes funciones específicas:


a) Formular, para la aprobación posterior del órgano competente según el inciso b) del presente artículo, las directrices y los lineamientos generales y específicos de política presupuestaria para los órganos referidos en los incisos a), b) y c) del artículo 1, incluso lo relativo a salarios, empleo, inversión y endeudamiento. No estarán sujetos a los lineamientos de la Autoridad Presupuestaria los órganos mencionados en el inciso d) del artículo 1, además de los entes públicos, cuyos ingresos provengan, mediante una legislación especial, del aporte de los sectores productivos a los que representan.


(…)".


            El INVU constituye una entidad descentralizada, sujeta a la aplicación de la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, según se deriva del artículo 1, inciso c). En principio, no puede caber duda en cuanto que los ingresos que recibe son fondos públicos. . Por lo que está sujeto a directrices en materia presupuestaria; sujeción que comprende ante todo la materia de gasto incluida la inversión pública y financiera. Dado que esa sujeción es total, se aplica a los recursos recibidos por los planes de ahorro y crédito. En efecto, en la medida en que los recursos que el Sistema de Ahorro y Préstamo recibe pasan a ser   fondos públicos, cabe sostener que dichos recursos están sometidos a la competencia de la Autoridad Presupuestaria.


            No obstante, resulta claro que la potestad para emitir directrices no determina per se la legalidad de la directriz correspondiente y, en nuestro caso,  del artículo 4 del Decreto N° 30214-H de 5 de marzo de 2002, "Directrices Generales de Política Presupuestaria del 2003, para los Ministerios, demás órganos según corresponda y entidades públicas cubiertas por el ámbito de la Autoridad Presupuestaria". Es decir, podría resultar que el contenido de la directriz sea contrario a la  Constitución y a la ley. En esa medida, procede referirse a las alegaciones en orden a la imposibilidad de invertir en títulos distintos de los del Gobierno Central o el Banco Central de Costa Rica.


2-.         La afectación de los fines del INVU


        El ejercicio de la competencia de la Autoridad Presupuestaria está sujeto a determinados límites. A pesar de la sujeción a las directrices, el ente autónomo conserva una garantía que actúa como un contenido esencial que no puede ser desconocido ni por el Legislador al regular la potestad de dirección, ni por el Poder Ejecutivo al ejercitar esa potestad dictando las directrices.


        El desarrollo jurisprudencial de la potestad de dirección se ha originado en el control de las directrices emitidas en materia presupuestaria y de empleo público. Es  inconstitucional no sólo que se dicten directrices respecto de un ente específico, sino fundamentalmente que la directriz impida al ente la satisfacción del fin público para el cual fue creado. Así como también lo es el que se establezca un límite cuantitativo expreso al ente en orden a gastos. De dicha jurisprudencia se derivan los siguientes principios:


·                     El contenido propio de la dirección es fijar las condiciones generales de actuación, que excedan del ámbito singular de actuación de cada Ente. La directriz tiene carácter normativo, por lo que debe ser general en su contenido y ámbito.


·                     De lo que se deriva que las directrices no pueden dirigirse a una o más instituciones individualmente consideradas, sino a todas las entidades autónomas o a categorías genéricas de ellas.


 ·                     No obstante que la emisión de directrices deriva del poder de dirección, su cumplimiento es materia de administración, por lo que es responsabilidad exclusiva del ente dirigido.


·                     En consecuencia, pueden existir directrices sobre materia presupuestaria, a condición de que sean generales


        Es fundamental para efectos de esta consulta, la reiterada jurisprudencia según la cual:


"No puede el Ejecutivo girar directrices específicas sino a todas ellas o a conjuntos de ellas (verbigracia, a los bancos del Estado), o en áreas de acción generales (inmersión o endeudamiento externo" (Sala Constitucional, N° 3309-94 de las 15:00 hrs. del 5 de julio de 1994.


         Una directriz específica se analiza como una orden. Orden que entraña una desnaturalización de la potestad de dirección y, por ende, de la directriz. Y sobre todo, una violación a la autonomía administrativa del ente.


         La Sala Constitucional ha considerado que se encuentra dentro de ese supuesto de directriz específica que elimina todo margen de discrecionalidad al ente, aquélla que fije un límite aplicable a una determinada entidad. Así, en la Acción de Inconstitucionalidad relativa a los límites presupuestarios fijados por la Autoridad Presupuestaria para el Instituto Nacional de Aprendizaje, esta Jurisdicción afirmó:


"...Es en este contexto que las normas contenidas en los Decretos Ns 22433-H y N° 22434-H resultan incompatibles con la Constitución Política, en cuanto que de los mismos, especialmente del primero, emana una orden particular para el Instituto Nacional de Aprendizaje, al fijarle un límite concreto de déficit máximo o superávit mínimo acumulado. El hecho de que en la misma norma se contemplen los límites para otras instituciones o empresas públicas no le da el carácter general a que se refirió la sentencia arriba citada, sino que de ella deriva con toda claridad una disposición concreta para cada una de ellas, no una norma de orden general para todas ellas o grupos de ellas. Lo contrario se observa, por ejemplo, en el caso del artículo 19 del Decreto N° 22434*H, que prescribe un límite del 10% para el crecimiento de los gastos corrientes de la Administración Pública en general y que, por su evidente carácter normativo general y corresponder a las demás características de una verdadera directriz, propia, por ende, de la materia de gobierno a que alude el artículo 188 de la Constitución, no resulta inconstitucional...". Sala Constitucional, N° 6345-97 de 8:33 hrs. del 6 de octubre de 1997.


        Al eliminarse la posibilidad de apreciar la conveniencia u oportunidad de una decisión, se interfiere en la administración del ente y con ello se violenta su autonomía  administrativa. Autonomía que, si bien se ejerce dentro y conforme la ley, entraña la gestión administrativa y financiera del ente y, por ende, la satisfacción de los cometidos públicos y la selección de los medios para cumplirlos. La directriz es inconstitucional cuando afecta el cumplimiento de los fines:


"..Estos documentos (antecedentes legislativos) confrontados con la directriz contenida en el artículo 1° del Decreto 24333-H y con el contenido de varios oficios de la Contraloría General de la República, certificados a folio 17 de este expediente, llevan a concluir que mediante los lineamientos dictados en la norma impugnada efectivamente se está obstaculizando el cumplimiento de los fines de la institución por razones financieras. Las normas que se dirán son, por lo tanto inconstitucionales también en cuanto lesionan el principio de reserva legal en materia tributaria, pues fueron el instrumento para distraer los fondos recabados a través de la potestad impositiva del Estado para un fin asignado legalmente…".


            Criterio que se reitera en resolución N° 4836-2001 de 14:57 hrs. de 6 de junio del presente año, respecto de directrices que limitan el accionar de JAPDEVA y, más recientemente, en la sentencia N° 12019-2002 de 9:08 hrs. de 18 de diciembre de 2002, en la que se analizó precisamente la incidencia en la autonomía administrativa de las directrices sobre inversiones en títulos valores. Señaló la Sala en lo que interesa:


"En síntesis, el artículo 9° cuestionado no es inconstitucional, porque no consiste en una orden particular, sino en una directriz de aplicación general.  Tampoco es inconstitucional que el Poder Ejecutivo disponga este medio de captar recursos, a condición de que lo realice como forma de financiar gastos autorizados del presupuesto. Del mismo modo, no viola la autonomía porque no se está disponiendo que las instituciones compren montos concretos de títulos valores, sino que, en la oportunidad en que decidan hacerlo –cuando están legalmente habilitadas o autorizadas para ello- los adquieran de determinadas características. Bajo esas circunstancias, no es inconstitucional que el Ejecutivo dicte directrices generales sobre las inversiones financieras, con legítimos fines –de interés y orden públicos- de política fiscal, monetaria o cambiaria. Y, sobre esto último es oportuno hacer algunas precisiones por razón de la crisis fiscal que vive el país. Dado que el Poder Ejecutivo, facultado por la ley, puede promulgar directrices generales en materia de gasto e inversión públicos, no se estima ilegítimo que dicte normas razonables como este artículo 9, que tiendan a auxiliar un manejo racional de las finanzas públicas, contribuyendo a la consecución del equilibrio y estabilidad del orden económico nacional (que evidentemente son cuestiones de orden público), o bien, a satisfacer reales y justas necesidades de carácter social.  Sin embargo, no puede olvidarse que, para ser eficaces, esas directrices deben sujetarse a los parámetros, límites y garantías constitucionales explicitados;   lo que tiene fundamento en los artículos 1, 11, 50 párrafo primero, 65, 74 y 140 incisos 3), 6), 7), de la Constitución Política".


            Entre los parámetros que deben ser observados está el cumplimiento de los fines del Ente. La directriz sobre gasto o inversión no puede ser de tal calibre que desvíe los fondos del Ente para otras finalidades, impidiéndole el cumplimiento de sus fines. En la medida en que el cumplimiento de la directriz impida la concreción de esos fines, se estará violentando la autonomía administrativa. La directriz será inconstitucional:


"… Uno de los aspectos de las acciones tiene que ver con el argumento de que se quebranta la autonomía constitucional de esos entes, al impedirles reinvertir sus utilidades y reducir o suspender sus proyectos de inversión.  Tal y como se desprende de la jurisprudencia de la Sala, la Administración central puede dictar dichas directrices en relación con la inversión pública.  No obstante, además de la obligada generalidad que se requiere, también debe observar otros límites. En primer lugar, el legislador ha asignado cometidos específicos a cada una de esas instituciones.  En consecuencia, el Ejecutivo no puede interferir en ese núcleo de competencia concreta del ente, es decir, no puede obstaculizar su ámbito singular de actuación, ni variar o impedirle el cumplimiento de los fines que la ley le impuso. Asimismo, está claro que las autónomas deben tener un grado razonable de independencia de gobierno que les permita llevar a cabo su misión.  Especialmente, debe tenerse presente que la facultad legal de dictar directrices en materia de inversión pública está sujeta a la eficacia vincular de la planificación nacional del desarrollo. Y, algo que no puede omitirse es que la política económica del Estado tiene la obligación constitucional de procurar el mayor bienestar a todos los habitantes del país y el más adecuado reparto de la riqueza.   De esta manera, las directrices en discusión deben obedecer necesariamente a esos parámetros.  Asimismo, la planificación nacional del desarrollo supone una base democrática en nuestro Estado social de Derecho.  Esto significa, a la luz del principio cristiano de justicia social y con base en los artículos 50 y 33 de la Constitución, que las directrices sobre racionalización del gasto público y en materia de inversión pública, no pueden tener consecuencias redistributivas injustas, ni desmejorar el gasto social disminuyendo la producción o la calidad de los bienes y servicios públicos indispensables y, con mucho mayor razón, no pueden afectar negativamente a los sectores socioeconómicamente más vulnerables, de menor ingreso o más necesitados; lo anterior implica que, como mínimo, está vedado a la política económica incrementar los niveles sociales de pobreza y producir efectos que de cualquier forma causen desigualdad social".


         Entre los fines del Instituto Nacional de Vivienda y Urbanismo está el contribuir a la solución del problema habitacional. Para lograrlo, el legislador lo ha dotado de medios, entre estos la constitución del sistema de ahorro y préstamo. En relación con estos fines, ha señalado la Procuraduría en el dictamen N° C040-2001 de repetida cita:


"Lo anterior no significa, de ninguna manera, que estos sistemas sean un fin en sí mismo como se afirma. Estos constituyen una técnica de financiamiento creada por el legislador, la cual coadyuva en la obtención de los fines que el ordenamiento jurídico le impone al INVU, entre los que se encuentran los de los incisos a) y c) del artículo 4 de su ley orgánica ( orientar sus actividades con miras a obtener un mayor bienestar económico y social, procurando a la familia costarricense una mejor habitación y los elementos conexos correspondientes y proporcionar a las familias costarricense que carezcan de alojamiento adecuado y, en las condiciones normales, de los medios necesarios para obtenerlo con sus propios recursos, la posibilidad de ocupar en propiedad o en arrendamiento, una vivienda que reúna los requisitos indispensables a efecto de facilitar el desarrollo y conservación de la salud física y mental de sus moradores). Ergo, los sistemas de ahorro y préstamo del INVU constituyen un instrumento fundamental para que el instituto cumpla con los fines que le impone el ordenamiento jurídico.


De acuerdo con el hilo de argumentación que venimos siguiendo, resulta alejado del ordenamiento jurídico sostener que los sistemas de ahorro y préstamo son un fin en sí mismo. Todo lo contrario, constituyen una técnica adecuada y necesaria, que el legislador a puesto en manos del INVU, para que cumpla con los fines que se le ha impuesto el ordenamiento jurídico.  (…..)".


            Para que el Sistema constituya un efectivo medio de contribuir al problema habitacional, se requiere que sea eficiente, estable y rentable. Requisitos indispensables para que pueda atraer al ahorrante, por una parte, y para que en su momento otorgue los créditos indispensables en materia de vivienda, por otra parte. En la medida en que el Sistema invierta los recursos que se le confían en inversiones poco rentables, arriesga afectar su eficiencia, estabilidad y rentabilidad. El resultado puede ser la pérdida de confianza de los posibles ahorrantes, que eventualmente preferirán invertir sus recursos en otros sistemas. Y en la medida en que ello sea así, se podrá dificultar el cumplimiento de los fines de la Institución: simplemente, se le cierra la posibilidad de que pueda suministrar un mecanismo para el financiamiento de la vivienda de clase media. Bajo ese supuesto, que depende de la rentabilidad que ofrezcan los títulos del Ministerio de Hacienda y del Banco Central, se estaría afectando la autonomía administrativa del Ente.


            Se afirma, además, que la directriz prescribe una actuación determinada y le condiciona un límite para accionar, por lo que excede el cometido propio de las directrices de fijar condiciones generales de actuación.  Criterio que la Procuraduría no comparte.  La directriz en su artículo 4 es general. Ciertamente se le impone un límite al Ente, consistente en que si decide invertir debe hacerlo en determinados títulos y bajo ciertas condiciones. Pero ese límite no es cuantitativo sino que consiste en que las nuevas inversiones y  la renovación de las inversiones se hará en títulos de deuda interna del Gobierno. Observamos, al efecto, que el artículo 4 de mérito no contiene una precisa disposición en orden a las inversiones que puede realizar el INVU. En ese sentido, no puede hablarse de una directriz específica y mucho menos de una orden concreta para la Entidad.


CONCLUSION:


            Por lo antes expuesto, es criterio de la Procuraduría General de la República que:


1-.        Los recursos que capta el INVU a través del Sistema de Ahorro y Préstamo constituyen fondos públicos.


2-.        Como tales, dichos recursos están sujetos a la competencia de la Autoridad Presupuestaria.


3-.        No puede estimarse que el artículo 4 del Decreto Ejecutivo N° 30214-H de 5 de marzo de 2002 esté dirigido a regular una determinada actuación del INVU. Por lo que no puede analizarse como una norma que prescribe una actuación determinada y específica de dicho Ente. Desde esa perspectiva no es inconstitucional.   


4-.        No obstante, en la medida en que la directriz impida al INVU el logro de los fines que justifican la existencia legal del Sistema de Ahorro y Préstamo, la directriz será dudosamente  constitucional, por violación a la autonomía administrativa.


            De Ud. muy atentamente,


 

Dra. Magda Inés Rojas Chaves
PROCURADORA ASESORA

 


MIRCH/mvc


 

Copia:   Lic. José Adrián Vargas
            Tesorero Nacional